Agustín Squella

Que Proponen Los Autores Para Hacer Mas Democratica La Constitucion?

• Adolfo Romero
• 25.01.2023
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Actualidad – La Constitución Española de 1978 solo permite referéndums consultivos en el artículo 92, por lo que los vinculantes quedan explícitamente prohibidos, excepto para la reforma constitucional, En este último caso, solo en caso de la reforma de una parte muy pequeña de la Constitución es obligatorio convocar un referéndum vinculante (art.168).

• Solo tres referéndum a nivel nacional se han celebrado desde la aprobación de la Constitución: el exigido para su ratificación en 1978, el de acceso a la OTAN, que fue consultivo pero no vinculante, y el consultivo sobre el Tratado de Constitución Europea de 2005.
• A nivel local, el Tribunal Supremo autorizó el referéndum municipal de Almuñécar sobre el Plan General de Ordenación Urbana ( PGOU ), estimando así un recurso del Ayuntamiento contra el acuerdo del Consejo de Ministros de septiembre de 2006 que le denegó la autorización para celebrarlo.

​ La única herramienta de democracia directa acogida en la Constitución es la Petición Colectiva Legislativa (art.87 y Ley Orgánica de la Iniciativa Legislativa Popular ​). Tras la recogida de 500.000 firmas los promotores de la iniciativa solo pueden proponer al Congreso de los diputados su discusión.

¿Qué es la teoria del poder constituyente?

Poder constitucional es la denominación del poder que tiene la atribución de establecer la norma fundamental de un ordenamiento jurídico, definiendo la forma de gobierno o la forma de estado de un estado. Esta facultad es ejercida al constituir una nueva reorganización de un Estado y al reformar la Constitución vigente.

1. Por lo anterior, habitualmente se distingue un poder constituyente primario u originario y un poder constituyente derivado,
2. El poder constituyente ha sido definido como la «voluntad política creadora del orden, que requiere naturaleza originaria, eficacia y carácter creadora» y como la «voluntad originaria, soberana, suprema y directa que tiene un pueblo, para constituir un Estado dándole una personalidad al mismo y darse la organización jurídica y política que más le convenga».

​ De todos modos, existen concepciones que consideran que el poder constituyente originario puede recaer en el pueblo o en la nación, Se considera que el poder constituyente existe en los regímenes de Constitución rígida, en el que la elaboración de las normas constitucionales requiere un procedimiento diferente al de las leyes públicas.

¿Cómo es el procedimiento para ejercer el poder constituyente en la República Dominicana?

Revista Ius et Praxis, 15 (1):229-262, 2009 ARTICULOS DE DOCTRINA CONSIDERACIONES SOBRE PODER CONSTITUYENTE Y REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN EN LA TEORÍA Y LA PRÁCTICA CONSTITUCIONAL* Humberto Nogueira Alcalá* * Doctor en Derecho por la Universidad Católica de Lovaina la Nueva, Bélgica.

• Profesor Titular de Derecho Constitucional y Director del Centro de Estudios Constitucionales de Chile, de la Universidad de Talca.
• Presidente de la Asociación Chilena de Derecho Constitucional y Vicepresidente del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional.
• [email protected] RESUMEN El presente artículo analiza el problema del poder constituyente y la reforma de la Constitución en la perspectiva de los inicios del siglo XXI, teniendo presente que el acto del poder constituyente originario es de naturaleza prejurídica y de carácter ontológico existencial, mientras que la reforma constitucional es un acto jurídico que se encuentra limitado formal y materialmente por el Texto Constitucional, manteniendo la continuidad e identidad de la Constitución, debiendo operar dentro de los principios supremos del orden constitucional o fórmula política establecida por el constituyente originario.

Tal perspectiva legitima el control de constitucionalidad de las reformas constitucionales y la consideración de límites expresos e implícitos de éstas, mismos que son analizados en el texto. A su vez, la decisión de un constituyente de aplicabilidad irreversible de sistemas normativos internacionales o supranacionales limita el margen de actuación de los poderes constituyentes posteriores, generando un orden jurídico al que las pretensiones innovadoras de un nuevo constituyente no pueden afectar.

La obra de un nuevo poder constituyente originario es la expresión formalizada de una potestad constituyente limitada. PALABRAS CLAVE S Poder constituyente originario, reforma de la Constitución, límites poder constituyente derivado. ABSTRACT This article discusses the problem of constituent power an constitutional reform in the perspective of the early twenty-first century, bearing in mind that the act of constituent power is original in nature prejuridica existential and ontological nature, whereas the constitutional reform is an act which is formally and materially limited by the Constitution, maintaining the continuity and identity of the Constitution, must operate within the highest principles of the constitutional order or political formula established by the original constituent.

Such a perspective legitimizes judicial review of constitutional reforms and limits the consideration of these explicit and implicit, which are discussed in the text. In turn, the decision of an irreversible component of applicability of international or supranational legal systems limit the scope for action by the constituent post, creating a legal order to which the claims of an innovative new component can not affect.

• The work of a new original constituent power is the formal expression of a limited constitutional powers.
• EY WORDS Original constituent power; the Constitutional reform; limits the constituent power derived. 1.
• Origen y desarrollo de la concepción del Poder Constituyente Inicialmente, podría señalarse a Rousseau como padre del concepto de “poder constituyente”, en base a su teoría de la voluntad general, pero dicha teoría que formula la soberanía popular como inalienable e inenajenable la convierte en una concepción imposible de practicarse, ya que ella sólo fundamenta una democracia directa ejercida únicamente por el soberano: el pueblo o cuerpo político de la sociedad.

Así, en la concepción rousseauniana no es posible ni legítimo distinguir entre “poder constituyente” y “poderes constituidos”. La doctrina del poder constituyente fue desarrollada por Emmanuel Sieyés, a fines del siglo XVIII, en 1789, en su obra ¿Qué es el Estado Llano?, 1 explicada en forma sistemática como expresión de su teoría de la representación y la soberanía nacional.

De este modo, Sieyés, mediante el concepto y la institución del poder constituyente, creó un instrumento para generar una Constitución, originando, a partir de ella, una vinculación de la autoridad a la Ley Fundamental que emanaba de la nación soberana. Así, gobernantes y gobernados quedaban subordinados a la Constitución.

Para Sieyés, el poder constituyente es un poder soberano, el cual no está vinculado por ninguna norma jurídica previa, pudiendo libremente fijar la idea de derecho que considere adecuada en la Constitución; el poder constituyente es un poder pre-jurídico que actúa libre de toda forma y control.

Tal concepción se agrupa en torno a dos ideas fundamentales: a) La existencia de un poder superior, previo a cualquier otro, que determina las normas jurídicas básicas de una sociedad política a través de un acto racional, debatido y sincrónico; y b) la potestad suprema que concreta el poder constituyente proviene del cuerpo político de la sociedad.

Esta concepción tiene como efectos fundamentales la distinción entre “poder constituyente” y “poderes instituidos” o “constituidos”. Así, las potestades instituidas por la Constitución política obtienen su validez y legitimidad del poder constituyente que crea la Carta Fundamental, y deben actuar dentro del marco jurídico político que fija la Constitución política, la que determina sus funciones y atribuciones, mismas que no pueden ser vulneradas por los órganos constituidos.

Esta perspectiva fundamenta la supremacía constitucional y la defensa de la Constitución a través del control de constitucionalidad de los actos de los poderes constituidos o instituidos por la Carta Fundamental. Asimismo, esta concepción sostiene desde el inicio, en Sieyés, que la limitante que tiene el poder constituyente es el respeto de los derechos individuales, los que se imponen al propio poder constituyente.

Puede sostenerse que la doctrina del poder constituyente es una síntesis de la doctrina roussoniana de la soberanía del pueblo y de la concepción de Montesquieu de la separación de poderes, como lo sostiene Jellinek y Zweig 2, Así, la Asamblea Constituyente es quien expresa la soberanía nacional y establece la Constitución.

La doctrina del poder constituyente posibilita a la Asamblea ejercer un poder tal como le plazca a la nación dárselo, confiando a los representantes extraordinarios los poderes necesarios en tales ocasiones, los cuales, puestos en lugar de la nación, ejercen la potestad de establecer la Constitución; la voluntad común de los representantes extraordinarios vale por la voluntad de la nación misma.

Una vez terminada dicha obra cuyo producto es la Constitución, el poder constituyente cesa y surgen los poderes constituidos que sustentan su actuación en su previsión constitucional. Surge, así, la separación nítida entre poder constituyente y poderes constituidos o instituidos por la Constitución y subordinados a la misma.

1. La doctrina norteamericana del constitucionalismo, en una perspectiva diferente y más pragmática, aporta la concepción de la radicación de la soberanía y el poder constituyente en el pueblo, a diferencia de los ingleses, que lo radicaban en el Parlamento y con facultades omnipotentes.
2. Los inmigrantes, al establecer las colonias de Nueva Inglaterra por medio de los convenants (pactos políticos fundantes de la organización política de las colonias en Norteamérica como nuevas sociedades), lo hacían en base a un pacto, en el cual el poder era directamente ejercido por el pueblo.

Más tarde, cuando las colonias se independizaron de Inglaterra, generaron una federación que salvaguardaba las autonomías de sus comunidades, estableciendo limitadamente los poderes del gobierno central como gobierno federal, en la Constitución de 1787, protegiendo, así, el principio de que la plenitud de los poderes residía en el pueblo de los estados miembros, los cuales ejercieron su poder constituyente a través de referéndum.

El aporte norteamericano es, por tanto, la radicación del poder constituyente en el pueblo y la generación de una Constitución escrita, que es expresión de la voluntad soberana del pueblo, la que debe ser garantizada en su máxima jerarquía del orden jurídico estatal, pero posibilitando su adecuación a nuevas realidades mediante las enmiendas constitucionales, que forma parte del poder constituido y subordinado a la Constitución.2.

El concepto de poder constituyente y su caracterización. El “poder constituyente puede sostenerse que es la potencia originaria, extraordinaria y autónoma del cuerpo político de una sociedad que dicta las normas fundamentales para la organización y funcionamiento de su convivencia política y jurídica, pudiendo sustentar o cancelar la Constitución en su pretensión de validez”.

Esta potestad es la “suprema capacidad y dominio del pueblo sobre sí mismo al darse por su propia voluntad una organización política y un ordenamiento jurídico”.3 Así, el poder constituyente, en cuanto potestad originaria, no deriva de ningún otro poder jurídico preexistente, sino que emana directamente del cuerpo político de la sociedad.

El poder constituyente sería un poder pre-jurídico 4, El poder constituyente originario es aquel que organiza y da forma jurídica a un Estado o permite que éste vuelva a refundar su orden jurídico luego de un proceso revolucionario o de un golpe de Estado, o de una decisión pacífica del cuerpo político de la sociedad, constituyendo una erupción de la libertad política del pueblo para dotarse de un nuevo orden jurídico fundamental.

El poder constituyente originario permanece siempre como un poder plenamente autónomo y libre para ordenar y reordenar la convivencia básica de una sociedad política a través de la Constitución Política, cuando así lo decida autónomamente el cuerpo político de la sociedad, teniendo libertad para configurar dicho ordenamiento jurídico; la única limitación está dada por la salvaguarda de los derechos fundamentales de las personas.

El poder constituyente originario es la fuente de todo Derecho positivo. El poder constituyente será siempre una potestad que opera al margen del Estado aparato; tiene un carácter extra jurídico institucional. El poder constituyente es extraordinario ya que no opera regularmente como una potestad estatal, sino solamente en los momentos en que el ordenamiento constitucional entra en crisis y debe ser cambiado o sustituido.

• El poder constituyente como poder supremo se encuentra siempre latente mientras opera la Constitución y los poderes constituidos derivados de ella, como producto del ejercicio del poder constituyente.
• El ejercicio del poder constituyente reaparecerá cada vez que su titular, el cuerpo político de la sociedad, lo demande para generar un nuevo orden constitucional.

El ejercicio del poder constituyente por una asamblea constituyente tiene como función debatir, consensuar y estructurar un texto constitucional, el cual en puridad debe ser aprobado definitivamente por el único titular del poder constituyente que es el pueblo.

Asimismo, el ejercicio del poder constituyente por una Asamblea Constituyente no debe realizar otras funciones de poder legislativo, ya que no posee autoridad ni legitimidad para ello en la medida que el texto constitucional no haya sido aprobada por el titular del poder constituyente que es el pueblo, luego de lo cual la asamblea constituyente desaparece, quedando vigente la Constitución y los órganos constituidos establecidos en ella.

Así ni la asamblea constituyente está investida de competencia de poderes constituidos, ni los poderes constituidos tienen competencia para disponer de la Constitución. Así lo entiende también Pedro de Vega, el cual precisa que “si el pueblo, en cuanto soberano, decide establecer la Constitución, es por que renuncia por ello a ejercer las atribuciones que se confieren a los poderes constituidos”.5 El poder constituyente es plenamente autónomo, ya que puede fundar la Constitución en la idea de derecho válida que emane de la voluntad del cuerpo político de la sociedad, democráticamente expresado.

1. Sieyés afirmaba también, en diversos pasajes de su obra, el poder ilimitado y absoluto de la Nación: “Ante todo, una Nación no puede ni alienar ni prohibirse el derecho de querer; y cualquiera que sea su voluntad, no puede perder el derecho a cambiarla en el momento en que su interés lo exija”.
2. Así, el pueblo puede romper el orden constitucional establecido por él mismo, ya que la voluntad nacional no tiene límite alguno.

En tal sentido, vale como un principio dogmático lo establecido por la Constitución francesa del 3 de septiembre de 1791, la cual, en su artículo I o, del Título VII, señala: “La Asamblea Nacional Constituyente declara que la Nación tiene el derecho imprescriptible de cambiar su Constitución.” El acto de creación de una Constitución es el resultado democrático de la voluntad jurídico-política del cuerpo político de una sociedad; de allí emana su carácter de políticamente superior y de jurídicamente vinculante para las potestades públicas establecidas, las que quedan subordinadas a la fuerza normativa de la Carta Fundamental.

El poder constituyente actúa dentro de un Estado preexistente, al cual sólo busca dotarlo de una organización jurídico-política o generar una diferente a la ya existente. El poder constituyente tiene relación sólo con la organización del Estado a través de una Constitución escrita, pero no con la creación o división de dicho Estado.

La concepción de Poder Constituyente admite únicamente al pueblo en cuanto cuerpo político de la sociedad como sujeto titular de ella, excluyendo todo intento de atribuir el poder constituyente a determinados individuos, sectores e instituciones, como ha ocurrido en los gobiernos autocráticos emanados de golpes militares en nuestra América Latina, quienes se autoatribuyeron el poder constituyente vaciándolo de su contenido esencial e irrenunciable, que es ser expresión del cuerpo político de la sociedad manifestado en forma democrática; por ende, nunca un poder autocrático podrá legitimarse acudiendo a la noción de poder constituyente.

El poder constituyente no tiene una fundamentación jurídica; se justifica por sí mismo, su fundamentación es ontológica existencial como explícita De Vega 6, en cuanto que es expresión de la voluntad del pueblo. Así, existe una unidad intrínseca entre poder constituyente y poder popular, entendiendo este último como el poder que emana del cuerpo político de la sociedad, cuerpo político que tiene el derecho básico y esencial de gobernarse a sí mismo y el derecho a la plena autonomía.

Como decía Maritain, “el pueblo está por encima del estado, el pueblo no es para el estado, el estado es para el pueblo”.7 La expresión “Estado” es, aquí, utilizada en su acepción de aparato de gobierno y la expresión “pueblo”, como cuerpo político de la sociedad.

En un sistema constitucional democrático, ninguna fracción del pueblo puede arrogarse la representación del cuerpo político de la sociedad, ni sustituirlo, ni siquiera bajo el pretexto de circunstancias extraordinarias. El cuerpo político de la sociedad tiene el derecho inalienable a autodeterminarse política y jurídicamente.

No hay en puridad voluntad auténtica y legítima del pueblo si no es una expresión organizada y democrática del cuerpo político de la sociedad. Así, la Constitución deriva de la intrínseca relación entre poder constituyente y expresión democrática del cuerpo político de la sociedad, compuesto de ciudadanos libres e iguales, dotados del derecho de participar y decidir el ordenamiento jurídico-político en el cual desean vivir.

La Constitución no es tal si no se encuentra en armonía con su fundamento democrático y no respeta los derechos esenciales de la persona humana. La Constitución requiere de la adhesión y acatamiento generalizado de la ciudadanía, tanto a nivel de conciencia generalizada como de conductas concretas de los diversos actores sociales y componentes de la sociedad.8 El ordenamiento constitucional, más que cualquier otro, requiere de adhesión y sostenimiento por la colectividad; su validez está estrechamente vinculado a su eficacia y ésta a la adhesión de los ciudadanos y los diversos sectores que integran la sociedad.

Una constitución que carece de sustento y adhesión difundida entre los miembros de la sociedad está destinada a durar poco, sólo mientras exista la fuerza que la impone. Los chilenos tenemos la experiencia, relativamente reciente, de la Constitución original de 1980, la cual duró en sus términos el lapso exacto de la Junta Militar que la generó, ya que, en 1989, se le introdujeron 54 reformas constitucionales que posibilitaran el tránsito a la democracia, a las cuales se sumaron un conjunto de otras reformas, que avanzaron hasta la segunda gran reforma de 2005, que eliminó los enclaves autoritarios que quedaban del texto original de 1980.

Una constitución solo tendrá durabilidad si es obra de la participación y adhesión de los diversos sectores que integran la sociedad política, y el conjunto de la colectividad la hace suya; por el contrario, no permanecerá si es obra sólo de una parte del cuerpo político de la sociedad; sólo la adhesión sustantiva del conjunto de la sociedad es garantía de eficacia de las normas constitucionales y de su perdurabilidad, así como otorga a los gobernantes la autoridad para exigir legítimamente su acatamiento.

Como señala Stern, Lo decisivo continúa siendo aclarar la transición del acto político a la norma jurídica. La voluntad, el mandato sólo puede convertirse en derecho, si es seguido, si es reconocido, si es aceptado (“consentido”) como algo que debe tener vigencia Esta aceptación es algo que tiene que producirse, como ha respondido con razón Heller a C.

Schmitt. La Constitución es, pues, lo normado por la voluntad constituyente y lo reconocido como vinculante por los sometidos a la norma.9 A su vez, Heller sostendrá que la creación de normas por el Estado, como ya lo observó Bülow (.) no crea desde luego un derecho válido, sino solo el plan de un derecho que se desea para el futuro Esta oferta que el legislador hace a los destinatarios de la norma sólo produce derecho vigente en la medida que las normas ‘salen del papel para confirmarse en la vida humana como poder.10 Sobre el mismo tema, Mortati dirá que “el poder constituyente está válidamente fundado cuando llegue a colocarse como fuerza ordenada a un fin y a pretender obediencia, y ésta sea de hecho prestada en término medio.” 11 La función constituyente se concreta en un proceso en que en una primera etapa implica el desarrollo de una iniciativa constituyente que se expresa y que busca ser asumida por fuerzas sociales y políticas.

En una segunda etapa, los diversos grupos y sus propuestas constituyentes se reúnen en un marco formal institucional en forma representativa y democrática. En una tercera etapa, dicho cuerpo colegiado debatirá, negociará y aprobará en una Asamblea Constituyente un texto que recoja el consenso y acuerdo necesario.

En una cuarta etapa, dicho texto será objeto de ratificación o rechazo por la ciudadanía, a través de un referéndum democrático. Expresiones de procesos constituyentes originarios relativamente recientes han sido la Constitución de 1991, de Colombia; la Constitución de 1999, de Venezuela; y los procesos constituyentes boliviano y ecuatoriano, que se iniciaron en 2007 y concluyen en 2008, con la Constitución del Ecuador de 2008 y la Constitución Boliviana de 2009.

El poder constituyente originario, es un poder que reside y ejerce siempre el cuerpo político de la sociedad, siendo un derecho fundamental y humano básico la del pueblo de dotarse de una nueva constitución, cuando considere que la existente no responde a las necesidades y aspiraciones de la sociedad política.

• El poder constituyente originario opera como un poder extrajurídico que no tiene como fundamento la Constitución que pretende reemplazar, como se ha manifestado recientemente en América del sur con los casos de Colombia (1991); Venezuela (1999), Ecuador (2008) y Bolivia (2009).
• El poder constituyente originario en cuanto institución de carácter extra ordinem, opera en un momento histórico determinado y, luego de concretar su obra, se extingue, dando paso a la Constitución.

Las tres constituciones mas recientes de América del Sur, la de Venezuela de 1999, como las dos constituciones del siglo XXI, las de Ecuador y Bolivia, explicitan en el mismo texto de sus cartas fundamentales, la convocación a un poder constituyente originario, que estructure un nuevo texto constitucional.

La Constitución de Venezuela de 1999, en su artículo 348, precisa que “el pueblo de Venezuela es el depositario del poder constituyente originario. En ejercicio de dicho poder, puede convocar una Asamblea Nacional Constituyente con el objeto de transformar al Estado, crear un nuevo ordenamiento jurídico y redactar una nueva Constitución”.

El artículo 349 determina que “la iniciativa de convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente podrá hacerla el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros; la Asamblea Nacional, mediante acuerdo de la dos terceras partes de sus integrantes; los Consejos Municipales en cabildos, mediante el voto de las dos terceras partes de los mismos; y el quince por ciento de los electores inscritos y electoras en el registro electoral”.

La Constitución precisa en su artículo 350, que “El Presidente o Presidenta de la República no podrá objetar la nueva Constitución. Los poderes constituidos no podrán en forma alguna impedir las decisiones de la Asamblea Constituyente. A efectos de la promulgación de la nueva Constitución, ésta se publicará en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela o en la Gaceta de la Asamblea Constituyente”.

La Constitución del Ecuador de 2008, en su artículo 444, asegura el derecho del pueblo a establecer una Asamblea Constituyente. Esta sólo puede ser convocada a través de consulta popular, la que puede ser solicitada por el Presidente de la República, por dos terceras partes de la Asamblea Nacional o por el doce por ciento de las personas inscritas en el registro electoral.

1. La consulta popular debe incluir la forma de elección de los representantes y las reglas del proceso electoral.
2. La nueva Constitución, para su entrada en vigencia, requiere ser aprobada mediante referéndum por la mitad mas uno de los votos válidos.
3. Asimismo, la Constitución de Bolivia en su artículo en su Art.411, prevé un sistema de reforma constitucional total, a través de una Asamblea Constituyente originaria plenipotenciaria, activada por voluntad popular mediante referendo.

La convocatoria del referendo se realiza por iniciativa ciudadana, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional; o por la Presidenta o el Presidente del Estado.

La Asamblea Constituyente se autorregulará a todos los efectos, debiendo aprobar el texto constitucional por dos tercios del total de sus miembros presentes. La vigencia de la reforma necesitará referendo constitucional aprobatorio.3. El poder constituyente derivado, sus límites y el control de constitucionalidad En esta materia, debemos partir de la distinción entre constituciones flexibles y constituciones rígidas.12 Una constitución rígida es aquella que impide su modificación por el legislador, requiriendo de un procedimiento distinto y más complejo que el procedimiento legislativo.

Hoy, salvo escasas excepciones dentro de las cuales se cuentan Inglaterra e Israel, la generalidad de las constituciones establece un procedimiento agravado de reforma de la Constitución. Las constituciones escritas, como obras humanas imperfectas y que responden a una realidad histórica y una cultura concreta, deben contener los mecanismos y procedimientos necesarios para procesar los cambios y adecuaciones de su texto a nuevas realidades y desafíos jurídicos y políticos, así como para ir llenando los vacíos o lagunas que contenga, sean estas últimas concientes, cuando por razones políticas se dejaron temas abiertos (lagunas del constituyente); o inconcientes (lagunas de la Constitución).

La reforma constitucional debe operar entre la tensión de la estabilidad constitucional y la necesidad de cambio. El cambio continuo de la Constitución debilita la fuerza normativa de la Carta Fundamental tanto como el sentimiento constitucional, la lealtad y fidelidad a la Constitución, con la consiguiente deslegitimación del Texto Constitucional.

La reforma de la Constitución debe utilizarse sólo cuando haya bienes jurídicos consensuados que deben quedar fuera del alcance de la potestad y la función legislativa contingente.3.1. Caracterización del poder constituyente instituido o derivado Fuera de los periodos de profundos cambios políticos y sociales o de crisis políticas e institucionales en que se desarrolla la función constituyente, actúa la Constitución vigente, expresión de la voluntad del cuerpo político de la sociedad, que opera en base a poderes constituidos de acuerdo a las reglas constitucionales, dentro de los cuales se encuentra elpoder constituyente instituido o poder de reforma, que posibilita adecuaciones de la Constitución manteniendo la continuidad e identidad de la misma y de sus principios fundamentales, poder de reforma constitucional que radica en órganos constituidos representativos de la voluntad popular, de referéndum o plebiscito o procedimientos combinados de democracia representativa y democracia directa.

La reforma constitucional dentro del Estado constitucional sólo será legítima cuando sus fines y medios sean democráticos y compatibles con la idea de derecho básica y los derechos fundamentales, o con la fórmula política contenida en la Carta Fundamental.13 El poder reformador de la Constitución es un poder instituido por la Carta Fundamental, constituye una actividad sometida y reglada por la propia Constitución.

La reforma constitucional permite afrontar las cambiantes circunstancias históricas y sociales de los pueblos, posibilitando la adaptación de la Carta Fundamental a los nuevos desafíos y vicisitudes históricas, dentro del marco de la juridicidad y la continuidad e identidad de la Constitución, siendo tributario de las formas, procedimientos y contenidos esenciales o fórmula política constitucional.

El poder constituyente derivado, o de reforma constitucional, es un poder constituido, un poder creado y regulado por la Constitución, que tiene limitaciones formales y materiales. Como señala Zagrebelsky, el poder de revisión constitucional no es el poder constituyente, sino un poder constituido, aunque se trate “del poder dotado de la máxima eficacia jurídica entre todos los previstos en el ordenamiento actual”, 14 el cual, como poder constituido, tiene límites, salvo que se manifieste como un poder extra y contra ordinem, lo cual es inadmisible.

En tal caso, se convertiría en un poder constituyente originario que debiera recabar su legitimación en la voluntad del cuerpo político de la sociedad. Zagrebelsky precisará que “el poder de revisión de la Constitución se basa en la misma Constitución, si la contradijera como tal, para sustituirla por otra, se transformaría en un poder enemigo de la Constitución y no podría invocarla como base de su validez.

Quien combate a un enemigo no puede pretender hacerlo en nombre del mismo enemigo: ‘los órganos que actúan contra la Constitución dejan de ser sus órganos'” 15, Cualquiera que sea la modalidad a través de la cual opere el poder constituyente derivado o poder de reforma de la Constitución, este no puede destruir la Carta Fundamental.

Ello implica que la Constitución establece límites explícitos o implícitos al poder constituyente derivado. La operación del poder constituyente derivado, o poder de reforma constitucional, excluye dos hipótesis posibles de alteración del texto constitucional: el cambio total y el cambio parcial de la Constitución fuera del procedimiento y límites impuestos por la Constitución.

El poder constituyente derivado o instituido sólo puede operar legítimamente dentro del marco definido por la Carta Fundamental, con el objeto de realizar modificaciones que no alteren los principios político-jurídicos supremos establecidos por el poder constituyente. Situamos como principios político-jurídicos supremos el aseguramiento de la dignidad y los derechos esenciales de la persona humana, y el régimen jurídico político de Estado y gobierno (la república democrática y los principios básicos del Estado de Derecho), todos los cuales constituyen el fundamento básico de la convivencia política.

Ello permite mantener la continuidad jurídica del ordenamiento constitucional y no efectuar una ruptura jurídica, lo que implica el ejercicio de un nuevo poder constituyente originario que sólo puede legítimamente ejercerse en base a una participación y expresión democrática activa del cuerpo político de la sociedad.

El poder constituyente instituido está, así, sometido a la Constitución y pueden sus actos ser objeto de control de constitucionalidad por el órgano jurisdiccional encargado de velar por la defensa de la Constitución y la idea de derecho válida contenida en la misma. El poder constituyente instituido o constituido con potestad para reformar la Carta Fundamental se encuentra subordinado al poder constituyente originario y por encima de los demás poderes estatales instituidos con facultades normativas (Gobierno, Congreso, Poder Judicial), ya que la existencia, funciones y atribuciones de estos últimos pueden ser objeto de revisión constitucional, pero el poder constituyente instituido debe respetar en tales reformas los límites formales y materiales impuestos por la Carta Fundamental; es decir, debe operar dentro del marco de competencias fijado por la Constitución.

Al respecto, Pedro De Vega señala “un hecho que, como punto de partida, a la hora de fijar la naturaleza del poder de reforma, no admite discusión posible, es que se trata de un poder regulado y ordenado en el texto constitucional. En él basa su competencia.” 16 El poder constituyente instituido, o poder de reforma constitucional, a diferencia del poder constituyente originario, nace de la propia Constitución, es un poder jurídicamente normado y reconoce las limitaciones jurídicas que la Constitución dispone, aun cuando su producto normativo tiene la misma naturaleza y fuerza normativa de la Constitución.

Un poder constituyente instituido limitado tiene como finalidad evitar la alteración sustantiva de la idea de derecho y principios estructurales básicos contenidos en la Constitución, sin intervención directa del cuerpo político de la sociedad, único legitimado para modificar la idea de derecho contenida en la Carta Fundamental.

Como ya sostenía Cari Schmitt, la facultad de reformar la Constitución atribuida a una formación legal-constitucional, significa que una o varias regulaciones legal-constitucionales pueden ser sustituidas por otras regulaciones legal-constitucionales, pero sólo bajo el supuesto que queden garantizadas la identidad y continuidad de la Constitución considerada como un todo: la facultad de reformar la constitución contiene, pues, tan sólo la facultad de practicar, en las prescripciones legal-constitucionales, reformas, adiciones, refundiciones, supresiones, etc., pero manteniendo la Constitución; no la facultad de dar una nueva Constitución, ni tampoco la de reformar, ensanchar o sustituir por otro el propio fundamento de esta competencia de revisión constitucional.17 Ello lleva a afirmar que el poder constituyente derivado no puede sustituir al poder constituyente originario, alterando la idea de derecho, la fórmula política o principios supremos establecidos constitucionalmente; 18 el poder constituyente derivado sólo puede operar dentro de los principios supremos del orden constitucional o formula política establecida por el constituyente originario, sin poder sustituirla o abrogarla.19 En definitiva, La potestad constituyente derivada es una potestad de órganos instituidos por la Constitución y sometidos a ella, así como a los límites jurídicos formales y materiales que ella determina, cuyo cumplimiento puede controlar la jurisdicción constitucional, cuyo principal cometido es la defensa jurídica de la Constitución instituida por el poder constituyente originario.

• A) Sistema de decisión parlamentaria única.
• En este sistema, la reforma se producirá con la única intervención del Parlamento (uni o bicameral) que adopta la decisión de la modificación del texto de la Carta Fundamental por una mayoría generalmente calificada de tres quintos o dos tercios de sus miembros en ejercicio.

Este modelo tiene como riesgo mayor que el órgano parlamentario no exprese auténticamente la voluntad popular, tergiversando la voluntad del cuerpo político de la sociedad. Ejemplos: Constitución chilena, de 1980, reformada en 2005, que exige el quorum de tres quintos o dos tercios según las materias (art.127); Constitución de Alemania, exige los dos tercios del Bundesrat y del Bundestag; Constitución de Portugal, de 1976, mayoría de dos tercios de los diputados en ejercicio (art.288.1).

1. En el mismo sentido, la Constitución de Croacia, de 1990, Art.136 – 138; Constitución de Turquía, de 1961, art.155; Constitución de España, de 1978, reformas parciales no fundamentales, requiere los tres quintos de diputados y senado (art.167).
2. B) Sistema de doble deliberación parlamentaria.
3. La reforma o revisión constitucional será adoptada por el Parlamento o Congreso nacional, que debe adoptar la decisión en dos oportunidades sucesivas separadas entre sí por un cierto lapso.

Ambas decisiones pueden ser adoptadas por el mismo parlamento, sin intervención ni mediación del cuerpo político de la sociedad. Ejemplos.: Constitución de Brasil de 1988, en caso de enmiendas (art.60); Constitución de Costa Rica, de 1949, para reforma parcial exige tres lecturas con separación de seis días entre ellas, para determinar si se admite a discusión la proposición, para luego, en otra votación, decidir la procedencia de la reforma, en una tercera votación, se puede aprobar el proyecto elaborado, para finalmente, en una cuarta ronda de votos, aprobar las modificaciones (art.195); Constitución de Italia, de 1947, que exige dos deliberaciones sucesivas separadas por un lapso de tres meses (art.138); Constitución de Nicaragua, de 1987 (arts.191, 192 y 194); Constitución de Venezuela de 1999, en caso de revisión parcial, exige a la Asamblea Nacional una triple discusión del proyecto (art.344).

c) Sistema de deliberación de dos parlamentos sucesivos. En este caso, se producen, como en el modelo anterior, dos deliberaciones parlamentarias sucesivas, con la diferencia de que, en este último modelo, existe la intermediación de la voluntad popular, que se pronunciará sobre el tema al elegir el nuevo Parlamento que decidirá la reforma constitucional.

Este nuevo Parlamento puede actuar mediante la disolución del primero al adoptar la decisión de reformar la Carta fundamental. Ejemplos: Bélgica, Brasil, Bolivia, Costa Rica, Dinamarca, El Salvador, Holanda, Honduras, Islandia, Luxemburgo, Nicaragua, Suecia, o bien, puede ser el Parlamento emanado de las elecciones parlamentarias ordinarias cuando el primero hubiere finalizado su periodo constitucional.

Ejemplos: Casos de Noruega, Finlandia, Grecia, Colombia y Perú. d) Sistema de aprobación parlamentaria y refrendo por decisión del cuerpo político de la sociedad. En este modelo, la Asamblea Parlamentaria adopta la reforma constitucional, la cual, para que tenga validez, debe ser ratificada por el cuerpo político de la sociedad a través de un referéndum democrático.

Ejemplos: Constitución de Francia, de 1958, Art.89; Constitución de Guatemala, de 1985, Art.280; Constitución de Uruguay, de 1966, art.331.D; Constitución de Polonia, de 1997, art.235; Constitución de Japón, Art.96; Constitución de Venezuela, de 1999, art.344; Constitución del Ecuador de 2008, Art.442.

En este procedimiento, en el desarrollo del proceso de referéndum se debe garantizar la libertad para que la ciudadanía se informe de las alternativas en juego y de la exacta dimensión de la reforma constitucional sometida a su consideración y que el referéndum se realice asegurando la limpia y transparente expresión del cuerpo político de la sociedad respectiva.

e) Sistema de debate y aprobación de la reforma constitucional por parte de una Convención o Asamblea Constituyente. En este caso, no es el Parlamento o Congreso ordinario el que analiza, debate y aprueba la modificación o reforma de la Constitución, sino que ello se concreta a través de una Asamblea o Convención especialmente elegida por el cuerpo político de la sociedad en forma democrática teniendo como única tarea impulsar y aprobar la reforma constitucional, excluyendo al Congreso ordinario de la revisión constitucional.

1. Ejemplos de ello son la Constitución de Uruguay, de 1966, que exige, luego de acordar el Parlamento la reforma, que ésta sea analizada por la Convención, para que el texto aprobado por ella, luego, sea sometido a referéndum, todo ello de acuerdo con los arts.290 y 331.C.
2. La Constitución de Paraguay, de 1992, prevé la aprobación de la idea de reforma por el Parlamento y su debate y aprobación por Convención Constituyente, sometida a referéndum 180 días después, de acuerdo con los arts.220 y 221.

La Constitución Colombiana, de 1991, prevé un sistema de reforma limitada de la Constitución por Asamblea Constituyente de acuerdo con el art.376 de la Constitución. La Constitución de Bolivia de 2009, en su Art.411, prevé un sistema de reforma constitucional en aquellas materias que afecte a sus bases fundamentales, a los derechos, deberes y garantías, o a la primacía y reforma de la Constitución, a través de una Asamblea Constituyente originaria plenipotenciaria, activada por voluntad popular mediante referendo.

• La convocatoria del referendo se realiza por iniciativa ciudadana, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional; o por la Presidenta o el Presidente del Estado.
• La Asamblea Constituyente se autorregulará a todos los efectos, debiendo aprobar el texto constitucional por dos tercios del total de sus miembros presentes.

La vigencia de la reforma necesitará referendo constitucional aprobatorio. La elección de la Asamblea o Convención Constituyente debe realizarse previa etapa de campaña informativa de las opciones de los candidatos a la asamblea, elección libre, limpia y transparente de ellos a través de un sistema electoral que garantice la representación proporcional de los diversos sectores de la sociedad.

En este sistema, existe el riesgo de que la Asamblea o Convención Constituyente apruebe un texto distinto al comprometido por los representantes en su elección, producto del intercambio de puntos de vista y negociaciones intra convención, el que puede no corresponder a la voluntad del cuerpo político, por lo que parece conveniente la ratificación del texto por un referéndum democrático, como lo prevé la Constitución uruguaya (art.331.C) y la de Paraguay (art.220), entre otras constituciones.4.

Los límites a la reforma constitucional y su caracterización Los límites a la reforma constitucional constituyen impedimentos que se establecen deliberadamente a la revisión de ciertos contenidos asegurados por la Constitución, imposibilitando, así, la reforma o eliminación de dichas instituciones y respetando la continuidad constitucional, así mismo, corresponde al órgano de jurisdicción constitucional hacer efectiva la defensa de la Constitución y declarar la invalidez de dicha reforma.

En América del Sur, en diversos países se ha establecido un control constitucional de las reformas constitucionales, atribuyéndole, expresamente, dicha competencia al órgano encargado de la defensa jurídica de la Constitución, el Tribunal Constitucional 20 ; en otros casos, las jurisdicciones constitucionales cuyas constituciones no establecen expresamente el control de constitucionalidad de las reformas constitucionales, la han configurado vía interpretativa del control de constitucionalidad de las leyes, vocablo que se considera que incluye también las leyes de reforma constitucional 21 Por otra parte, la Corte Suprema argentina, en sentencia de 19 de agosto de 1999, en la causa Fayt, Carlos Santiago vs.

Estado Nacional, admitió la plena justiciabilidad de la reforma constitucional tanto en sus ámbitos procedimentales sino en cuanto a los ámbitos sustantivos o materiales de una reforma, siendo en este último caso el límite expreso o implícito 22, En el contexto europeo, la Corte Constitucional de Italia, de acuerdo con el artículo 134 de la Carta Fundamental, tiene competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de leyes constitucionales (reformas constitucionales), la cual en diversas sentencias ha explicitado que la modificación o transformación de la forma de Estado que la Constitución de Italia materialmente realiza, constituye un núcleo intangible y un límite material a la reforma constitucional o legislación constitucional.23 Los límites a la reforma como mecanismos de defensa del orden constitucional están dirigidos hacia las potestades públicas que pueden, con sus actuaciones o su producción normativa, vulnerar los contenidos constitucionales 24, especialmente a los órganos colegisladores, a los cuales la Constitución les inviste de potestad para la revisión o reforma de la misma 25, al tiempo que constituyen un mecanismo de educación y socialización cívica de la ciudadanía, promoviendo la integración, funcionamiento y desarrollo del sistema institucional.

Los límites a la revisión de la Constitución solamente otorgan una protección especial a la Carta Fundamental, ya que tales cláusulas sólo puedan ser alteradas por un nuevo constituyente originario, no quiere decir que establezcan una inmutabilidad absoluta, sino sólo una reserva de procedimiento.4.1.

Límites explícitos e implícitos Los límites a la potestad reformatoria de la Carta Fundamental pueden ser explícitos o implícitos. Los ¡imites explícitos o expresos a la reforma constitucional son aquellos obstáculos que establece el texto constitucional para la eliminación o reforma de determinadas instituciones constitucionales.

Por su parte, los ¡imites implícitos son los que se deducen del texto constitucional y de sus valores y principios fundamentales, que invalidan la utilización de la reforma constitucional para destruir los principios básicos estructurales del sistema constitucional vigente. Esta doctrina es sostenida por autores diversos entre quienes se cuentan, en España, Pablo Lucas Verdú, Osear Alzaga, Javier Ruipérez; Requejo Pagés, Pedro de Vega, entre otros; en Italia, Mortati y Barile; en Suiza, Giacometti, Kági, Naviasky, Dupráz.4.2.

Los límites autónomos y heterónomos A su vez, los límites a la reforma constitucional pueden ser autónomos o heterónomos. Los límites autónomos son aquellos que emanan del propio ordenamiento constitucional, generándose, así, en el propio ordenamiento jurídico.

Los límites heterónomos son los que derivan de un ordenamiento jurídico ajeno al Derecho interno, pudiendo provenir del Derecho Internacional o del Derecho supranacional, incidiendo y obligando al Derecho interno a respetar y hacer respetar dichos límites.4.3. Límites absolutos y relativos También pueden clasificarse los límites a la revisión constitucional en límites absolutos de reforma de la Constitución, que son aquellos que no pueden ser superados por una reforma de la Carta Magna, y límites relativos al poder de reforma constitucional, los cuales sólo establecen condicionamientos a este procedimiento 26, como son los límites temporales (periodo en que el texto no puede ser modificado) o límites circunstanciales (determinadas circunstancias en que no puede modificarse en el texto: durante estados de excepción constitucionales o guerra externa) a la reforma, entre otros.

Para algunos autores, los límites absolutos pueden ser sobrepasados por el sistema de doble revisión: primero se modifica el procedimiento de reforma, eliminando el límite absoluto; luego, se reforma el contenido que antes era irreformable y que ahora puede ser reformado.

Para otros autores, la modificación de las normas que establecen la inmodificabilidad de otras normas materiales de la Constitución establecidas por el poder constituyente originario deja de ser un acto constitucional para situarse en los límites de una ruptura constitucional o una manifestación de un fraude a la Constitución.

Quienes asumen tal perspectiva, sostienen que ninguna fuente puede disponer de su propio régimen jurídico arrogándose un valor que constitucionalmente no tiene. La discusión en el plano lógico-jurídico de estas dos posiciones conduce a un relativo impasse.

En el ámbito de la discusión de la competencia para establecer límites, unos argumentan que el establecimiento de límites pertenece al poder constituyente originario, por lo que el poder de revisión constitucional como poder constituido no puede sustraerse a los vínculos fijados por el poder constituyente originario.

Tampoco el poder constituyente derivado podría aumentar sus poderes para hacerlos equivalentes al los del poder constituyente originario. Así, los límites de revisión en cuanto limitaciones impuestas por el poder constituyente originario no están disponibles por parte del poder constituyente instituido.4.4.

Los límites autónomos expresos En el ámbito de la información constitucional comparada, pueden establecerse diversos tipos de límites impuestos por el poder constituyente originario a la reforma constitucional, determinados por el texto explícito de las respectivas cartas fundamentales. La existencia de límites expresos implica, como señala Biscaretti di Ruffia, reducir la reforma constitucional sólo a reformas parciales.27 Así, en Europa, la Constitución de Alemania establece límites al poder reformador en su artículo 79.3, evitando su reforma total o aniquilamiento por parte de un movimiento revolucionario antidemocrático, lo que no podría concretarse a través de la continuidad constitucional, sino que sólo en ruptura del orden constitucional y en ejercicio de un nuevo poder constituyente originario que funda una nueva idea de derecho para la convivencia política y jurídica de la sociedad.

El Tribunal Constitucional Alemán ha precisado que el artículo 79.3 “impide alterar en su sustancia el orden constitucional, operar por vía legal y formal una reforma profunda a sus disposiciones mas fundamentales y legalizar de cualquier forma un régimen totalitario.” 28 Muchas constituciones mantienen como límite explícito de la reforma constitucional el régimen republicano de gobierno.

Entre ellas pueden señalarse las constituciones de Alemania (art.79,3); de Italia, de 1947 (art.139); de Francia, de 1958 (art.89); de Grecia, de 1986 (art.110.1); de Turquía, de 1982 (art.4 o ); Federación Rusa, de 1993 (art.135.1); de Portugal (art.288.b); de República Dominicana, de 2002 (art.119); de Puerto Rico, de 1952 (art.7.3); de Honduras (art.342); de Guatemala, de 1985 (art.281); así como muchas constituciones africanas de países que fueron colonias de Francia, como Argelia (art.195.1); Camerún (art.37.1); Guinea (art.50); Madagascar (Art.66 y 108); Mali (art.49 y 73); Senegal (art.89.5); Túnez (art.60 y 108), entre otras.

Respecto de la forma jurídica de Estado Federal como límite a la reforma constitucional, se encuentra en la Constitución de Alemania (art.79.3) y de Brasil, de 1988 (art.60.4.I), entre otras. También podemos encontrar ejemplos de los ¡imites a ¡a modificación en materia de derechos fundamentales, en las constituciones de: Alemania (art.79.3); Argelia (art.195.2); Portugal, de 1976 (art.288.d); Brasil (art.60.4.IV); Ecuador (art.35 N°3), Somalia (art.112.3), Puerto Rico (art.

• VII, sec.3) Perú (art.32°); Guatemala (art.281); Chile (art.5 o inciso 2 o ).
• En la doctrina chilena, Alejandro Silva Bascuñán, en su Tratado de Derecho Constitucional, determina: Si la Carta de 1980 precisa que “el ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana” (Art.5°, inc.2 o ), el Poder constituyente instituido o derivado, al reformar la Carta, no puede prescindir de la valla sustancial que ha tenido en cuenta el constituyente, por cuya autoridad se estableció el Estatuto Básico y se ha venido completando y adaptando.

Esta conclusión evidente tendrá que ser fundamento ineludible para que el Tribunal Constitucional repare un proyecto de reforma que pugne por los derechos esenciales del hombre. Por otra parte, las decisiones de Chile como país soberano, expresándose en el ejercicio del Poder constituyente instituido, que actúa a través de la aprobación de un proyecto de reforma constitucional, no pueden vulnerar tampoco las restricciones que derivan tanto del derecho internacional convencional como del consuetudinario; esta fuente de restricción dará también al tribunal constitucional otra pauta a la que habrá de ajustarse al examinar un proyecto de reforma en el que haya surgido la cuestión de constitucionalidad por sentenciar.29 La Constitución portuguesa, en su artículo 288, establece 15 límites a la reforma constitucional: a.

La independencia nacional y la unidad del Estado; b. La forma republicana de gobierno; c. La separación de las Iglesias del Estado; d. Los derechos, libertades y garantías de los ciudadanos; e. Los derechos de los trabajadores, las comisiones de los trabajadores y las asociaciones sindicales; f. La coexistencia del sector público, del sector privado y del sector cooperativo y social de propiedad de los medios de producción; g.

La existencia de planos económicos en el ámbito de una economía mixta; h. El sufragio universal, directo, secreto y periódico en la designación de los titulares electivos de los órganos de soberanía, de las regiones autónomas y del poder local, y sistema de representación proporcional; i.

1. El pluralismo de expresión y organización política, incluyendo partidos políticos, y el derecho de oposición democrática; j.
2. La separación y la interdependencia de los órganos de soberanía; k.
3. El control de la constitucionalidad por acción o por omisión de las normas jurídicas; 1.
4. La independencia de los tribunales; m.

La autonomía de las autarquías locales; n. La autonomía político-administrativa del archipiélago de las Acores y de Madeira. La Constitución Suiza, de 1999, en sus artículos 193.4 y 194.2 establece como límite expreso o explícito de la reforma constitucional la vulneración de las reglas imperativas del Derecho Internacional.4.4.1.

Los límites autónomos expresos impuestos por un constituyente derivado o por una reforma constitucional y su modificabilidad Respecto de las cláusulas de intangibilidad que determinen la irreversibilidad de instituciones constitucionales establecidas por una reforma de la Constitución, conforme al procedimiento de reforma regulado por la Carta Fundamental, constituyen sólo una autolimitación del poder, una norma de promesa 30 de reforma que podría ser aceptada o no por el constituyente derivado que operará posteriormente, ya que ningún poder constituyente derivado o poder de reforma constitucional tiene una autoridad superior frente al otro; una reforma constitucional anterior no tiene mayor jerarquía que una reforma constitucional posterior.31 Sólo existe una mayor jerarquía del constituyente originario sobre el poder de revisión constitucional.

Así, la intangibilidad sólo puede ser asegurada respecto de un poder de revisión de la Constitución si ha sido establecida con la autoridad del poder constituyente originario y con la participación decisiva del cuerpo político de la sociedad, expresado en forma democrática.

En esta perspectiva, cabe sostener que sólo el poder constituyente establece la Constitución en sentido material, así como los límites de la reforma constitucional, ya que goza de una prioridad lógica y ontológica.32 El poder constituido de revisión constitucional, a diferencia del poder constituyente, no tiene potestad para obligar unilateralmente a un próximo poder de reforma constitucional.

Esta concepción no significa que los principios básicos estructurales de un sistema constitucional, instituidos por el poder constituyente, no puedan ser objeto de revisión, o que sólo pueden serlo mediante la ruptura violenta del ordenamiento constitucional vía revolución o golpe de Estado.

La historia reciente latinoamericana ha mostrado cómo, en forma pacífica y ordenada, el cuerpo político de la sociedad puede pronunciarse por la sustitución del orden constitucional vigente por otro nuevo en ruptura con la idea de derecho expresada por el anterior y generar un poder constituyente originario, que debatirá y aprobará una Constitución ratificada por el propio cuerpo político en forma democrática.

La Constitución de 1991, en Colombia; la Constitución de 1999, en Venezuela; los procesos constituyentes desarrollados en Bolivia y Ecuador durante los años 2007 y 2008, son muestras tangibles del paso de un ordenamiento constitucional a otro sin rupturas violentas y con respeto a la expresión del cuerpo político de las respectivas sociedades.

Por otra parte, el análisis efectuado no desconoce la dimensión histórica y cíclica del cambio social, político e institucional y las turbulencias históricas que son imprevisibles 33 “, como tampoco constituye una visión histórica lineal, sólo busca explicitar la finalidad de que el cambio institucional se exprese y represente democráticamente, mediante la participación activa y conciente del cuerpo político de la sociedad en forma democrática que constituye la única fuente legítima del poder constituyente.4.5.

Los límites autónomos implícitos a la reforma constitucional. Los límites autónomos implícitos son aquellos límites que se deducen del sistema constitucional democrático cuya alteración produce una desnaturalización de las bases fundamentales del ordenamiento constitucional y del régimen político o fórmula política establecido por el constituyente 34, como son, generalmente, entre otros, el alterar el principio de la autodeterminación del cuerpo político de la sociedad, desconocer la dignidad de la persona humana o desconocer algunos derechos fundamentales o humanos, alterar la forma de gobierno democrática, o la forma jurídica de Estado de Derecho.

De esta manera, los tribunales constitucionales, en su tarea de control de constitucionalidad de las reformas constitucionales no se limitan a garantizar el texto formal de la Constitución, sino también los principios y valores no escritos que se infieren del texto constitucional y de su espíritu.35 La alteración de estos contenidos estructurales o fundamentales del ordenamiento institucional implica una traición o un fraude a la Constitución, ya que elimina la estructura dogmático-constitucional básica de la convivencia institucionalizada, destruyéndose el orden constitucional o sustituyéndolo por otro.

Son ejemplos históricos de fraudes a la Constitución la instauración del régimen nazi, bajo la Constitución de Weimar; el establecimiento del régimen fascista, durante la vigencia del Estatuto Albertino; o la conformación del régimen de Vichy, durante la vigencia de las Leyes Constitucionales francesas, de 1875.5.

1. Los límites heterónomos al poder constituyente En nuestra época contemporánea, el derecho internacional puede imponer límites al poder constituyente de un Estado.
2. Louis Favoreu sostenía que ya, a partir de mediados del siglo XX, cada vez más se podían considerar normas de Derecho del Estado aquellas obtenidas del Derecho Internacional y del Derecho Comunitario, las cuales podían denominarse normas internacionales o supranacionales supraconstitucionales.36 El poder constituyente originario de un Estado sólo tiene potestad omnímoda respecto de normas internas preconstitucionales, pero no puede alterar las normas internacionales que condicionan la acción válida y legítima del poder constituyente, como son, por ejemplo, las normas de ius cogens o las normas de tratados internacionales que han determinado las fronteras del Estado o las del Derecho Internacional convencional, incorporadas válidamente al Derecho interno y que no son susceptibles de denuncia o revisión.

El poder constituyente originario queda limitado por obra de la integración previa de determinadas normas internacionales. La decisión de un constituyente de dotar de aplicabilidad irreversible a determinados sistemas normativos internacionales o supranacionales limita el margen de actuación de los poderes constituyentes posteriores, generando un orden jurídico al que las pretensiones innovadoras de un nuevo constituyente no pueden afectar.

• La obra de un nuevo poder constituyente originario es, en tales casos, la expresión formalizada de una potestad constituyente limitada.
• A manera ejemplar, ello le sucedió a la asamblea constituyente peruana que elaboró la Constitución de 1993, la que tenía la voluntad de restablecer la pena de muerte para determinados delitos lo que buscaba dejarlo precisado en el nuevo texto constitucional, sin embargo ello no pudo concretarlo, ya que bajo el imperio de la Constitución anterior había abolido la pena de muerte del ordenamiento jurídico peruano luego de haber ratificado la Convención Americana de Derechos Humanos, la cual en su artículo 4 o dispone que un Estado parte que ha abolido la pena de muerte no puede restablecerla, lo cual opero como un tope o límite heterónomo insuperable para el ejercicio del poder constituyente originario.

Los sistemas normativos internacionales incorporados por constituyentes al ordenamiento interno, en razón de su régimen de aplicación, limitan, incluso, a la Constitución misma en su operatividad, debido a la prevalencia de tales sistemas.37 En este sentido, puede sostenerse, con Requejo Pagés, que “el poder constituyente se diluye históricamente en tantos poderes cuantos en el pasado hayan decidido la integración de sistemas a los que los sucesivos poderes de constitución no pueden ya desproveer de su condición de aplicables.” 38 En esta materia debe tenerse presente también la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, la que se refiere a las colisiones entre tratados y constituciones, en su artículo 27, el cual precisa: “una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado.

Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46.” A su vez, el artículo 46 dispone que: El hecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado haya sido manifestado en violación de una disposición de su derecho interno concerniente a la competencia para celebrar tratados no podrá ser alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento, a menos que esa violación sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno.

Una violación es manifiesta si resulta objetivamente evidente para cualquier Estado que proceda en la materia conforme a la práctica usual y de buena fe. Respecto del artículo 46 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, deben establecerse tres precisiones: Primero, el artículo se refiere a normas constitucionales anteriores a la conclusión de un tratado internacional, así que la aprobación de una norma constitucional posterior al tratado no justifica la violación del mismo; segundo, se refiere a la conclusión de un tratado internacional en violación de las normas referidas a ¡a competencia para celebrar tratados, no a cualquier norma constitucional del Estado; tercero, la violación competencial interna debe ser de importancia fundamental y manifiesta, lo que excluye infracciones constitucionales de poca gravedad.39 Además del Derecho Convencional Internacional, tales limitaciones del Derecho Internacional al poder constituyente pueden provenir del Derecho Consuetudinario Internacional y de los principios imperativos de Derecho Internacional general o normas de ius cogens, explícitamente consagrado en el artículo 53 de la Convención sobre Derecho de los Tratados de 1969.

En efecto, el artículo 53 de dicha Convención determina que una norma imperativa de Derecho Internacional general es aquella “aceptada y reconocida por la comunidad internacional de estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que solo puede ser modificada por una norma ulterior de Derecho Internacional general que tenga el mismo carácter”.

Hoy se reconoce como punto pacífico que los principios pacta sunt servando, no discriminación, prohibición de la esclavitud, prohibición de genocidio constituyen normas de ius cogens, imprescriptibilidad de crímenes de lesa humanidad, señalándose también que los derechos básicos de la persona humana, también lo son.

• El Derecho Internacional hoy establece limitaciones al poder constituyente en materia de derechos humanos a través del reconocimiento de potestad jurisdiccional vinculante de tribunales internacionales y supranacionales.
• Dichas limitaciones vienen dadas en forma importante por el Derecho Convencional Internacional, tratándose de obligaciones libre y voluntariamente consentidas por los propios Estados, que ponen límites a su propia potestad estatal.

Aquí destacan los pactos internacionales con vocación universal, como las convenciones regionales en materia de derechos humanos, donde destacan la Convención Europea y la Convención Americana, la Corte Penal Internacional, entre otros, cuyas sentencias son vinculantes para los estados, y que han logrado uniformar el Derecho vigente en el ámbito tanto europeo como latinoamericano, estableciendo un núcleo común de valores y principios indisponibles, posibilitando algún margen de apreciación por las jurisdicciones nacionales, las cuales deben seguir, en todo caso, la jurisprudencia de las Cortes de Derechos Humanos regionales, las que han construido un cuerpo jurisprudencial sólido sobre el alcance y contenido de los derechos determinados en los respectivos Convenios.

En el ámbito interamericano, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 27, prohibe a los Estados partes suspender el ejercicio de los derechos humanos contemplados en la Convención, lo que sólo autoriza en casos de estados de excepción, sólo temporalmente durante su vigencia, sin que puedan afectarse los derechos no susceptibles de suspensión expresamente señalados en su párrafo 2°, que aquí reproducimos: 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

Si nos encontramos ante un Estado que se reclama parte del constitucionalismo democrático, su fin último será siempre asegurar, garantizar y promover los derechos humanos o fundamentales de la persona humana, para lo cual el Estado se organiza jurídicamente; no hay Estado constitucional democrático sin aseguramiento y garantía de los derechos humanos.

Un Estado que no los asegure y garantice efectivamente constituye un sistema autocrático revestido de formalidades constitucionales, y dicho Estado, en lenguaje de Lowenstein, sólo dispone de una Constitución semántica, no siendo nunca un Estado Constitucional.6.

La reforma constitucional en Chile La Constitución chilena es una Constitución rígida, lo que impide que sea modificada por el legislador; se requiere, para su modificación, de un procedimiento distinto y más complejo que el procedimiento legislativo.40 En el orden constitucional chileno, el capítulo XIV regula el ejercicio de la potestad constituyente instituida o potestad de reformar la Carta Fundamental.

Las disposiciones de los artículos 127 a 129 de la Carta Fundamental establecen los órganos titulares del poder constituyente derivado, la manera en que éste ejerce su función, así como los procedimientos y formalidades para ello.6.1. Los órganos que participan de la potestad constituyente instituida El artículo 127 determina las autoridades u órganos instituidos que tienen iniciativa de reforma constitucional, los cuales son: el presidente de la República, a través de un mensaje, y los parlamentarios, diputados o senadores por una moción, misma que no puede ser firmada por más de cinco senadores ni más de diez diputados, conforme lo determina el artículo 65 de la Constitución: “El constituyente no le reconoce iniciativa en esta materia al pueblo, o a otros órganos constitucionales, como se establece en diversos otros ordenamientos constitucionales”.

En materia de reforma constitucional, la Cámara de origen puede ser cualquiera de ambas ramas del Congreso Nacional, sin que sean aplicables las normas que afectan a los proyectos de ley y que determinan una Cámara de origen determinada, pudiendo originarse en el Senado un proyecto de reforma constitucional referente a materias tributarias.

Por otra parte, son aplicables al procedimiento de reforma constitucional las normas que rigen el procedimiento de formación de las leyes referentes a la no introducción de indicaciones que no hayan estado contempladas en las ideas matrices del proyecto de reforma constitucional.

• La discusión y resolución de la moción o mensaje recaen, principalmente, en el presidente de la República, la Cámara de Diputados y el Senado.
• El cuerpo político de la sociedad puede, eventualmente, ser convocado a resolver sobre la reforma en las hipótesis de conflicto entre el presidente de la República y la mayoría parlamentaria, como se establecerá más adelante.

El presidente de la República participa indirectamente en el debate parlamentario de la reforma constitucional, a través de sus ministros de Estado. Estos pueden asistir a las sesiones de la Cámara de Diputados o del Senado, y tomar parte en sus debates, con preferencia para hacer uso de la palabra, pero sin derecho a voto.6.2.

Procedimiento ordinario y extraordinario de reforma El inciso 2 o, del artículo 127 de la Constitución, precisa los quorum requeridos para la aprobación parlamentaria de la reforma, de acuerdo a los contenidos constitucionales que deseen modificarse: “El proyecto de reforma necesitará para ser aprobado en cada cámara el voto conforme de las tres quintas partes de los diputados y senadores en ejercicio”.

Es lo que se denomina procedimiento ordinario de reforma constitucional. La expresión “voto conforme” supone una expresa y positiva manifestación de voluntad de los parlamentarios de concurrir a la aprobación de la reforma constitucional. La misma disposición se refiere a lo que se denomina procedimiento extraordinario de reforma constitucional, que es aquel que versa sobre los contenidos dispuestos en los capítulos: I “Bases de la Institucionalidad”, III “De los Derechos y Deberes Constitucionales, VIII “Tribunal Constitucional”, XI “Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública”, XII “Consejo de Seguridad Nacional” o XIV “Reforma de la Constitución”, en cuyo caso se necesita, “en cada Cámara, la aprobación de las dos terceras partes de los diputados y senadores en ejercicio”.

En los demás aspectos del procedimiento, sistema de urgencias, insistencias, comisión mixta, vetos y plebiscito, rigen las mismas normas que para el procedimiento de reforma ordinario, lo que hace que la diferencia de procedimiento quede radicada solamente en los quorum de aprobación de la reforma en cada Cámara del Congreso Nacional.

La reforma constitucional de 2005 agregó un inciso final al artículo 127 de la Constitución, disponiendo la aplicabilidad de las normas de formación de la ley a los proyectos de reforma constitucional, debiendo, en todo caso, respetarse siempre los quorum señalados en el artículo 127, inciso 2 o, lo que destraba el procedimiento de reforma constitucional, haciendo posible aplicar a ella el sistema de comisiones mixtas que permiten la búsqueda de acuerdos entre ambas ramas del Congreso Nacional cuando ellas hayan tenido posiciones encontradas en los dos primeros trámites constitucionales, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 70 y 71 de la Ley Fundamental, así como, el mecanismo de insistencia del presidente de la República, que le posibilita a éste requerir el pronunciamiento de la Cámara revisora cuando la Cámara de origen haya rechazado la idea de legislar sobre dicha reforma constitucional, a partir del cual se obliga a un segundo pronunciamiento de la Cámara de origen, de acuerdo con la regulación establecida por el artículo 68 de la Carta Fundamental.41 6.3.

La sanción u observaciones del Presidente de la República y la insistencia del Congreso Asimismo, en el proceso de aprobación de la reforma constitucional también participa el Presidente de la República, quien, de acuerdo con el artículo 128 de la Constitución, puede sancionar o vetar el proyecto de reforma constitucional aprobado por el Congreso Nacional, las observaciones o vetos pueden ser vetos parciales (aditivos, sustitutivos y/o supresitos), como también puede ser un veto total, oponiéndose en bloque a la aprobación de la reforma constitucional.

El artículo 128 de la Constitución precisa que si el Presidente de la República rechazare totalmente un proyecto de reforma aprobado por ambas cámaras y éstas insistieren un su totalidad por las dos terceras partes de los miembros en ejercicio de cada Cámara, el presidente deberá promulgar dicho proyecto, a menos que consulte a la ciudadanía mediante un plebiscito.

Para los efectos del quorum, se entienden por senadores y diputados en ejercicio a aquellos que, efectivamente, se encuentran desempeñando sus funciones. Se excluyen de la calidad de parlamentarios en ejercicio, los electos que aún no se hayan incorporado a la respectiva Cámara, los que estén ausentes del país con permiso constitucional y los que se encuentran suspendidos de sus funciones.

De igual forma, el quorum de las tres quintas partes que se exige en la Constitución debe ser obtenido en cada una de las Cámaras, de Diputados y del Senado. A su vez, el artículo 128 precisa que si el presidente observare parcialmente un proyecto de reforma aprobado por ambas cámaras, las observaciones se entenderán aprobadas con el voto conforme de las tres quintas o dos terceras partes de los miembros en ejercicio de cada Cámara, según corresponda de acuerdo con el artículo anterior, y se devolverá al presidente para su promulgación.

En la hipótesis de que las Cámaras no aprueben todas o algunas de las observaciones del Presidente, no habrá reforma constitucional sobre los puntos en discrepancia, a menos de que ambas cámaras insistieren por los dos tercios de sus miembros en ejercicio en la parte del proyecto aprobado por ellas.

En este último caso, se devolverá al presidente la parte del proyecto que haya sido objeto de insistencia para su promulgación, salvo que éste consulte a la ciudadanía para que se pronuncie mediante un plebiscito, respecto de las cuestiones en desacuerdo, según determina el art.128, en su inciso cuarto.6.4.

Facultad presidencial para convocar a plebiscito De acuerdo con dicha disposición constitucional, sólo en dos situaciones el Presidente de la República podrá convocar a plebiscito: a) Cuando el Jefe de Estado rechace totalmente un proyecto de reforma constitucional aprobado por el Congreso y éste insista por las dos terceras partes de sus miembros en ejercicio; b) Cuando las Cámaras rechacen todas o algunas de las observaciones del presidente de la República e insistan por los dos tercios de sus miembros en ejercicio en el texto aprobado por ellas.

De esta forma, la Constitución no sólo establece con claridad los órganos instituidos que ejercen el poder constituyente derivado, sino que también determina la participación eventual del propio cuerpo político de la sociedad para dirimir los conflictos que se susciten entre el presidente de la República y la mayoría del Congreso Nacional en el proceso de aprobación de una reforma constitucional, cuando el Presidente estime necesario o conveniente dicho arbitraje del pueblo.

A su vez, el artículo 129, en su inciso I o, precisa que la convocatoria a plebiscito deberá efectuarse dentro de los treinta días siguientes a aquel en que ambas Cámaras insistan en el proyecto aprobado por ellas, y se ordenará mediante decreto supremo que fijará la fecha de la votación plebiscitaria, la que no podrá tener lugar antes de treinta días ni después de sesenta, contado desde la publicación de dicho decreto.

Transcurrido este plazo sin que el presidente convoque a plebiscito, se promulgará el proyecto que hubiere aprobado el Congreso. Quien convoca a plebiscito es el Presidente de la República, mediante decreto supremo. Esta facultad debe ejercerla dentro de los 30 días siguientes a aquel en que ambas Cámaras insistan en el proyecto aprobado por ellas.

Transcurrido este plazo, sin que el presidente convoque a plebiscito, éste último deberá promulgar el proyecto que hubiere aprobado el Congreso, pues se entiende que, tácitamente, le otorga su conformidad. El decreto supremo por el cual se convoque a la ciudadanía a plebiscito fijará la fecha de la votación plebiscitaria, la que, de acuerdo a la Constitución, no podrá tener lugar antes de 30 días ni después de 60, contados desde su publicación, como indica el artículo 129 de la Carta Fundamental, en su inciso 1 °.

El inciso 2° del artículo 129 determina que el decreto de convocatoria contendrá, según corresponda, “el proyecto aprobado por ambas Cámaras y vetado totalmente por el presidente de la República, o las cuestiones del proyecto en las cuales el Congreso haya insistido.

1. En este último caso, cada una de las cuestiones en desacuerdo deberá ser votada separadamente en el plebiscito”.6.5.
2. El Tribunal Calificador de elecciones realiza la calificación del plebiscito y determina el texto de la reforma constitucional El Tribunal Calificador de Elecciones es el órgano encargado de calificar el plebiscito y determinar su resultado, el cual deberá comunicar al presidente de la República, especificando el texto del proyecto aprobado por la ciudadanía, y que deberá ser promulgado como reforma constitucional dentro de los cinco días siguientes a dicha comunicación, según determina el artículo 129, inciso 3 o,

Una vez que el proyecto de reforma se promulga, y desde la “fecha de su vigencia, sus disposiciones formarán parte de la Constitución y se tendrán por incorporadas a ésta”.6.6. El control de constitucionalidad de la reforma constitucional por el Tribunal Constitucional.

La Constitución determina la competencia del Tribunal Constitucional en materia de reformas constitucionales en el artículo 93 N° 3, dotando de legitimidad activa para requerir el pronunciamiento del Tribunal Constitucional al Presidente de la República, a cualquiera de las dos ramas del Congreso Nacional (Senado o Cámara de Diputados), y a lo menos a una cuarta parte de los diputados o senadores en ejercicio, requerimiento que debe ser formulado antes de la promulgación de la ley de reforma constitucional.

El Tribunal constitucional debe resolver la materia objeto del requerimiento en el plazo de diez días contados desde la recepción del requerimiento, plazo que puede ser prorrogado por otros diez días por motivos graves y calificados. La Constitución regula, así, el procedimiento que deben seguir los órganos legitimados, el cual comprende la manera de concreción de la iniciativa de reforma, el procedimiento de debate y aprobación parlamentaria, el quorum requerido en cada caso, distinguiendo el procedimiento ordinario del procedimiento extraordinario de reforma, según sean las materias del texto constitucional que se sometan a reforma; la sanción o las observaciones (vetos) que puede formular el presidente de la República y su tramitación en el Congreso Nacional; la facultad presidencial de convocar a plebiscito en caso de que no estime adecuado promulgar el texto de la reforma insistida por el Congreso Nacional; la forma en que se convoca a plebiscito y el contenido del mismo; el órgano que calificará y determinará el texto de la reforma aprobada en el plebiscito; el órgano que realiza el control de constitucionalidad de los proyectos de reforma constitucional en tramitación parlamentaria, la promulgación de la reforma constitucional, y la fecha en que ésta rige.

El texto vigente de la Constitución en materia de reforma constitucional que hemos analizado constituye un procedimiento mucho más simple y expedito que el que contenía el texto original de la Constitución de 1980, el que establecía tres procedimientos diversos de reforma constitucional, los cuales fueron simplificados en los dos actualmente existentes en la reforma constitucional de 1989.42 De la misma forma que la reforma constitucional de 2005, la cual suprimió la instancia del Congreso Pleno, antes prevista como una fase del proceso de aprobación de la reforma constitucional.43 La Constitución chilena vigente no establece ningún procedimiento para la sustitución de la Constitución por otra ni para abrogar la Carta Fundamental; por lo tanto, toda reforma constitucional debe ser intrasistémica.7.

La sustitución de la Constitución por otra Carta Fundamental La sustitución de la Constitución por otra, a través de una reforma constitucional total, bajo principios jurídicos básicos diferentes, rompiendo el principio de continuidad y estabilidad del orden constitucional, constituye un acto que se sitúa fuera del marco constitucional, siendo, por tanto, nulo e ineficaz, una reforma constitucional que lo intentara, como lo determina el artículo 7 o, inciso 3 o, de la Constitución.

En tal sentido, una reforma constitucional no podría abrogar o desconocer atributos básicos de los derechos fundamentales ya asegurados por la Carta Fundamental, ya que el artículo 5 o de la Constitución establece un límite sustantivo o material expreso en la materia, al determinar que “el ejercicio de la soberanía reconoce como limitación los derechos esenciales que derivan de la naturaleza humana “, asimismo, la oración final del mismo inciso agrega “Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y vigentes”.

En efecto, como ya hemos fundamentado suficientemente el poder de reforma es un poder constituido y un órgano constitucional limitado en su ejercicio por los derechos fundamentales. Asimismo, consideramos que hay límites implícitos a la reforma constitucional derivados del núcleo esencial de la Carta Fundamental referente a la identidad y continuidad de la Constitución como son los referentes a la república democrática y a la forma jurídica de estado constitucional democrático y Estado de Derecho.

La reforma total de la Constitución chilena no se puede realizar a través del procedimiento de reforma establecido en ella. La reforma total no se refiere a un aspecto de carácter cuantitativo, sino cualitativo de la Constitución, ya que dicha reforma total puede implicar una sola o muy pocas disposiciones constitucionales, en la medida en que ellas se refieran a los principios esenciales o supremos del orden constitucional, que posibilitan su desnaturalización, haciendo perder a la Constitución su identidad, transformándola en otro orden constitucional distinto y nuevo, vale decir, dotando al Estado de una nueva identidad jurídica.

Hay estados constitucionales que positivizan el derecho a la revolución pacífica, es decir, la sustitución de la Constitución o la reforma total de ella estableciendo una diferente, facilitando las vías jurídicas destinadas a la sustitución de la Constitución por un nuevo orden constitucional, 44 como lo considera a manera de referencia la Constitución Venezolana de 1999, en sus artículos 347 a 350; en la misma perspectiva, se ubica la Constitución del Ecuador de 2008, en su artículo 444, para solo señalar algunos ejemplos, los cuales facilitan que cada generación pueda revisar el orden constitucional e impedir que la generación actual pueda obligar a las generaciones venideras, lo que requiere, en todo caso, de que el cuerpo político de la sociedad a través de una decisión libre e informada del cuerpo político de la sociedad que apruebe y fije las reglas de un llamado a una asamblea constituyente que elabore un nuevo texto constitucional, fijando los límites y regulaciones básicas de su tarea, dotándola de legitimidad democrática a través de la elección plural y representativa de sus miembros por la ciudadanía, teniendo como límites materiales asegurar y garantizar la dignidad y los derechos esenciales de la persona humana y su progresividad, el respeto irrestricto del derecho internacional a través de los principios de ius cogens, el derecho convencional internacional y el derecho consuetudinario internacional, y los principios de un sistema republicano democrático dentro del marco de un Estado Constitucional, ya que estos son los límites que impone la idea de derecho vigente y el derecho internacional vinculante en el contexto latinoamericano.

La Constitución chilena en sus elementos estructurales esenciales sólo puede ser sustituida por el ejercicio de un poder constituyente originario, sólo éste puede cambiar la fórmula política básica de la Carta Fundamental, la que puede concretarse a través de la decisión legitimada por el cuerpo político de la sociedad como titular único y legitimo del poder constituyente originario, el cual dispone siempre de la potestad de establecer una nueva Carta Fundamental, de la cual ningún órgano instituido puede despojar ni desconocer, pudiendo convocar a una Asamblea Constituyente mandataria suya, representativa de la pluralidad política de la sociedad chilena, la que debería recibir del cuerpo político de la sociedad el marco regulatorio del procedimiento y quorum con el cual debiera operar, la cual elaboraría un texto constitucional o, eventualmente, en algunas materias, hipótesis alternativas del mismo, respecto de lo cual debiera pronunciarse el titular del poder constituyente originario aprobando o rechazando el texto elaborado por la asamblea constituyente a través de un referéndum o plebiscito constitucional.

El poder constituyente originario es siempre un poder que reside en el pueblo como titular, sin que nunca pueda ser enajenado del mismo, el que, en cualquier momento, tiene el derecho de cambiar la Constitución si considera que ello es indispensable, siendo un poder extra-ordinem respecto de ¡a Constitución anterior, el cual se fundamenta en la idea de derecho vigente en la sociedad en ese momento histórico y en los límites de oportunidad que posibiliten la legitimación de su obra por el cuerpo político de la sociedad, sin perjuicio de los límites impuestos por el derecho internacional en sus diversas fuentes (principios de ius cogens, derecho consuetudinario y derecho convencional internacional)., como ocurrió con el proceso constituyente de la Constitución colombiana de 1991, la Constitución venezolana de 1999 y la Constitución del Ecuador de 2008, entre otros.8.

Conclusiones. El poder constituyente continúa siendo en nuestra realidad contemporánea un poder originario, extraordinario, autónomo de una sociedad política estatal para dotarse de una nueva constitución. Este poder constituyente originario en la actualidad no se concibe como un poder arbitrario e ilimitado, ya que hoy día la dignidad y los derechos humanos y el principio de progresividad de ellos estructuran un límite material al poder constituyente, junto a los principios estructurales básicos del estado constitucional democrático.

La sociedad política organizada en Estado radica la titularidad siempre del poder constituyente en el cuerpo político de la sociedad, único detentar del mismo, el cual puede mandatar a una asamblea constituyente representativa para debatir y elaborar un proyecto de Constitución, que solo estará dotado de legitimidad si opera dentro de los limites materiales antes señalados y es aprobado por su mandante a través de un referéndum, previa libre e informada decisión democrática ciudadana en un contexto de pleno ejercicio de los derechos fundamentales.

El cuerpo político de la sociedad tiene siempre como derecho explícito o implícito el ejercicio del poder constituyente originario. La Constitución debe ser siempre el producto de un debate representativo y consensuado de los diversos sectores que integran la sociedad política, la que dotará de legitimidad a la nueva Carta Fundamental, posibilita su continuidad y estabilidad en el tiempo.

El poder de reforma constitucional es un poder constituido, un poder creado y regulado por la Constitución, que tiene limitaciones formales y materiales, las cuales no pueden ser sobrepasadas por éste, aunque se trate del poder dotado de la máxima eficacia jurídica entre todos los previstos en el ordenamiento constitucional, encontrándose subordinado al poder constituyente originario y por encima de los demás poderes estatales instituidos con facultades normativas.

El ejercicio del poder constituyente instituido o de reforma de la Constitución en cuanto poder subordinado a la Constitución, es un poder que puede ser objeto de control de constitucionalidad por el órgano jurisdiccional de defensa de la Constitución que ella misma haya establecido para su propia protección jurídica, el cual tiene por tarea central hacer efectiva la fuerza normativa de la Constitución y la supremacía constitucional, controlando que no sean sobrepasados los límites materiales y formales establecidos en la Carta Fundamental, pudiendo determinar la inconstitucionalidad de una reforma de la Constitución tanto por infringir procedimientos como por vulnerar las líneas estructurales esenciales, la identidad y continuidad de la Constitución y la fórmula política establecida por el poder constituyente originario.

Esta competencia en el caso chileno, esta establecida para el Tribunal Constitucional en el artículo 93 N° 3 de la Constitución. La Constitución chilena únicamente prevé y establece los procedimientos para la operación de un poder constituyente derivado o poder de reforma de la Constitución, el cual no puede alterar la identidad y continuidad de la Constitución ni la formula política de ella, como asimismo, forman parte de este límite material los atributos de los derechos fundamentales asegurados por el texto constitucional y por el derecho internacional vinculante y vigente, ya que éste constituye un límite al ejercicio de la soberanía como establece con absoluta claridad el artículo 5 o inciso segundo de la Constitución.

La alteración de la identidad y continuidad de la Constitución vigente y de la fórmula política de ella sólo puede ser realizada por el ejercicio de un poder constituyente mandatado directamente por el cuerpo político de la sociedad, el que debe fijarle las reglas básicas de su tarea, sus límites y procedimientos en el debate y elaboración del texto constitucional, el cual sólo puede ser legitimado por decisión directa del mismo cuerpo político de la sociedad.

NOTAS Trabajo recibido el 2 de diciembre de 2008; aprobada su publicación con fecha 20 de mayo de 2009.1 Sieyés, Emmanuel. Qu’est ce que le Tiers Etat, 1789. traducción al castellano:¿Qué es el Estado Llano?, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales.1988.2 Carré de Malberg, Raymond.

• Teoría General del Estado.
• Segunda edición México Fondo de Cultura Económica.1998.p.1190.3 Sánchez Viamonte, Carlos, El poder constituyente, Buenos Aires, Editorial Bibliográfica Argentina, 1957.p.564.4 De Vega García, Pedro, La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente.
• Madrid, Tecnos, 1985.

pp.24 y ss.5 De Vega, Pedro. La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, cita nota 4, p.35.6 De Vega García, Pedro. La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, cita nota 4, p.29.7 Maritain, Jacques. El Hombre y el Estado, Madrid, Editorial Encuentro, 1983.p.40.8 Ver Díaz Ricci, Sergio.

1. Teoría de la reforma constitucional.
2. Buenos Aires, Universidad Autónoma de México / Universidad Complutense de Madrid / Ediar, 2004.p.123.9 Stern, Klaus.
3. El derecho del Estado de la República Federal Alemana, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1997.p.13.10 Heller, Hermann.
4. Teoría del Estado, sexta, reimpresión México, Fondo de Cultura Económica, 1971.p.277.11 Mortati, Constantin, “Appunti sul problema della fonte del potere costituente”, en Raccolta di scritti, vol.I.

Milán, Dott.A. Giuffre, 1972.p.358.12 Bryce, James.1901. “Flexible and Rigid Constitutions”, en Studies in History and Jurisprudence, vol. I, Clarendon Press Oxford, pp.145 y ss, traducción al español Constituciones flexibles y constituciones rígidas, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1952.p.20.13 Lucas Verdú, Pablo.

El sentimiento constitucional, Madrid, Reus, 1985. pp.103 y ss. Ver también Canosa Usera, Raúl. Interpretación constitucional y fórmula política, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1988. pp.249 y ss.; Carpizo, Jorge.1919. La Constitución mexicana de 191?’, México, UN AM, 7 a, ed.,pp.131 y ss.; Burgoa, Ignacio.

Derecho Constitucional mexicano, 8 a, ed., México, Porrúa, 1991.pp.383-385.14 Zagrebelsky, Gustavo. Manuale di diritto Costituzionale, 2 a, ed., Turin, Utet, 1988. versión en español 2000, “La Constitución y sus normas”, en Teoría de la Constitución. Ensayos escogidos, México, Porrúa y Universidad Nacional Autónoma de México, p.73.15 Zagrebelsky, Gustavo.

La Constitución y sus normas”, cita nota 14, p.73.16 De Vega, Pedro, La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente. Cita nota 4, p.236.17 Schmitt, Cari. Teoría de la Constitución, Madrid, Alianza, 1982.p.119.18 Ver sentencia de la Corte Constitucional italiana N° 1146 de 1988, que identifica los límites naturales de la reforma constitucional con los principios supremos del ordenamiento constitucional.

En forma similar, el Tribunal Constitucional peruano, en la sentencia Exp. N° 050-2004-AI/TC y otros, la cual reconoce límites materiales expresos y tácitos de la reforma constitucional. En el mismo sentido ver Barile, Paolo, “La Revisione della Costituzione”, en VV.AA.

• Commentario sistemático alia Costituzione diretto da Fiero Calamandrei eA.
• Levi, Italia, p 445.19 Linares Quintana, Segundo V.
• Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, t.
• II, Buenos Aires, Alfa, 1953.p.130; Sánchez Viamonte, Carlos.
• El poder constituyente.
• Buenos Aires, Ed.
• Bibliográfica Argentina.1957.p.576 20 Constituciones de Bolivia de 2009, art.202, N°10; Colombia de 1991, art.241, N°l; Chile.reformada en 2005, artículo 93, N° 3.21 Tribunal Constitucional Peruano.

Exp. N° 014-2002-AI/TC; Exp. N°014-2003-AI/TC; especialmente Exp. N c 050-2004-AI/TC y otros, fundamento 20, que interpreta el artículo 200, inciso 4 de la Constitución, que establece el control de constitucionalidad de los preceptos legales: “Tal dispositivo debe ser interpretado correctamente de manera extensiva, a diferencia de lo propuesto negativamente en el fundamento 3, en consecuencia, puede concluirse válidamente que el precitado artículo permite la revisión de una ley de reforma constitucional”.

En otra perspectiva diferente, la Corte Constitucional de Francia, al ser requerida para pronunciarse sobre la reforma constitucional acerca de la organización descentralizada de la República, aprobada por el Congreso, el 17 de marzo de 2003, dictó sentencia del 26 de marzo de 2003, la cual, en su considerando o fundamento 2 o, precisó: “Considerando que el artículo 61 de la Constitución otorga al Consejo Constitucional la misión de apreciar la conformidad a la Constitución de las leyes orgánicas y, cuando ellas son llevadas a su conocimiento en las condiciones fijadas por este artículo, también de las leyes ordinarias; que el Consejo Constitucional no tiene ni por el artículo 61 por el 89 ni por ninguna otra disposición de la Constitución el poder de pronunciarse sobre una reforma constitucional”, declarándose incompetente para conocer de dicha materia.

La misma perspectiva había asumido el Tribunal Constitucional chileno en 1972, respecto del proyecto de reforma constitucional Hamilton – Fuentealba sobre las tres áreas de la economía.22 Ver Caso Fayt, Carlos S. vs. Estado Nacional s/ Amparo, sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de 19 de agosto de 1999, en Jurisprudencia Argentina N° 6168 de 17 de noviembre de 1999.

1. Asimismo en La Ley N° 222 de 17 de noviembre de 1999.23 Ver sentencias N° 30 del I o de marzo de 1971; N° 175 del 11 de diciembre de 1975 y N° 1146 de 1998.24 Otto, Ignacio de.1985.
2. La defensa de la Constitución y los partidos políticos, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, pp.16, 17, 25 y ss.25 Friedrich, Cari J., Gobierno constitucional y democracia, vol.

I, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1975.p.295.26 Gomes Canotilho, J.J., Dimito Constitucional e Teoría da Constitucao, Coimbra, Almedina, 5 a, ed., 2002.p.1051.27 Bicaretti di Ruffia, Paolo. “Sui limiti della revisione costituzionale”, en Annali del seminario giuridico dell’Universita di Catania, vol.

Ill, Ñapóles, p.149, citado por Díaz Ricci, Sergio, op. cit., 1949.p.584.28 Verf, G. E, 15.12, 1970, Band 30, p.24, entre otras (cita de jurisprudencia de Corte Constitucional alemana) 29 Silva Bascuñán, Alejandro. Tratado de Derecho Constitucional, t. X, Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 2004.p.264.30 Virga, Pietro.

La revisione costituzionale. Palermo, II Circolo Giuridico « 1. Sampolo », 1948.p.123, citado por Díaz Ricci, Sergio, Teoría de la reforma constitucional, cita nota 9, p.622.31 Ver Contini, Giuseppe. La revisione delta Costituzione in Italia, Milán, Giuffre, 1971 p.259.32 Ver, Mortati, C.

1. La costituzione en senso materiale, Milán,_Ed. Dott A.
2. Giuffre, 1940.
3. Traducción al español en Madrid, Ed Centro de Estudios Constitucionales, 2000.
4. Otto, Ignacio de.
5. La defensa de la Constitución y los partidos políticos, cita nota 25, p.34.33 Rigaux, Marie-Francoise.
6. La théorie des limites matérielles a Vexercise de la Fondón Constituante, Bruselas.

Maison Ferdinand Larcier, 1985.p.236; Díaz Ricci, Sergio, Teoría de la reforma constitucional, cita nota 9, p.615.34 De Vega, Pedro, cita nota 4, pp.238-240. Gomes Canotilho, J.J. Direito Constitucional e Teoría da Constitucao, Cita nota 26, pp.1048 y ss.;Balaguer Callejón, F, Tribunal Constitucional, poder legislativo y poder constituyente, en Revista de Derecho Político, 1988.

N°27-28, Madrid; Silva Bascuñán, Alejandro. Tratado de Derecho Constitucional, 1.1., 2a. ed., Editorial Jurídica de Chile, 1997. pp.108-109.35 Brewer-Carías, Allan R.2007. “Nuevas reflexiones sobre el papel de los tribunales constitucionales en la consolidación del Estado democrático de Derecho: defensa de la Constitución, control del poder y protección de los derechos humanos”, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Montevideo, Programa Estado de Derecho para América Latina, KAS, p.74; Carbonell, Miguel, Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en México, México, Porrúa, 2001.p.250.36 Favoreu, Louis, 1993, “Souveraineté et supraconstitutionnalité”, en Pouvoirs, núm.67, París, p.74.37 Ver Requejo Pagés, Juan Luis, Las normas preconstitucionales y el mito del poder constituyente, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998.

pp.61 y ss.38 Requejo Pagés, Juan Luis, Las normas preconstitucionales y el mito del poder constituyente, cita nota 3 7, p.57.39 Diez-Picaso, Luis María, 2006. “Límites internacionales al Poder Constituyente”, en Revista Española de Derecho Constitucional, núm.76, año 26, enero/abril 2006, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, p.14.40 Ver Brice, James, 1901, “Flexible and Rigid Constitutions”, cita nota 12, pp.145 y ss.41 Ver al respecto sentencia del Tribunal Constitucional, Rol N° 464-01-006, de fecha 31 de enero de 2006.

Ver, asimismo, comentario de dicha sentencia de este autor, en Revista de Estudios Constitucionales, año 4, núm.1, Santiago, Librotecnia, 2006. pp.437 y ss.42 Ley N° 18.825 de reforma constitucional, artículo único N° 49. Diario Oficial del 17 de agosto de 1989.43 Ley N° 20.050, artículo I o, N° 51, publicada en el Diario Oficial del 26 de agosto de 2005.44 Ver Requejo Pagés, J.L.

Las normas preconstitucionales y el mito del poder constituyente, cita nota 37. pp.101 y ss.

¿Cuál es el poder constituyente en México?

Constituyente Permanente. Órgano competente para adicionar o reformar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se integra por las cámaras de Diputados y de Senadores y las legislaturas estatales. A nivel local se le llama órgano revisor y se integra por el Congreso local y los ayuntamientos.

¿Quién es el autor del poder constituyente?

ARTÍCULOS ORIGINALES “El poder constituyente frente al poder constituido en la reforma y la interpretación constitucional Boliviana”* The constituent power in front of the constituted power in the reform and the Bolivian constitutional interpretation Willy Gutiérrez Cabas** [email protected] Presentado: 20 de septiembre de 2017.

Aceptado: 16 de octubre de 2017 Resumen La relación entre poder constituyente y poder constituido es una relación que conlleva ciertos problemas en el marco de la interpretación Constitucional, considerando que el Poder constituyente emana de la voluntad del soberano y los poderes constituidos son consecuencia de la voluntad del soberano emanado del documento generado de la asamblea constituyente, que es la Constitución Política del Estado.

Por tanto la interpretación constitucional es delegada a un órgano independiente que se constituye en guardián de la Constitución el cual en Bolivia es denominado Tribunal Constitucional Plurinacional, es por ello que se aborda esta relación entre el poder constituyente y poder constituido en el marco de la reforma constitucional y la interpretación constitucional.

Palabras clave: Poder constituyente, poder constituido, interpretación constitucional, reforma constitucional, Tribunal Constitucional Plurinacional. Summary The relationship between constituent power and constituted power is a relationship that entails certain problems in the framework of the Constitutional interpretation, considering that the constituent Power emanates from the will of the sovereign and the constituted powers are a consequence of the will of the sovereign emanating from the document generated from the constituent assembly, which is the Political Constitution of the State.

Therefore, the constitutional interpretation is delegated to an independent body that is constituted as guardian of the Constitution which in Bolivia is called Plurinational Constitutional Court. That is why it is addressed this relationship between the constituent power and constituted power within the framework of the constitutional reform and the constitutional interpretation.

Keywords: Constitutional power, constituted power, constitutional interpretation, constitutional reform, Plurinational Constitutional Court Introducción La interpretación constitucional puede ser desarrollada por los diferentes órganos de poder al ejercer sus facultades o potestades asignadas por el constituyente, dando lugar así a la interpretación legislativa, la ejecutiva o la judicial que se constituyen en poderes constituidos que emanaron del poder constituyente.

Sin embargo, en esta última modalidad se presenta la variante denominada, por la doctrina, como la interpretación judicial constitucional y es desarrollada por los jueces y tribunales en materia constitucional, aquellos órganos jurisdiccionales especializados denominados Tribunales Constitucionales, que tienen la potestad deejercerel control deconstitucionalidad.

En consecuencia, en nuestro Estado “Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario”, el sistema constitucional cuenta con un mecanismo de control jurisdiccional concentrado de constitucionalidad (modelo europeo herencia de Hans Kelsen), instituido a través del Tribunal Constitucional Plurinacional, que se halla encargado de realizar el control de la constitucionalidad de las leyes, constituyéndose en el máximo intérprete de la Constitución, es decir que se trata del único órgano autorizado por la Ley Fundamental para desarrollar la interpretación constitucional última, con efecto vinculante respecto a todos.

El objetivo del presente trabajo es describir el andamiaje teórico, conceptual y jurídico referente a la relación entre poder constituyente y el poder constituido en el marco de la interpretación constitucional boliviana, en lo referente a la ambigüedad del titular de la interpretación de la Constitución, haciendo referencia también a la reforma constitucional en Bolivia, para ello se hará un análisis del ordenamiento jurídico vigente.

Para la consecución del objetivo mencionado el trabajo estará dividido en: Un primer acápite tomará en cuenta el poder constituyente y reforma constitucional; en la segunda parte se tratará sobre la titularidad y ejercicio del poder constituyente; en la tercera parte se hará el análisis del poder constituido y sus alcances en Bolivia; en cuarto lugar se tomará en cuenta la diferencia entre poder constituyente y poder constituido; En quinto lugar se hará un estudio de la ambigüedad en la titularidad de la interpretación constitucional en el sistema boliviano; para finalizar con las conclusiones y recomendaciones arribadas después del trabajo realizado.

Metodología y técnicas El presente trabajo es descriptivo ya que se muestran hechos, fenómenos, dentro del proceso de reforma e interpretación constitucional, para describir y conocer el objeto de investigación que es el derecho constitucional. Se utilizó el método analítico -sintético, analítico ya que permitirá la descomposición de un problema constitucional como es la reforma y la interpretación constitucional en sus partes dentro de un abordaje teórico conceptual.

• Luego se pasará a la síntesis para recomponer el objeto de investigación articulando los elementos descompuestos, generando así las conclusiones y recomendaciones.
• Se utilizó la técnica de revisión bibliográfica ya que se recurrió a fuentes bibliográficas que permitieron establecer directrices, doctrina y conceptos; los cuales darán paso a la formulación del presente trabajo.

Resultados 1. Poder constituyente y reforma constitucional Es menester mencionar en este acápite un poco de historia ya que en la aprobación de la Constitución Política del Estado la inexistencia de consensos tuvo una consecuencia inmediata en la aparición de una situación de ¡ncertidumbre que rápidamente se extendió a todo el territorio nacional y sus más diversos actores.

Frente a ello, se buscó con desesperación nuevos espacios de diálogo, tanto en la ciudad de Cochabamba, con la participación de los prefectos de la denominada “media luna” y representantes del Poder Ejecutivo, diálogo que concluyó fracasando; lo cual dio lugar que el Congreso Nacional modificó el texto aprobado en Oruro, el que finalmente fue sometido, el 25 de enero de 2009 a consulta ciudadana y así fue aprobada.

Se puede apreciar una intromisión de un poder constituido el cual fue el Congreso Nacional que modificó el texto elaborado por el poder constituyente denominado en ese entonces Asamblea Constituyente, lo cual se constituye en una contradicción considerando lo que menciona Sagüés (2003, p.115): Con la expresión poder constituyente nos referimos tanto a la facultad o poder para establecer y reformar la constitución, como también a quien se le delega el ejercicio de esa facultad o poder; por lo que el poder constituyente alcanza el establecimiento de la constitución, su sanción, esto es elaboración y aprobación, y promulgación, este que consiste en el acto de mandarla ejecutar, ponerla en vigencia y publicarla.

A la Asamblea Constituyente le correspondía aprobar el proyecto final de Constitución y no así al Congreso ya que el Constituyente tiene el poder y la función que se ejerce cuando se dicta una constitución o cuando se reforma una constitución ya dictada. El poder constituyente alcanza la elaboración y promulgación de la constitución formal, su reforma, suspensión e inaplicación y hasta su derogatoria o extinción.

El autor Ruben Martínez Dalmau menciona: “(.) cabe concluir que si la Constitución es el fruto de la voluntad del pueblo soberano en uso del poder constituyente, y este es por su naturaleza democrático, la Constitución es su esencia democrática” (Martínez, 2012, p.8).

• Tomando en cuenta este argumento se asimila que existe un lazo entre pueblo, poder constituyente y soberanía los cuales se constituyen en pilares de la Constitución democrática, considerando que el texto constitucional consagra las garantías en el marco de un gobierno democrático.
• El ideólogo de la Constitución de Waimar, Carl Schmitt expresa en su libro Teoría de la Constitución: “La idea de que la Constitución, como acto del poder constituyente, es una decisión política fundamental de su titular: El pueblo” (Schmitt, 1982, p.46).

En este sentido, entonces, para el existencialismo decisionista de Schmitt y para que se produzca la constituyente es indispensable la existencia de la voluntad política fundamental del pueblo; y los efectos no es solo del establecimiento de la Constitución, sino también de su posterior validez.

• Para Schmitt el ejercicio del poder constituyente implica la voluntad de una decisión política fundamental, porque es mediante esa voluntad que se constituye el Estado, se define su forma, se elige el modelo de gobierno, se crean los órganos para el ejercicio del poder constituido.
• La opinión de Kelsen (1985, p.135) respecto el poder constituyente es: Una pluralidad de normas constituye una unidad, un sistema o un orden cuando su validez reposa, en último análisis, sobre una norma única.

Esta normafundamental es la fuente común de validez y de todas las normas pertenecientes a un mismo orden y constituye su unidad. Una norma pertenece, pues, a un orden determinado únicamente cuando existe de posibilidad de hacer depender su validez de la norma fundamental que se encuentra en la base de su orden.

1. Elsen niega el valor intrínseco del poder constituyente como origen de la Constitución y parte de una pureza jurídica que crea la “norma fundamental” como origen de legitimidad para todo el ordenamiento jurídico.
2. De acuerdo con Javier Pérez Royo (2005, p.120, 121) el proceso constituyente tiene que pasar por las siguientes etapas: a.

Afirmación inequívoca del nuevo principio de legitimidad (.) b. Establecimiento de un sistema de libertades públicas que permita la participación política de todos los ciudadanos, así como el enfrentamiento entre los diferentes proyectos de ordenación futura del Estado que pueda existir (.).c.

Promulgación de una legislación electoral que permita la formación de una Asamblea Constituyente libremente elegida.d. Constitución de la Asamblea Constituyente y elaboración parlamentaria de la Constitución (.) e. Ratificación popular en referéndum En suma en estas etapas del proceso constituyente puede notarse que este autor después de la etapa de elaboración del texto constitucional se pasa directamente a la ratificación popular por Referéndum, considerando que el poder constituyente emana directamente de la soberanía popular, pero no fue realizado así en el proceso constituyente boliviano, ya que en contradicción con lo mencionado un poder constituido como fue el Congreso Nacional modificó partes esenciales de la Constitución Política del Estado vigente aprobado por la Asamblea Constituyente.2.

Titularidad y ejercicio del poder constituyente Sieyes mencionó que: “La nación existe ante todo, es el origen de todo. Su voluntad es siempre legal, ella es la propia ley. Antes y por encima de ella sólo existe el derecho natural” (Sieyes, 2008, p.143).

Lo que quería decir Sieyes es que un poder constituyente originario, como derivado de la nación y manifestado como voluntad popular dirigido a la finalidad de darse una Constitución, alcanza a satisfacer un doble propósito o legitimación: su origen y su ejercicio Hernández (1993. Pág.143): “El Estado constitucional se fundamenta en dos principios básicos: por un lado, el principio político-jurídico de la democracia; por el otro, el principio jurídico de la supremacía constitucional.

De acuerdo con el primero, corresponde al pueblo, en cuanto titular de la soberanía, el ejercicio del poder constituyente. Según el de la supremacía constitucional, se considera a la Constitución la ley suprema, que obliga tanto a los gobernantes como a los gobernados”.

• El titular del poder constituyente es el pueblo o a la nación; porque es en quien reside formalmente la potestad constituyente, y por tanto es en quien detenta la decisión del poder constituyente.
• No obstante, el ejercicio del poder constituyente, esto es la realización de la obra constituyente se cumple por los autores de la constitución formal, y suele identificarse como los miembros de una asamblea constituyente.

La distinción entre titularidad y ejercicio del poder constituyente es una cuestión de legitimación potestativa y funcional; el titular del poder constituyente, este es el pueblo o la nación, mediante la creación de la constituyente manifiesta su voluntad y legitima la función constituyente que recae en las personas individualizadas de los comisionados o constituyentes que cumplirán la tarea legislativa.3.

El poder constituido y sus alcances Poderes constituidos son aquellos órganos estatales establecidos directamente por la Constitución en un orden público, nuestra legislación establece la existencia de cuatro poderes constituidos los cuales son: El órgano legislativo, el órgano ejecutivo, el órgano judicial y el órgano electoral, este último generado ante la emergencia suscitada en Sucre respecto el conflicto de la capitalia plena.

Nuestra Constitución menciona lo siguiente (CPE, 2009, Arts.145,165, 179, 205): Artículo 145. La Asamblea Legislativa Plurinacional está compuesta por dos cámaras, la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, y es la única con facultad de aprobar y sancionar leyes que rigen para todo el territorio boliviano.

• Artículo 165.I.
• El Órgano Ejecutivo está compuesto por la Presidenta o el Presidente del Estado, la Vicepresidenta o el Vicepresidente del Estado, y las Ministras y los Ministros de Estado (.).
• Artículo 179.I.
• La función judicial es única.
• La jurisdicción ordinaria se ejerce por el Tribunal Supremo de Justicia, los tribunales departamentales de justicia, los tribunales de sentencia y los jueces; la jurisdicción agroambiental por el Tribunal y jueces agroambientales; la jurisdicción indígena originaria campesina se ejerce por sus propias autoridades; existirán jurisdicciones especializadas reguladas por la ley (.).

Artículo 205.I. El Órgano Electoral Plurinacional está compuesto por: 1. El Tribunal Supremo Electoral.2. Los Tribunales Electorales Departamentales.3. Los Juzgados Electorales.4. Los Jurados de las Mesas de sufragio.5. Los Notarios Electorales (.). Los poderes constituidos son aquellos órganos fundamentales del Estado establecidos por el poder constituyente, la cual determina también sus respectivas competencias y limitaciones.

1. En este sentido, los órganos constituidos derivan del órgano constituyente y, mientras la función esencial de éste no es gobernar sino crear la Constitución del Estado, corresponde a los órganos constituidos gobernar en los términos y límites previstos por la Constitución.
2. Por motivos de seguridad y de claridad, se ha considerado conveniente en la mayoría de los sistemas constitucionales que la voluntad del constituyente se externe por escrito en un documento único y solemne habitualmente denominado Constitución, donde se precisen los órganos fundamentales del Estado su división, su integración, sus funciones y limitaciones.

Acorde con lo anterior, también se ha estimado necesario en tales sistemas que los órganos constituidos no puedan modificar o derogar la Constitución escrita a su arbitrio o por lo menos, con los mismos procedimientos utilizados en el ejercicio ordinario de sus funciones, razón por la cual se prevé generalmente en la propia Constitución escrita algún procedimiento especial y dificultado para su reforma.

Es necesario mencionar en esta parte un antecedente donde un poder constituido como fue el Congreso Nacional de Bolivia elaboro una Ley interpretativa del artículo 109 de la Constitución Política del Estado de 1967 del siguiente artículo de la Constitución Política del Estado de 1967, Constitución que ya fue abrogada: “Articulo 109.

En cada departamento el Poder Ejecutivo está a cargo y se administra por un Prefecto, designado por el Presidente de la República” (CPE, 1994, Art.109). La Ley interpretativa del Artículo 109 de la antigua Constitución Política del Estado ya abrogada mencionaba lo siguiente: “Artículo Único.- (Elección de Prefectos por voto) Se interpreta el Artículo 109, de la Constitución Política del Estado, estableciéndose que la designación presidencial de los Prefectos de Departamento se realizará precedida de un proceso de elección por voto universal y directo por simple mayoría.

• En este caso, los Prefectos cumplirán períodos de gestión de cinco años coincidentes con las elecciones municipales”.
• Pese a que la designación de los prefectos era atribución del presidente, esta designación fue limitada y condicionada por el voto popular, por las pedidos de autonomía de las regiones del oriente boliviano, lo cual obligó a sacar la mencionada Ley, ya con la aprobación de la Nueva Constitución Política del Estado este aspecto se consolidó, pero aun así no deja ser un capítulo interesante de nuestra historia en la interpretación constitucional.4.

Diferencia entre poder constituyente y poder constituido Para iniciar este acápite se considera el siguiente argumento de Sieyés (2008, p.140): A diferencia del gobierno que no puede pertenecer más que al derecho positivo, el Poder Constituyente es una realidad de derecho natural que no puede estar sometida a ninguna Constitución, y por el contrario, es ella la que establece y cambia las constituciones sin estar sometida a ninguna regla anterior.

De ahí el carácter previo del Poder Constituyente respecto de todos los poderes constituidos y su primacía sobre ellos. A partir de ello, es conveniente diferenciar entre Poder Constituyente y poder constituido, el primero es autónomo y carece de límites, por ello basta que su voluntad aparezca para que todo el derecho positivo cese.

Los poderes constituidos, por el contrario, sí están sometidos a su manifestación de voluntad y tienen que adecuar su conducta a lo que la Constitución establezca. Podemos recordar lo que en su momento señaló Emmanuel (Sieyés, 2008, p.140): “El Poder Constituyente es un plenipotenciario del pueblo, mientras que los poderes constituidos sólo son portavoces o hacedores de una tarea regulada en sus lineamientos por la propia Constitución”.

1. El Poder Constituyente es único en su género, y que de él derivan, a través de la Constitución, los llamados poderes constituidos o creados, es decir, los órganos Ejecutivo, Legislativo, Judicial y los demás de naturaleza constitucional que en el caso boliviano se incluye el electoral.
2. Los poderes constituidos, por consiguiente, deben su origen, su fundamento y el ejercicio de sus competencias a la obra del Poder Constituyente determinados a través de la Constitución Guastini (1999, p.172).

Se llama “constituido” a todo poder “legal”, es decir, conferido y disciplinado por normas positivas vigentes (y ejercido de conformidad con ellas). Las normas que provienen de un poder constituido encuentran su fundamento de validez en las normas sobre la producción jurídica vigentes.

Se llama por el contrario “constituyente” al poder de instaurar una “primera” Constitución. En caso que los poderes constituidos pretendieran distorsionar el marco de las atribuciones que les ha conferido la Constitución, estarían desconociendo la voluntad del poder creador e invadiendo competencias que por principio, se encuentran totalmente limitadas.

Consecuentemente, que el Poder Constituyente no pueda ser desconocido por los poderes constituidos, depende en buena medida, de que la Constitución haya establecido sobre ellos un sistema de limitaciones explícitas en su ejercicio y un adecuado sistema de control que asegure el cumplimiento de tales límites.

1. VIII. Discusión 1.
2. La ambigüedad en la titularidad de la interpretación constitucional en el sistema boliviano Según Rivera (2006, p.70): Interpretación constitucional es el procedimiento cuyo objetivo es descubrir y explicar el significado atribuido al lenguaje usado en el texto de la Constitución, a objeto de establecer el sentido claro, preciso y concreto de una norma constitucional, para aplicarla o hacerla aplicable a un determinado caso.

Asimismo, en la doctrina del Derecho Constitucional ha quedado claramente establecida la diferencia entre la interpretación jurídica en general, y la interpretación constitucional en particular, considerando que las normas constitucionales difieren en su esencia, de todas las demás normas que integran el ordenamiento jurídico y en consecuencia, la interpretación constitucional tiene su propia particularidad y características, dado que requiere de la aplicación de ciertos principios y criterios específicos que no son aplicables a la interpretación de las normas jurídicas provenientes de la legislación ordinaria.

1. A) Constitución Política del Estado de 2009 Según la CPE (Op.
2. Cit Art.158): “Artículo 158.I.
3. Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, además de las que determina esta Constitución y la ley: (.) 3.
4. Dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas (.)”.
5. La facultad interpretativa ahora reconocida a la Asamblea Legislativa Plurinacional en la Constitución Política del Estado y la nueva Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, no condice con el sistema constitucional boliviano, dado que en rigor constitucional, el Órgano Legislativo actualmente se encuentra impedido de elaborar Leyes interpretativas, considerando que cualquiera de ellas podrían ser sometidas al control de constitucionalidad por parte del intérprete supremo, a cuyo resultado siempre deberá prevalecer el pronunciamiento jurídicamente fundamentado que emita el Tribunal Constitucional, con el respaldo de la cosa juzgada constitucional que produce la Sentencia Constitucional, según lo dispuesto por la misma Constitución Política del Estado (Ídem, Art.196).

Artículo 196.I. El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales. II. En su función interpretativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional aplicará como criterio de interpretación, con preferencia, la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto 1,

La jurisdicción constitucional le compete al Tribunal Constitucional por ello le corresponde ejercer el control de constitucionalidad de la interpretación de la legalidad acorde a la norma fundamental, en los supuestos en que tal labor interpretativa haya sido impugnada por motivación insuficiente, arbitraria o carente de razonabilidad, vulnerando con ello derechos fundamentales o garantías constitucionales.

“No parece que quepa duda, por lo tanto, sobre la necesidad de un control concentrado de constitucionalidad en la Constitución democrática para que se consolide fuertemente la aplicación normativa, y a su vez política, de la Constitución” (.) (Martínez, 2013, p.448″.

1. Considerando este argumento a falta de un intérprete auténtico se recurre a un intérprete auténtico sustitutivo, que realice la labor de intérprete constitucional, que en el caso boliviano es el Tribunal Constitucional, considerando el sistema de control concentrado de la Constitucionalidad.
2. B) Ley 027 Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional La Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (Ley 027, 2010, Art.4) en lo referente a la titularidad de la interpretación constitucional menciona lo siguiente: Artículo 4.

(Supremacía constitucional).(.) III. El Tribunal Constitucional Plurinacional en su labor de guardián de la Constitución Política del Estado es el intérprete supremo de la Ley Fundamental sin perjuicio de la facultad interpretativa que tiene la Asamblea Legislativa Plurinacional como órgano depositario de la soberanía popular (.) 2,

Generando con esta disposición normativa una confusión conceptual, que en la práctica puede derivar en una contradictoria dualidad incorrectamente establecida respecto al órgano que debe ostentar la facultad interpretativa de la Ley Fundamental, según Herrera (1994, p.217) menciona: Así, Schmitt fundamenta la función exclusiva de la protección de la Constitución en la persona del presidente del Reich (.), cuando en realidad, según Kelsen, (.) prevé claramente un control judicial por parte de la Corte y los Tribunales inferiores para los litigios constitucionales (.).

Considerando el debate entre Schmitt – Kelsen sobre el guardián de la Constitución, en un sistema constitucional que cuenta con un mecanismo de defensa de la Constitución a través del control de constitucionalidad, existe un intérprete máximo de la Ley Fundamental cuya interpretación tiene el carácter vinculante para los órganos del poder público, las autoridades públicas y los ciudadanos; y precisamente en el sistema constitucional boliviano, la misma Constitución Política del Estado ha instituido al Tribunal Constitucional Plurinacional como supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad en Bolivia.

IX. Conclusiones – La relación del poder constituyente y el poder constituido respecto el andamiaje teórico, conceptual y jurídico en el marco de la interpretación constitucional boliviana, en lo referente a la ambigüedad del titular de la interpretación de la Constitución, el máximo intérprete de la Constitución es el Tribunal Constitucional mandato que emana del poder constituyente y no así de un poder constituido.

– El poder constituyente continúa siendo en nuestra realidad contemporánea como un poder originario, extraordinario, autónomo de una sociedad política estatal para dotarse de una nueva constitución boliviana. Este poder constituyente en la actualidad no se concibe como un poder arbitrario e ilimitado, ya que hoy en día la dignidad y los derechos humanos y el principio de progresividad de ellos estructuran un límite material al poder constituyente, junto a los principios estructurales básicos del estado constitucional democrático, pese a la intromisión de un poder constituido en la reforma constitucional, la Constitución no deja de ser un documento emanado de un poder constituyente soberano en el marco de la democracia.

– El Tribunal Constitucional Plurinacional es un órgano constitucionalmente establecido con independencia orgánica, funcional y jurisdiccional frente al Órgano Judicial y el resto de órganos o poderes constituidos, únicamente sometido a la Constitución Política del Estado y a la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional que específicamente lo regula.

Tiene como finalidad velar por la supremacía de la Constitución, ejercer el control de constitucionalidad y precautelar el respeto y vigencia de los derechos y garantías constitucionales. – En lo referido concretamente a la titularidad de la interpretación, se debe considerar que la Constitución es una norma jurídica suprema con carácter vinculante para los ciudadanos y los poderes públicos, siendo por lo mismo de aplicación directa, por lo cual se entiende que todas las autoridades que aplican la Constitución pueden en determinado momento desarrollar la interpretación constitucional, de manera que en términos generales se puede afirmar que no existe un monopolio en la potestad interpretativa pero en un sistema constitucional que cuenta con un mecanismo de defensa de la Constitución a través del control de constitucionalidad, existe un intérprete máximo de la Ley Fundamental cuya interpretación tiene el carácter vinculante para los órganos del poder público, las autoridades públicas y los ciudadanos; y precisamente en el sistema constitucional boliviano, la misma Constitución Política del Estado ha instituido al Tribunal Constitucional Plurinacional como supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad en Bolivia.

– De todas las modalidades referidas, la interpretación judicial constitucional es la de mayor trascendencia, en virtud a que se constituye en la interpretación última y definitiva de la Constitución, situándose por encima de aquélla que pueda realizar el resto de los órganos del Estado, los académicos, e inclusive los particulares.X.

Recomendaciones – Es ineludible confrontar el resultado de la interpretación con las normas, valores y principios de la norma constitucional, con la finalidad de que la interpretación efectuada, sea conforme a la Constitución. – El imperativo de seguridad jurídica consagrado en la Constitución como derecho fundamental, exige que el resultado de la labor interpretativa sea previsible, tanto en cuanto a los métodos y reglas empleadas como a su resultado.

La vinculación del intérprete a las reglas de interpretación y al principio de una interpretación conforme a la Constitución, forman parte del canon de constitucionalidad de la interpretación. – Se debe tener presente que el poder constituyente crea la Constitución como fuente suprema que genera los órganos encargados de la producción normativa, otorga competencias materiales, determina los procedimientos para la elaboración normativa, establece los límites materiales para la elaboración normativa e impone los contenidos normativos.

-Conelaporterealizadosedeberán realizar futuras investigaciones que permitan ahondar en lo referente al estudio de la relación del poder constituyente y el poder constituido en Bolivia, tomando en cuenta el ordenamiento jurídico vigente y el fundamento teórico conceptual correspondiente.

1. Notas * Artículo de investigación producto del programa de Investigación de la Unidad de Post Grado y Relaciones Internacionales, Facultad de Derecho Universidad Mayor de San Andrés, desarrollado en la gestión 2017.
2. Doctorante en Derecho Constitucional y Administrativo (UMSA), Magister Scientiarum en gestión pública para el desarrollo (EMI); Licenciado en Ciencia Política y Gestión Pública en la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA); Licenciado en Derecho en la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA) 1 La interpretación depende la vigencia de las demás normas, las cuales pueden quedar expulsadas de aquel ordenamiento debido a su inconstitucionalidad.2 La interpretación de las normas jurídicas implica otorgarles un sentido, en el caso de la Constitución, su interpretación adquiere especial importancia pues a través de ella se busca dar un sentido a las normas fundamentales que organizan la convivencia política de un país.

XI. Referencias Bibliográficas – Estado Plurinacional de Bolivia. (1994). Constitución Política del Estado de 1967 con reformas de 1994. La Paz – Bolivia: Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia. – Estado Plurinacional de Bolivia. (2009). Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009.

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Cochabamba – Bolivia 2006: Editorial Kipus. -Sagüés, Néstor Pedro. (2003). Elementos de Derecho Constitucional. Buenos Aires -Argentina: Editorial Astrea. – Schmitt, Carl. (1982). Teoría de la Constitución. Madrid – España: Alianza Editorial. – Sieyes, Emmanuel.

¿Qué es la Constitución de diferentes autores?

Pietro Virgta9 define la constitución en términos generales, ‘como la ley suprema de organización jurídica de un país, relacionada con la estructura y funciona- miento del Estado, así como relativa al régimen político de éste, la cual condicio- na la validez de todas las demás leyes’.

¿Quién puede modificar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos?

Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los estados.

¿Cuál es la fuente inmediata de la Constitución?

Desarrollo – la fuente inmediata es quien hace la Constitución. la fuente mediata es el porqué, la causa de la creación de la Constitución. La fuente mediata de la Constitución mexicana de 1917 fue el movimiento social que principió en 1910 con la rebelión de Madero en contra del presidente Díaz, quien había estado en el poder por treinta arios.

Dicho movimiento perseguía fundamentalmente un objetivo político: llevar a la ley fundamental el principio de no reelección del presidente y terminar con la larga permanencia de Díaz en el poder. En 1913, Carranza, gobernador de Coahuila, se levantó en armas en contra del presidente Victoriano Huerta, quien había ordenado el asesinato del presidente Madero y del vicepresidente Pino Suárez.

Durante esta lucha civil se fueron expidiendo decretos de carácter social, especialmente para garantizar ciertos derechos a los trabajadores y a los campesinos, los que estaban luchando no sólo para cambiar las estructuras políticas y a los gobernantes sino primordialmente para asegurarse un mejor nivel de vida.

La nueva Constitución no tiene su fundamento de validez en su antecesora, ya que se creó sin seguir el procedimiento que aquella indicaba para su reforma, sino en la serie de hechos ocurridos entre 1910 y 1916, los cuales originaron que se creara una nueva Constitución que fue aceptada por amplios sectores de la sociedad mexicana.

La fuente inmediata de la Constitución fue el Congreso Constituyente que se convocó para que la redactara y aprobara. Dicho Congreso Constituyente, convocado por Carranza (jefe del movimiento que derrocó a Victoriano Huerta), estuvo integrado por 214 diputados constituyentes propietarios, que fueron electos por el pueblo de acuerdo con las reglas generales de elección de los representantes para la Cámara Federal de Diputados, reglas que se precisaron en el decreto convocatorio respectivo.

¿Cuáles son las características del poder constituyente?

I. Introducción Las revoluciones de finales del siglo XVIII permitieron superar el Estado Absoluto, en el cual el poder se concentraba en unos pocos, quienes lo ejercían a su voluntad. Con esto, se logró que el tercer Estado -la burguesía- adquiera derechos de participación y con ello, se dio la ratificación de la teoría del poder constituyente, por el que, la voluntad soberana se refleja en los cuerpos normativos.

• De esta manera el poder constituyente se convirtió en la justificación fundamental para el ejercicio y desarrollo del Estado de Derecho, que tienen la mayoría de los países en la actualidad.
• Siendo así, que el pueblo, ejerciendo su soberanía popular, tiene la capacidad de autorregularse con un texto constitucional escrito, principalmente para garantizar el cumplimiento de sus derechos fundamentales y limitar al poder político.

De esta manera, las instituciones estatales tendrán sus actuaciones subordinadas al texto constitucional, teniendo que adecuar sus conductas de manera formal y material. Lo anterior fue posible gracias a la implementación de las constituciones escritas en los Estados, que le da sentido a todo su sistema político y jurídico.

Esto es así pues contiene los principios y lineamientos primordiales en los que una sociedad fundará su modo de existencia como organización social, jurídica y política ( Trejo. L, 2011 ). Sin embargo, esta capacidad adquirida y delegada al poder constituido (entendido como el ejercicio ordinario del poder) de autorregularse mediante un texto constitucional escrito, en la actualidad, tiene distintos tipos de limitaciones, y con ello garantiza la rigidez constitucional.

También se debe tener en consideración que el Estado Constitucional de Derechos tiene distintos principios y características que deben ser respetadas por las instituciones jurídicas y la población con la finalidad de mantener el orden y el respeto a la norma fundamental.

Como es en el caso de la República del Ecuador o los Estados Unidos Mexicanos, quienes con sus constituciones ha instaurado organizaciones e instituciones que tienen distinto tipos de restricciones en el ejercicio del poder. Estas limitaciones al poder constituyente se deben valorar desde distintas perspectivas, así como diferenciar los límites que existen dentro de un Estado.

Tal cuestión, con el propósito de analizar y comprender la magnitud del poder constituyente. Con esta finalidad, es necesario examinar la evolución histórica del poder constituyente, que provocó que las limitaciones aumentasen y que la soberanía popular se vea, en cierta medida, restringida para llegar a los conceptos, principios y limitaciones actuales.

Adicionalmente, se analizará la experiencia ecuatoriana sobre la última Asamblea Constituyente del año 2007 y la Resolución 008 del 24 de julio de 2007, dictado por el Tribunal Constitucional ecuatoriano, para evidenciar si los límites del poder constituyente fueron empleados y las consecuencias que su inaplicación podría conllevar.

La experiencia mencionada, es una parte fundamental de la investigación, ya que permite complementar el análisis teórico de las limitaciones. II. Fundamentación Teórica 2.1. Antecedente Histórico Debemos recordar que las revoluciones liberales de finales del siglo XVIII – Revolución Francesa y Revolución Americana- permitieron iniciar el desarrollo de los actuales Estados de Derecho.

• Reconociendo, prima facie, la soberanía del Tercer Estado, la positivización de sus derechos en los textos constitucionales, que el poder soberano popular deponga al poder absoluto de los reyes y la limitación al poder político de las instituciones que conforman el Estado.
• Es así, que en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, aprobada en 1789 por la Asamblea Constituyente francesa, en su artículo 3, establece que: “El principio de toda soberanía reside esencialmente en la Nación.

Ninguna corporación o individuo puede ejercer una autoridad que no emane expresamente de ella”, acabando con el absolutismo en el que vivía Francia y estableciendo un estado democrático, con la garantía de distintos derechos naturales que fueron positivizados.

De esta manera, en palabras del profesor Maurizio Fioravanti, el cambio de concepción teórico-doctrinal que se vivió fija las coordenadas generales de un modelo político que al mismo tiempo libera al individuo y al Estado -este último manifestado ahora en los términos de la soberanía de la nación- de la presencia embarazosa de los viejos poderes feudales y señoriales ( 2016 ).

Para que la ciudadanía tenga reconocido sus derechos de participación en la toma de decisiones para el futuro texto constitucional que rigió el Estado. Por ese motivo, el reconocimiento de la soberanía popular ha permitido la positivización de los derechos naturales de los ciudadanos, llevando a que, por dar un ejemplo, tengamos en los ordenamientos jurídicos modernos el principio de igualdad, como base fundamental de los Estado democráticos.

1. La positivización de distintos derechos -civiles y políticos en específico- permitió el reconocimiento de la voluntad general de los ciudadanos como una herramienta para legitimar el poder político.
2. Este cambio ideológico promovió la formalización de los textos constitucionales de acuerdo a las necesidades y fines de la ciudadanía.

De esta manera nace el poder constituyente, es decir, esa “facultad o potencia para establecer y alterar la constitución (poder-función), como a quién lo hace (poder- persona)” ( Sagües. N, 2017 ). La burguesía adquirió de esta manera la capacidad para tomar decisiones y poder ser, inclusive, el factor real de poder determinante al momento de estructurar un nuevo estado.

Lo antes expuesto se evidencia analizando el criterio jurídico-político de Ferdinand Lassalle, que en una de sus conferencias mencionó que “estos factores reales de poder, se extienden en una hoja de papel, se les da expresión escrita y a partir de este momento se han erigido en derecho, en instituciones jurídicas” (2016).

Inclusive Lassalle va más allá, al destacar la importancia que tienen los textos constitucionales, señalando que en estos, “se revela que, en el espíritu unánime de los pueblos, una constitución debe ser algo mucho más sagrado todavía, más firme y más inconmovible que una ley ordinaria” (2016).

• Es decir, que la constitución tiene un carácter rígido, puesto que como ley fundamental y legitimada por ese poder constituyente, establece reglas, para que no sea modificada fácilmente estableciendo estabilidad y seguridad.
• Posteriormente, como consecuencia de las crisis del Estado Individualista- Liberal y el reclamo a la universalización de los derechos, la soberanía fue ampliándose a todos los estratos sociales de la población, llevando a que el Cuarto Estado tenga el reconocimiento y la garantía de sus derechos constitucionales y que su voluntad político-jurídica se ve reflejada también en los textos constitucionales.

Por ese motivo, la población al ejercer la participación política y expresar su voluntad mediante ejercicios democráticos, permite que las constituciones escritas adquieran un carácter fundamental en el desarrollo democrático de los Estados. Debiendo recordar que al ser un “sistema de reglas, sustanciales y formales, que tiene como destinatarios propios a los titulares del poder” (Ferrajoli, 2010), el propio pueblo crea y limita el Estado.

Una vez establecido el constitucionalismo en la mayoría de Estados, la base fundamental de estos ha sido la de respetar la voluntad ciudadana, “de suerte que no se privilegie ninguna voluntad particular, y de suerte que con ella se garanticen los derechos de todos y de cada uno en un plano de perfecta igualdad” ( Fioravanti.

M, 2014 ). De este modo, debemos entender que el pueblo tiene “voluntad originaria, soberana, suprema y directa” ( Quisbert, 2007 ), lo que permite que, con los sistemas constitucionales, vean reflejada su voluntad en el Estado. Por lo antes expuesto, el poder constituyente es fundamental para el correcto desarrollo de los Estados Constitucionales de Derecho modernos, porque los poderes estructurados (constituidos) en sus textos constitucionales “deben someterse al marco de regulación constitucional en que descansa y se encuentra por lo tanto, limitado y sujeto al Derecho instituido en su ejercicio y titularidad” (Blumenwitz y Gaete, 1981), respetando así el principio de supremacía constitucional.

Es decir, que las actuaciones de los poderes del Estado deben tener una adecuación material y formal a lo establecido en la constitución para tengan plena validez, todo esto como consecuencia de esta característica de supremacía de la constitución que ha permitido el fortalecimiento de las constituciones rígidas.

Por ese motivo se puede resaltar que el respeto a los preceptos constitucionales es la mayor manifestación de soberanía de los pueblos, donde el poder constituyente permite que estos sean regulados por sus propias reglas.2.2. Titularidad y Ejercicio del Poder Constituyente En palabras del profesor Nestor Sagües, el poder constituyente es ” generalmente conferida al pueblo o a la nación; es decir, en quién se hace formalmente residir la potestad constituyente, y a quién se le atribuye o imputa la decisión del poder constituyente” (Sagües, 2017).

• Por eso, podemos señalar que la soberanía radica en el pueblo, adquiriendo así este poder para instituir los Estados, mediante textos constitucionales, y limitar todas las instituciones que forman parte del mismo.
• Sin embargo, es importante distinguir la titularidad al ejercicio del poder constituyente, puesto que este último es practicado por las autoridades competentes, que adquieren legitimidad democrática, como por ejemplo los integrantes de lo que será la Asamblea Constituyente.2.2.1 Variedades del Poder Constituyente La capacidad para modificar la constitución tiene connotaciones relevantes, por ese motivo es fundamental comprender la clasificación del poder constituyente de acuerdo a su sometimiento, o no, de normas jurídicas preexistentes.

Es así como encontramos una clara distinción entre el poder constituyente originario y el poder constituyente derivado, conceptualizándolos de la siguiente forma. El poder constituyente originario, en palabras del profesor Néstor Sagües, es aquel que no se encuentra sometido a normas jurídicas preexistentes de derecho positivo, siendo revolucionario, autónomo e ilimitado (2017).

Por ese motivo es la máxima representación de la voluntad del pueblo, quien instituye los poderes políticos mediante un texto constitucional. Ejemplos del ejercicio de este tipo de poder serían las Asambleas Constitucionales con la finalidad de establecer una nueva constitución o los ejercicios de democracia directa para manifestarse sobre una reforma del texto constitucional.

Asimismo, encontramos que el poder constituyente originario se puede clasificar de las siguientes maneras: Fundacional: Es aquel que instituye con un texto constitucional un Estado, creando desde el inicio su estructura y limitación política, sin que esta capacidad o facultad haya sido derivada de otro texto constitucional.

1. Posfundacional: En esta clasificación se encuentran los que luego de haber sido instituido el Estado, cambia su estructura mediante un nuevo texto constitucional.
2. El poder constituyente derivado es el que tiene “la facultad de reformar la constitución elaborada por el poder constituyente originario, no de dictar una nueva, ese es el límite de sus atribuciones o competencias” ( Oyarte.

R, 2016 ). Es decir, que mediante este poder se puede modificar. el texto constitucional siguiendo, únicamente, los procedimientos de reforma constitucional establecidos en el texto constitucional. Por ese motivo, las instituciones estatales están condicionadas a estos procedimientos de modificación constitucional, haciendo que se respete la tesis de rigidez constitucional en el marco jurídico y exista una plena garantía de soberanía popular.

• Por ejemplo, se puede señalar que ninguna norma infraconstitucional o acto del poder público puede modificar el texto constitucional de un país, puesto que atentaría, además de distintos principios constitucionales, contra el poder constituyente y el concepto de soberanía popular.2.3.
• Límites del Poder Constituyente Originario El poder constituyente originario a pesar de encontrarse libre de reglas jurídicas preexistentes y, a priori, parece un poder ilimitado, tiene en la actualidad distintos tipos de restricciones que no permiten un desarrollo descontrolado que pueda afectar los derechos del pueblo, en específico de las minorías.

Limitación Fáctica. En primer lugar tenemos la limitación fáctica, aquella que establece que se encuentra “recortado y condicionado por las fuerzas políticas que operan en un país, los lobbies y grupos de presión, los factores de poder, las posibilidades económicas, etcétera” ( Sagües, 2017 ).

1. Es decir, como creación humana dotada de una aparente libertad negativa esta se encuentra limitada por circunstancias de facto que hacen imposible alcanzar toda voluntad del pueblo y que esta se vea limitada por distintas circunstancias sean económicas, políticas o sociales.
2. Por eso, el poder constituyente originario siempre estará “condicionada por el proceso político del momento en que es ejercido por el pueblo” ( Quisbert, 2007 ), encontrándose este aparente poder ilimitado y supremo con restricciones humanas que son imposibles de superar u obviar.

Limitación Normativa. Luego, encontramos la limitación normativa de los pactos o convenios internacionales firmados por los Estados, puesto que mediante la teoría de la positivización de los derechos – principalmente desarrollada luego de la Segunda Guerra Mundial- en la que los “Estados soberanos afirman empeñarse en respetar los derechos del hombre (universales)” ( Barberis, 2008 ), estos fueron declarados en los distintos instrumentos de protección de derechos humanos.

Es así, que podemos mencionar el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que establece lo siguiente: “El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado.

Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46″ Donde se evidencia que las disposiciones del ordenamiento jurídico de un Estado, entre las cuales se encuentran los textos constitucionales, no pueden contravenir la convención anteriormente señalada, por cuanto es de obligatorio cumplimiento para los Estados signatarios de la misma.

De igual manera, los países latinoamericanos se encuentran sometidos al control de convencionalidad desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de acuerdo a lo dispuesto en su artículo 1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos (Pacto de San José) que establece lo siguiente: “Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social” Esta limitación manifiestamente prohíbe al poder constituyente originario, realizando un ejercicio posfundacional, de irrespetar los convenios internacionales 1 por decisión propia por cuanto se encuentra sometida normativamente a estos pactos.

Limitación de Derecho Natural. Por último tenemos la limitación de derecho natural, debido a que se encuentran preceptos o reglas jurídicas propias del iusnaturalismo. Estos que permiten un respeto irrestricto a la vida o procurar la justicia, que siempre serán condicionantes para el poder constituyente originario.

Es decir, la fundamentación iusnaturalista de los derechos, “poseen una irrenunciable dimensión prescriptiva o deontológicas constituyen categorías que no pueden desvincularse de los ordenamientos jurídicos” (Pérez Luño, 1993 ). No se pueden desconocer los derechos naturales de las personas, que deberán ser respetadas por el poder constituyente originario.2.4.

Límites del Poder Constituyente Derivado En cuanto al poder constituyente derivado tenemos un mayor número de límites producto del origen de su legitimidad, que si bien es mediante procesos democráticos, no radica solamente en el pueblo. Por ese motivo encontramos las limitaciones que deberán ser respetadas por este poder y comprenden ciertas circunstancias distintas a las del poder constituyente originario.

La limitación normativa externa, similar a las del poder constituyente originario, establece que el derecho internacional influye directamente sobre las decisiones que se pretenden tomar, haciendo que las instituciones estatales se encuentren condicionadas a los convenios o tratados internacionales de los cuales el Estado es signatario. La limitación normativa interna se encuentra regulada por los procedimientos de modificación de la constitución 2 de los ordenamientos jurídicos de cada Estado 3, Estableciendo la legitimad activa y las prohibiciones para modificar el texto constitucional. Recordemos que inclusive hay normas que el propio poder constituyente originario ha prohibido que se puedan modificar, por eso el profesor Sagües señala que el poder constituyente originario puede “determinar el radio de acción del poder constituyente derivado ya que está circunscripto por el derecho preexistente que regula su comportamiento” (2017).

Limitación Espacial y Temporal. El poder constituyente derivado también tiene límites en relación al lugar y el tiempo en el cual puede ejercer dicho poder. Con respecto del lugar se estipula dónde puede sesionar dicho poder -mediante la institución que se establezca- con la finalidad de otorgarle legitimidad a su actuación y cumplir con las formalidades constitucionales.

Limitación Procedimental Constitucional. Encontramos las limitaciones constitucionales, aquellas que se encuentran dentro de la norma suprema estableciendo quiénes ejercerán el poder constituyente y bajo qué parámetros. Cabe resaltar que cada uno de estos procedimientos tienen mayor número de requisitos con la finalidad de ser aplicados y características especiales, dependiendo del conocido sistema gradado de procedimiento de rigidez. Es decir, los procedimientos que tienen menos prohibiciones para reformar el texto constitucional, tienen mayor número de requisitos para poder ser llevado a cabo. En esta limitación procedimental encontramos que el “procedimiento de actuación del poder constituyente, trámite para la reforma, plazos y términos” ( Vanossi, 1975 ) estarán sujetos a las disposiciones del poder constituyente originario, formal y materialmente. Limitación Procedimental Preconstituyente: Por último encontramos las normas dictadas por el poder preconstituyente (órgano legislativo) quien al realizar la convocatoria, puede establecer parámetros para el ejercicio del poder constituyente derivado, para su correcto desarrollo y para garantizar los derechos ciudadanos. El órgano legislativo en ejercicio de sus atribuciones puede establecer ciertos requisitos, siempre y cuando el poder constituyente originario lo permita. Así encontramos que el poder preconstituyente puede establecer plazos, requisitos procesales, entre otros con la finalidad de un correcto desarrollo de lo dispuesto por el poder constituyente originario.

2.5. Experiencia ecuatoriana en la Asamblea Constituyente de 2007 2.5.1 Proceso Constituyente ecuatoriano La experiencia ecuatoriana en la Asamblea Constituyente de 2007, permite evidenciar la aplicación de los límites del poder constituyente que se han estudiado.

1. En ese año Ecuador entró en, hasta ahora, el último proceso constituyente de su historia republicana.
2. Lo distinto, característico y particular de este proceso fue que su inicio se dio por solicitud del presidente de la República, a través de Consulta Popular, que contenía la pregunta siguiente: ¿Aprueba usted que se convoque e instale una Asamblea Constituyente con plenos poderes, de conformidad con el Estatuto Electoral que se adjunta, para que transforme el marco institucional del Estado, y elabore una nueva Constitución? En la Consulta Popular ganó el sí con el 81% de los votos y se dio inicio al nuevo proceso.

La ciudadanía eligió a los asambleístas constituyentes y se instalaron el 30 de noviembre de 2007. Como primer acto, luego de su posesión, dictaron el Mandato Constituyente Nº 1 a través del cual detallaron la división de los “plenos poderes” adquiridos por medio de la Consulta Popular.

• Así, el poder ejecutivo, fue ratificado.
• El poder legislativo, fue cesado de sus funciones ya que la Asamblea Constituyente asumió las competencias legislativas; y, por último, al poder judicial se le permitió seguir administrando justicia en tanto no se tratara de acciones que impugnaran los actos del poder constituyente.

Ante esta situación, tres abogados con la firma de mil ciudadanos más, presentaron una acción de inconstitucionalidad, conocida también como el caso N. º 0043-07-TC 4 y resuelto por el Tribunal Constitucional ecuatoriano. Los accionantes consideraban que el hecho que la Asamblea Constituyente alegaba que reunía todos los poderes del Estado y, en este sentido, dictó el Mandato N.º 1 en el que señaló que la Función Ejecutiva quedaba a cargo de Rafael Correa Delgado y la Vicepresidencia de la República a cargo de Lenin Moreno Garcés; que los diputados del Congreso Nacional debían cesar en sus funciones porque a partir de ese momento, en adelante, era la Asamblea Constituyente a quien le correspondía legislar y fiscalizar; y, también, señaló que la función judicial no podía conocer acciones que impugnaran los actos y decisiones tomados en el seno de la Asamblea Constituyente.

Frente al Mandato N.º 1, por el que se dividió el poder político del Estado, mil ciudadanos alegaron que tal Mandato era inconstitucional por seis razones: primero, no se trataba de un poder constituyente originario sino derivado; segundo, la Asamblea Constituyente no podía asumir las labores del legislativo; tercero, la impugnabilidad de los actos constituyentes iba en contra del derecho al debido proceso; cuarto, la Asamblea Constituyente estaba sometida al ordenamiento jurídico establecido y al principio de supremacía constitucional; quinto, porque existían límites materiales a los poderes de la Asamblea Constituyente dados por el precedente contenido en la Resolución 008 del 24 de julio de 2007, dictado por el mismo Tribunal Constitucional; y, sexto, porque aceptar los plenos poderes implicaba violentar disposiciones de la Convención Americana de Derechos Humanos, Pacto de San José.

Los jueces del Tribunal Constitucional ecuatoriano contestaron los seis argumentos de los accionantes de la siguiente manera: 1. Sobre el significado del poder constituyente El poder constituyente es una capacidad de hecho, dentro del Estado Democrático representa la voluntad suprema del pueblo delegada a un órgano especial y extraordinario, encargado de llevar adelante un proceso de cambio profundo y trascendental de orden político y jurídico del Estado.

1. El poder constituyente opera en un Estado democrático para garantizarlo, mediante un proceso extra- estatal encargado de la reinstauración política o de reforma de manera total la Constitución, basada en una fuerte legitimación social 5,
2. El poder constituyente tiene las características de ser fáctico-político, extra jurídico, ilimitado y originario.

Es un poder extraordinario por surgir en ocasiones no previstas, en momentos de necesidad, a raíz de la activación de la voluntad del pueblo cuando éste considera vital la aplicación del mismo. Es un poder fáctico, de hecho, porque no se rige, a criterio de los jueces constitucionales, por ninguna norma jurídica positiva, no conduce su actuación con base al ordenamiento jurídico establecido; y, es un poder originario, porque no deriva de ningún otro, sino que nace de sí mismo con el objetivo de crear una Constitución.2.

1. De la asunción de las labores del legislativo por parte de la Asamblea Constituyente A criterio del Tribunal Constitucional ecuatoriano, la Asamblea Constituyente de Montecristi sí podía cesar en sus funciones a los legisladores y asumir las atribuciones del entonces Congreso Nacional.
2. Mencionó que: “el titular del poder constituyente puede asumir no solo la función constituyente, sino todos y cada uno de los poderes delegados al Estado en la Constitución vigente, incluido por supuesto el poder legislativo.

El Tribunal Constitucional no comparte la opinión de los demandantes, quienes consideran que el poder constituyente solo puede elaborar o reformar una constitución y nada más y por lo tanto, “no ha de acumular facultades legislativas ordinarias, ni menos aún poderes de tipo ejecutivo o judicial, porque eso implicaría confundir lo extraordinario con lo constituido”.

Señalando que la Asamblea Constituyente, aunque tiene un poder delegado y extraordinario, es un poder constituyente y no constituido. Para los jueces constitucionales el hecho que la Asamblea Constituyente de Montecristi asumiera los poderes del legislativo y ordenada la división de las demás funciones no contrariaba el principio de separación de poderes.

Principalmente, porque el poder constituyente es soberano y carece de límites jurídicos. A diferencia del poder constituido que se rige por la norma positiva. Además, señalaron que la teoría de separación de poderes no es aplicable a las determinaciones del poder constituyente mientras esté actuando para constituir o transformar radicalmente el Estado.

Asimismo, el poder constituyente, al ser extraordinario y extrajurídico no estaba sujeto a las normas y procedimientos contemplados en la Constitución de 1998 sino a la actuación de los asambleístas constituyentes elegidos que, a su vez, se ampararon en el Estatuto de la nueva Asamblea Constituyente.3.

Sobre la no impugnación de los actos constituyentes A criterio de los jueces constitucionales la Asamblea Constituyente de Montecristi sí podía limitar la actuación de los jueces ecuatorianos. En la medida en que el Estatuto dispuso en su artículo 1 que la Asamblea tiene plenos poderes para transformar el marco institucional del Estado y para elaborar una nueva Constitución, eso significa que el pueblo ecuatoriano ha delegado a la Asamblea Constituyente todas las atribuciones originarias relacionadas con el ejercicio del poder constituyente y por lo tanto su actuación no tiene límite alguno, salvo los que la propia Asamblea se auto imponga.

En este sentido, mientras la Asamblea Constituyente se encuentre en funcionamiento, tiene no solo la potestad de ejercer la función de elaborar una nueva Constitución y transformar el marco institucional del Estado, sino que puede asumir, si así lo considera necesario, todos los poderes del Estado, con la obvia limitación de que el pueblo en cualquier momento puede reasumir las funciones y poderes delegados” 6,

Entonces, como se expuso, los jueces constitucionales consideraron el mandato del 15 de abril de 2007 como la activación de un poder constituyente originario, el que da nacimiento al Estado, el que transforma el orden jurídico que antes regía esa población.

1. La base de su argumentación fue, en todo momento, interpretar que los “plenos poderes” significaban, en pleno Siglo XX y no obstante, el Ecuador como Estado haber nacido en 1830, como un poder originario, extra jurídico, creador y supremo.4.
2. Sobre el sometimiento de la Asamblea Constituyente de Montecristi al orden positivo del Estado La opinión que dieron los jueces constitucionales es que la Asamblea de Montecristi no estaba sujeta al ordenamiento jurídico ecuatoriano porque al representar el poder constituyente, la Asamblea de Montecristi tenía para sí las características propias de este tipo de poder: originario, extra jurídico, ilimitado.

Si estaba sujeto a algún poder sería la misma voluntad del pueblo quien, posteriormente a creada la Constitución, ratificaría o negaría lo realizado por los asambleístas constituyentes.5. De la existencia de límites materiales al poder constituyente señalados en el Precedente 008 del 24 de julio de 2007 dictado por el Tribunal Constitucional El Tribunal Constitucional ecuatoriano mencionó que, si bien existía un criterio jurisprudencial que señalaba los límites materiales al poder constituyente, los jueces podían decidir cambiar tal precedente y no someterse a él.

Principalmente porque en el sistema de control constitucional ecuatoriano, al 2007, no regía el principio stare decisis. El derecho ecuatoriano es un derecho sustentado en la aplicación silogística de normas generales preexistentes; no es un derecho construido a partir del discernimiento de reglas de solución de conflictos aplicables a cada caso en particular, como sucede con el derecho prácticos de los jueces, típico de la tradición anglosajona 7,

El precedente señalado por los accionantes, a criterio de los jueces constitucionales, no tenía un valor normativo erga omnes porque con el sistema de control constitucional que regía a la época, no existía forma de aplicar el principio stare decisis en forma absoluta.6.

De la violación al Pacto de San José de Costa Rica en los artículos de la tutela judicial efectiva y el derecho al debido proceso Los jueces constitucionales consideraron que el Mandato N.º 1 no violentaba los derechos a la tutela judicial efectiva ni al debido proceso. Para ello dieron tres razones: primero, da razones políticas; segundo, da razones jurídicas; y, tercero, razones fácticas.

Por razones políticas, el poder constituyente es extra jurídico, sus decisiones tienen un poder supra estatal y con jerarquía superior a cualquier decisión de los poderes del Estado y, por tanto, no son objeto de control jurídico nacional o internacional.

Lo que ocurre es que, en el momento constituyente, tanto el sistema universal, como el interamericano, no pueden convertirse en un límite jurídico, pero sí son un parámetro político importantísimo, a ser tomado en consideración a la hora de tomar las decisiones. En estos momentos operan como límites estructurales, del mismo modo que en el ámbito interno operan la historia, la política, la moral y la cultura del país”.

Para los jueces constitucionales los ciudadanos ecuatorianos sí tenían la posibilidad de acceder a un recurso efectivo. “Efectivamente existen los recursos jurídicos para hacer efectivos los derechos humanos hay un ámbito intangible del debido proceso construido por la plena eficacia del habeas corpus, el amparo y las condiciones básicas para el desarrollo de la dignidad humana, que no pueden ser topados por decisión alguna.

1. En este ámbito de intangibilidad se encuentra plenamente garantizado en el país a través de la existencia y operatividad de los recursos institucionales y jurídicos como la acción de inconstitucionalidad, el amparo del habeas corpus, que se encuentran vigentes”.
2. Lo que es intangible, mencionó el Tribunal Constitucional, es el ámbito de acción de la Asamblea.

“Mientras dure la Asamblea y solo durante este tiempo no hay posibilidad de discutir jurídicamente las decisiones del poder constituyente, pero eso no significa que en el Ecuador exista una imposibilidad de actuación jurídica frente a los actos del poder; por tanto, se reitera que la invocación a la separación de podres, y a las garantías judiciales establecidas en el artículo 8.1 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, si bien son esenciales en el funcionamiento del Estado democrático, no son aplicables a las determinaciones del poder constituyente, mientras aquel se encuentre actuando para constituir o transformar radicalmente el Estado.

Esto significa que, en momento de transición constitucional, las reglas jurídicas de limitación del poder, establecidas en la Constitución no operan para el titular del poder constituyente (pueblo) o para sus legítimos delegados (la Asamblea), sino que solo son operativas únicamente para los poderes constituidos” 8,2.5.2.

Observaciones de la Decisión 0043-07-TC del 26 de febrero de 2008: El proceso constituyente ecuatoriano dado el 15 de abril de 2007 tenía el claro objetivo de elaborar una nueva Constitución. Para ello, se realizó la Consulta Popular que contenía la capciosa pregunta: ¿Aprueba usted que se convoque a instale una Asamblea Constituyente con plenos poderes, de conformidad con el Estatuto Electoral que se adjunta, para que transforme el marco institucional del Estado, y elabore una nueva Constitución? Se le da la característica de “capciosa” porque a las palabras “plenos poderes”, podía dársele dos interpretaciones.

1. Ambas, completamente contrarias.
2. La primera interpretación, compartida por el Tribunal Constitucional, consideró se trataba de un poder constituyente originario fundacional; y, la segunda interpretación, a criterio de los accionantes, se trataba de un poder constituyente derivado porque la Estado ecuatoriano ya había nacido en 1830 y todos los cambios constitucionales que, posteriormente, devinieran se trataba de un ejercicio de poder constituyente derivado.

Por ese motivo, la opinión del Tribunal Constitucional en el caso Nº 0043-07- TC contiene contradicciones con relación a la explicación de la naturaleza de la Asamblea Constituyente porque no se trataba de un poder constituyente originario fundacional.

Ya que, incluso el cambio del marco constitucional ecuatoriano de Estado de Derecho a un Estado Constitucional de Derechos y de Justicia partió de una realidad jurídica anterior de la cual se querían desagregar. La aceptación de tener y contar ahora con un Estado Constitucional derivó de la realización que, el pueblo ecuatoriano, sobre la deficiencia del Estado de Derecho, en el sentido del reconocimiento de sus derechos, existía.

La Asamblea Constituyente de Montecristi mal pudo considerar que ejercía un poder constituyente originario cuando sus actuaciones estaban claramente marcadas por un pasado al que permanentemente hacían referencia en cada uno de las normas posteriormente creadas y aceptadas.

1. Ejemplos de ello, varios: el cambio de la privatización de los recursos naturales, luego la Asamblea lo reformó a que el Estado era el único propietario de estos recursos y forman parte de su patrimonio nacional.
2. Otro caso es el reconocimiento que las pocas garantías constitucionales que daba la Constitución del año 1998 debían ampliarse.

Por ello, las nuevas actuaciones de la Asamblea Constituyente estuvieron derivadas a crear toda una nueva gama de garantías constitucionales. Primero diferenciándolas en tres tipos: garantías normativas, de políticas públicas y jurisdiccionales. Y dentro de este tercer grupo, agregó once nuevas acciones de exigencias de derechos como la acción extraordinaria de protección, acción de protección, acción de habeas corpus, acción de habeas data, acción de acceso a la información pública, acción de revocatoria del mandato, acción de medidas cautelares constitucionales, acción de incumplimiento, acción por incumplimiento, acción de inconstitucionalidad.

1. Todos y cada uno de los cambios que se dieron lo que intentaban era “huir” del modelo constitucional pasado.
2. Sin embargo, esa intención mal podría considerarse que convertía al poder constituyente del 15 de abril de 2007 en uno originario fundacional sino que, se trataba de un poder constituyente derivado.

La actuación del poder constituyente ecuatoriano del año 2007 en Montecristi derivaba de un mandato popular, derivaba de un modelo político-jurídico, de alguna forma, fallido y que había que reformar. Pero esa necesidad de cambio, en ningún momento, se lo podía o debía considerar como la fundación de un nuevo Estado.

• El Estado ya existía lo que se cambió fue el marco constitucional, institucional dentro de una idiosincrasia pre establecida, ya creada, ya existente desde inicios del Siglo XIX. III.
• Conclusiones El poder constituyente, a priori, puede parecer ilimitado, debido a la idea de que el pueblo, ejerciendo su soberanía popular, no tiene limitación para autorregularse.

Sin embargo, debemos comprender que la soberanía popular ha cambiado y que, en la actualidad, es fundamental el cumplimiento de principios constitucionales como la supremacía constitucional o la tesis de rigidez constitucional para que se garanticen los derechos fundamentales, y que de esta forma, exista un auténtico Estado Constitucional de Derecho.

1. Por ello, el poder constituyente tiene distintas limitaciones, dependiendo de quien ejerza dicho poder, siendo originario o derivado, y dependiendo de los procedimientos, tiempos o circunstancias que se pretenden cambiar del texto constitucional.
2. También recordemos que la internacionalización de los derechos introdujo mayores limitaciones a los poderes constituyentes de los Estados, que son signatarios de múltiples tratados internacionales.

Estas limitaciones deben ser respetadas y analizadas de manera especial, por los órganos encargados de ejercer el control de constitucionalidad, para respetar los distintos derechos que se encuentran relacionados con estos procesos constituyentes. El incorrecto análisis y aplicación de estos límites, podría tener como consecuencia una falta de seguridad jurídica que afectarían a todos los ciudadanos y el sistema de democracia constitucional en el que viven la mayoría de países en la actualidad.

El estudio de la experiencia ecuatoriana permite evidenciar errores que los órganos de control de constitucionalidad pueden cometer. Mismos que deben ser evitados, para que las estructuras sociales no se fundamenten en principios que atentan contra los distintos límites del poder constituyente. Los cuales podrían afectar gravemente a los Estados y el futuro de estos.

Será importante, por un lado, conocer si el concepto de soberanía popular continuará evolucionando y, por otro, analizar las consecuencias de la crisis democrática que actualmente se vive a nivel mundial. Además, será relevante analizar los efectos que al presente y, claramente a futuro, provocarán en las sociedades las reformas constitucionales dadas por Gobiernos totalitarios que irrespetaron los límites al poder constituyente aquí expuestos.

¿Cómo se ejercita el poder constituyente?

Advirtase que la Constitucin no excluye, de manera alguna, el examen de la Corte acerca de los posibles vicios de procedimiento en los que se pudo haber incurrido a lo largo de la formacin de la iniciativa popular de reforma a la Carta Poltica. En efecto, los denominados vicios de procedimiento en su formacin, segn las voces del artculo 241.2, no se limitan a aquellos acaecidos durante el trmite en el Congreso del proyecto de ley mediante la cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional, sino que abarcan las etapas anteriores, por cuanto se trata de un acto jurdico complejo, al igual que la fase comprendida entre la sentencia de la Corte Constitucional y la promulgacin del acto reformatorio de la Constitucin, esta ltima mediante la accin pblica de inconstitucionalidad como previamente se consign.

– Existen igualmente importantes precedentes constitucionales en materia del control de constitucionalidad de procedimientos legislativos que tienen iniciativa compleja ; siendo los casos ms representativos de ello el control de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, el control de las leyes cuatrianuales de planes de desarrollo, el control de las leyes de presupuesto y de las que estipulan gastos.

En lo sigue se har referencia a lo sostenido a este respecto por la jurisprudencia constitucional. Respecto de la revisin del trmite de las leyes aprobatorias de tratados se ha sostenido que n relacin con el aspecto formal la Corte se encuentra llamada a examinar la validez de la representacin del Estado colombiano durante el proceso de negociacin, celebracin y suscripcin del tratado, al igual que la observancia de las reglas del trmite legislativo que precedieron la aprobacin de la ley sujeta a anlisis.

Con base en lo anterior, la Corte adopta la metodologa de separar la verificacin del cumplimiento del proceso de negociacin, celebracin y suscripcin del tratado, de la verificacin de los requisitos propios del momento de radicacin del proyecto, es decir, identifica dos etapas en el trmite de la iniciativa legislativa.

Para la primera etapa generalmente sostiene que, el deber constitucional de revisar los tratados internacionales y las leyes que los aprueban sugiere que tal anlisis implica comprobar la existencia de las facultades del representante del Estado colombiano para negociar, adoptar el articulado mediante su voto y autenticar el instrumento internacional respectivo, de acuerdo con lo previsto en los artculos 7 a 10 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados de 1969.

Para la segunda etapa de la iniciativa, esto es la radicacin del proyecto, la Corte verifica que dicha radicacin se haya realizado por parte del Gobierno (Presidente o Ministros del Despacho debidamente autorizados, de conformidad con la verificacin de la primera etapa) en virtud de la iniciativa privativa, y en la comisin constitucional correspondiente del Senado de la Repblica (de conformidad con lo exigido en el artculo 43 de la Ley 5 de 1992).

La metodologa descrita, para el evento del control formal de las leyes aprobatorias de tratados, ratifica el alcance del control de constitucionalidad en el caso de las leyes que tienen una iniciativa legislativa compleja; adems de que supone que el incumplimiento de alguno de los pasos previos a la radicacin del proyecto, implica la falta de validez del trmite de la iniciativa, y configura una causal de inexequibilidad de la ley.

Una conclusin contraria significara que una ley aprobatoria seria exequible incluso si no se cumplen los requisitos para la acreditacin consistente en que un representante del Estado colombiano est autorizado para negociar, adoptar el articulado mediante su voto y autenticar el instrumento internacional respectivo.

Otro ejemplo pertinente para la determinacin y alcance de la iniciativa legislativa compleja, y la incidencia de ello en el control de constitucionalidad formal de las leyes que presentan esta iniciativa, es el relativo a los proyectos de ley del plan de desarrollo, de presupuesto y aquellos que estipulan gastos a cargo del presupuesto nacional.

Respecto de las leyes del plan de desarrollo el artculo 341 Superior prev, en su inciso primero, el adelantamiento de unos pasos previos a la presentacin del proyecto de ley del plan de desarrollo, referidos de manera genrica a la participacin de distintos entes en la elaboracin del proyecto, y la posibilidad de su enmienda antes de la radicacin, por parte del Consejo Nacional de Planeacin.

Ello indica que, como se ha venido sosteniendo, el trmite exigido para la iniciativa contiene actuaciones anteriores a la radicacin del proyecto, los cuales forman parte del procedimiento de formacin de la ley del plan. Lo anterior se confirma en el contenido de algunas de las disposiciones de la Ley 152 de 1994 Orgnica del Plan de Desarrollo, cuyo Captulo IV dispone el procedimiento para la elaboracin del proyecto.

Dicho procedimiento se describe a partir de la elaboracin del proyecto y la formulacin inicial por parte del Gobierno (Arts.13 y 14 L.152/94), la coordinacin de las distintas autoridades involucradas en su elaboracin y las reglas de su participacin (Arts.15 y 16 L.152/94), la presentacin del proyecto al CONPES (art.17 L.152/94), el sometimiento del proyecto de ley al Consejo Nacional de Planeacin para que ste elabore un concepto sobre el mismo (art.18 L.152/94), y finalmente la radicacin del proyecto en el Congreso de la Repblica (art.19 L.152/94),

Como se ve, la iniciativa legislativa de la ley del Plan consta de varios requisitos especficos, reglados como un procedimiento cuya culminacin es la radicacin del proyecto. As, la incidencia de la consagracin de las etapas previas a la presentacin del proyecto, en el ejercicio del control de constitucionalidad, no puede ser otra que la de reconocer que la omisin o el adelantamiento equivocado de alguna de ellas supone un vicio de procedimiento, cuya consecuencia puede ser la inexequibilidad de la ley.

Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre requisitos previos a la presentacin del proyecto de ley del Plan, distintos a los contenidos en la ley orgnica del Plan de Desarrollo, tal como el derivado del artculo 6 del Convenio 169 de la OIT, segn el cual los gobiernos deben consultar a las comunidades indgenas (y a los pueblos tribales en general) la implantacin de medidas legislativas o administrativas que puedan afectarlos.

En este sentido, esta Corporacin ha interpretado que cuando el proyecto de ley del Plan contiene proyectos e inversiones que afecten directamente a las comunidades indgenas (y a los pueblos tribales en general), se debe surtir un trmite de consulta previa en los trminos del citado Convenio 169.

1. A su turno la jurisprudencia constitucional ha sostenido que dicho trmite es previo a la radicacin del proyecto.
2. Se ha afirmado entonces, que se debe brindar () a las comunidades, en un momento previo a la radicacin del proyecto en el Congreso de la Repblica, las debidas oportunidades para que ellas no slo conozcan a fondo el proyecto sino, sobre todo, para que puedan participar activamente e intervenir en su modificacin, si es preciso.

Expres la Corte que ese proceso de consulta puede entenderse cumplido cuando exista evidencia de que antes de radicar el proyecto de ley en el Congreso de la Repblica, su texto se haya divulgado entre las comunidades interesadas, se haya avanzado en la ilustracin de tales comunidades sobre su alcance, y se hayan abierto los escenarios de discusin que sean apropiados.

La omisin del requisito de consulta previa a la presentacin del proyecto de ley a las comunidades indgenas cuando dichos proyectos contienen medidas que los afectan directamente, ha trado como consecuencia, entre otras, la declaracin de inexequibilidad de la denominada ley forestal (Ley 1021 de 2006) mediante sentencia C-030 de 2008, y de la llamada ley de desarrollo rural ( Ley 1152 de 2007 ) mediante sentencia C-175 de 2009.

Y, en sentencia C- 461 de 2008 se declar la exequibilidad condicionada al cumplimiento de la consulta previa en mencin, de la Ley 1151 de 2007 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, y se reiter la afectacin que sobre la validez de la ley tiene la omisin de un requisito como el referido, contentivo de la iniciativa legislativa.

Tambin, en materia de presupuesto se ha reconocido la obligatoriedad del cumplimiento de los trmites previos a la radicacin del proyecto de ley, conformadores del cumplimiento cabal de la iniciativa legislativa. Por ejemplo, en sentencia C-1168 de 2001, que revis la constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 628 de 2000 por la cual se decret el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2001, se sostuvo que l Congreso puede obviamente aprobar partidas de desarrollo regional, pero siempre y cuando stas respeten los principios de legalidad y planeacin del gasto.

Esto significa, en particular, que esas apropiaciones deben haber sido previamente decretadas por la ley o, en caso de que se traten de erogaciones destinadas a dar cumplimiento al plan de desarrollo, los gastos con cargo a esas partidas deben corresponder a proyectos o programas registrados en el Banco Nacional de Proyectos con anterioridad a la expedicin de la ley de presupuesto, pues de no ser as, se estaran desconociendo los principios de planeacin y legalidad del gasto (negrillas y subrayas aadidas),

Desconocimiento que afectara la constitucionalidad de la ley que establezca el gasto. Por ltimo, d entro de la legislacin orgnica sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, la Ley 819 de 2003, en su artculo 1, impone el Gobierno Nacional la obligacin de presentar antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, un Marco Fiscal de Mediano Plazo ante las comisiones econmicas del Senado y de la Cmara de Representantes, con el fin de que sea estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.

En su artculo 7 determina la exigencia de compatibilidad entre los proyectos de ley que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios y el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Con base en ello la ley en mencin exige que tanto en la exposicin de motivos del proyecto de ley como en sus respectivas ponencias de trmite deben incluirse expresamente los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dichos rubros.

1. Igualmente, la disposicin prev que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico deber rendir concepto frente a la consistencia de ese estudio de impacto fiscal.
2. Con base en esta disposicin, la jurisprudencia constitucional ha inferido dos connotaciones importantes en relacin con el requisito impuesto a los proyectos de ley por parte de la norma orgnica de presupuesto.

Primero, que es exigible slo para los proyectos de ley que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios; segundo, que el mismo debe cumplirse en todo momento, es decir, durante todo el trmite legislativo -tanto en la exposicin de motivos, como en las ponencias-, y, tercero, que el Marco Fiscal es un referente obligatorio para el anlisis del impacto fiscal de los proyectos de ley.

1. De lo anterior se concluye que el estudio de impacto fiscal en cuestin debe hacerse antes de la presentacin del proyecto al Congreso, en tanto aqul debe constar en la exposicin de motivos del proyecto referido.
2. Con lo cual puede afirmarse que la iniciativa legislativa en este tipo de leyes es compleja, al tenor de las normas orgnicas de presupuesto, y el cumplimiento de todos los pasos que conforman la configuracin de la iniciativa es necesario para afirmar la conformidad constitucional de estas leyes.

De ah, que la omisin de la etapa descrita, antes de la radicacin del llamado proyecto de ley del teatro ( Proyecto de ley N.86/05 Senado – 205/04 Cmara), haya provocado la inexequibilidad de algunas de las disposiciones en l contenidas, mediante sentencia C-856 de 2006.

Se tiene entonces que existen importantes precedentes constitucionales en cuanto al control de constitucionalidad de las actuaciones adelantadas antes de iniciar el trmite legislativo de un proyecto cuando se trata de leyes de iniciativa compleja. En este sentido no se debe olvidar que el acto mediante el cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional se encuentra conformado por diversas actuaciones, las cuales deben agotarse de manera sucesiva, es decir, no puede seguir adelante sin que cada una se haya surtido en debida forma.

As las cosas, de conformidad con la Constitucin y las Leyes Estatutarias 130 y 134 de 1994, un referendo constitucional de iniciativa popular se encuentra conformado por las siguientes etapas: (i) iniciativa popular; (ii) aprobacin de una ley mediante la cual se incorpora el texto de articulado que recibi los apoyos ciudadanos; (iii) revisin de la Corte Constitucional; (iv) sancin presidencial; (iv) convocatoria del pueblo para que se manifieste a favor o en contra del texto reformatorio de la Carta Poltica; y (v) entrada en vigencia del mismo.

La iniciativa popular comprende, a su vez, el agotamiento de las siguientes etapas, las cuales sern descritas de manera detallada ms adelante: (i) conformacin de un Comit de Promotores; (ii) inscripcin del Comit, previo respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral, y de la solicitud de referendo; (iii) verificacin de los anteriores requisitos ; (iv) entrega al vocero del Comit, por parte de la Registradura, del formulario de suscripcin de apoyos; (v) recoleccin de apoyos equivalentes al 5% del censo electoral vigente; (vi) verificacin del cumplimiento de los referidos apoyos ciudadanos; y (vii) expedicin, por parte del Registrador Nacional, de las certificaciones de que tratan los artculos 24 y 27 de la LEMP.

En este orden de ideas, slo despus de haberse agotado todas y cada una de las anteriores fases podr presentarse la iniciativa legislativa ante la secretara de una de las Cmaras del Congreso, como seala el artculo 30 de la LEMP. En este orden de ideas, siendo la fase de la iniciativa (i) la primera que debe surtirse en el tiempo; (ii) una de las ms importantes por cuanto los ciudadanos avalan la conformacin de un Comit de Promotores; (iii) manifiestan su apoyo a un texto de articulado especfico y concreto de reforma constitucional; y (iv) al mismo tiempo configura una ms entre las diversas y sucesivas etapas que debe agotar el trmite de una reforma constitucional va referendo, le corresponde al juez constitucional verificar si aqulla se encuentra afectada por algn vicio, en los trminos del artculo 241.2.

1. Para tales efectos, la competencia de la Corte se extiende a revisar si, en el trmite de la iniciativa popular se preservaron los principios constitucionales orientadores de los mecanismos de participacin ciudadana, al igual que el texto de las leyes estatutarias que los desarrollan.
2. Esta apreciacin resulta reforzada con un simple argumento a fortiori : la iniciativa ciudadana es la etapa inicial del procedimiento legislativo y por lo tanto si la Corte Constitucional es competente para conocer el trmite de la ley convocatoria a un referendo tambin lo es para examinar el trmite de la iniciativa ciudadana.

Pero no slo de la interpretacin sistemtica y literal del texto constitucional, al igual que los precedentes sobre el control de leyes de iniciativa compleja, se deriva la competencia de la Corte Constitucional para examinar el trmite de la iniciativa ciudadana sino que tambin existen pronunciamientos expresos en la materia.

As, en sentencia C-1121 de 2004, con ocasin de una demanda ciudadana presentada contra el Acto Legislativo 01 de 2004, en la que se alegaba que en la expedicin del mismo se haba tomado en cuenta la cuarta parte de un censo electoral inexacto e indebidamente conformado de la Constitucin, la Corte se declar competente para examinar la validez de todos los actos que conformaban el proceso de reforma constitucional va referendo.

En tal sentido, no se acogieron los argumentos de la Defensora del Pueblo, entidad para la cual en el presente caso se cuestiona un acto administrativo expedido por la Registradura Nacional del Estado Civil, cuya ilegalidad debe ser declarada por la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, por cuanto que: la reforma constitucional por va de referendo est conformada por diversas etapas que deben ser agotadas de manera sucesiva, en las cuales interviene no solo el Congreso de la repblica, expidiendo la ley que convoca al referendo, sobre la cual debe surtirse automticamente el control de constitucionalidad, sino adems, las autoridades que conforman la Organizacin Electoral ; los ciudadanos que se pronuncian mediante el voto afirmativo, en nmero exigido por la Constitucin; y finalmente, el Presidente de la Repblica a quien le corresponde sancionar y publicar el acto legislativo respectivo.

Se trata por tanto de un acto jurdico complejo, en cuanto a su formacin, por cuanto requiere de la intervencin de diversas autoridades pblicas. Todas estas actuaciones concurren a la conformacin final del acto reformatorio de la constitucin y constituyen pasos necesarios del trmite de reforma constitucional va referendo, sobre los cuales corresponde a la Corte Constitucional ejercer el control de constitucionalidad (negrillas aadidas).

Ms adelante, en la misma decisin se precisa: Es decir, es competente la Corte para conocer de todos los actos expedidos por las autoridades pblicas que, segn su competencia, tuvieren que intervenir en el complejo procedimiento de reforma constitucional por sta va, como actos propios del trmite de reforma constitucional.

Sin lugar a dudas, contrario a lo que sostienen algunos intervinientes, una interpretacin sistemtica de la Carta Poltica evidencia que ninguna otra autoridad judicial es competente para pronunciarse acerca de la existencia o no de un vicio de forma durante el trmite de adopcin del acto legislativo adoptado va referendo,

Por lo tanto, si la propia Constitucin le entreg a la Corte Constitucional la competencia para conocer sobre la constitucionalidad de los actos legislativos, cualquiera sea su origen, por vicios de procedimiento en su formacin, tratndose de un referendo, entonces, las diversas etapas que concurren a la formacin final del acto legislativo no pueden ser consideradas de manera individual y aislada del procedimiento constitucional, sino que se trata de unos actos jurdicos que integralmente forman parte de un procedimiento complejo de reforma constitucional.

• As las cosas, los actos de trmite que culminan con un acto legislativo, no pueden ser controlados de manera separada por la jurisdiccin contencioso administrativa.
• En este sentido comparte la Corte lo expuesto por el Procurador General, al decir que,en este caso, no se trata de un decreto reglamentario ni de actos administrativos ordinarios, sino de actos indispensables del procedimiento para la realizacin de un referendo constitucional y, por tanto, su control es de competencia exclusiva de la Corte Constitucional por expresa disposicin del artculo 241, numeral 1 de la Carta.

A continuacin agrega cabe advertir que si se trasladara la competencia para el conocimiento de estos actos administrativos, no habra procedimiento constitucional o legal aplicable, que prevea que la Corte pudiese posteriormente entrar a evaluar la constitucionalidad del Acto Legislativo a partir de decisiones tomadas por otras autoridades judiciales (negrillas y subrayados agregados).

Ahora bien, si la Corte ha afirmado su competencia para conocer acerca de la constitucionalidad de actos producidos con posterioridad a la celebracin de un referendo constitucional, por cuanto hacen parte de un acto jurdico complejo, las mismas razones avalan su competencia para examinar los actos previos al trmite de la ley porque estos igualmente hacen parte del procedimiento de reforma a la Constitucin por medio de un referendo constitucional.

Para estos efectos resulta particularmente relevante la sentencia SU- 1122 de 2001. En esa ocasin se trataba de la tutela impetrada por el Comit de Promotores a favor de un referendo contra la corrupcin. En concepto de los demandantes, la negativa de la Registradura Nacional del Estado Civil, de adicionar al guarismo de firmas recolectadas para apoyar el trmite de la solicitud de referendo, el nmero de firmas recibidas para la inscripcin de la solicitud del mismo, que impeda que se alcanzara el porcentaje definido en la Constitucin, constitua una interpretacin de la Carta y de la Ley 136 de 1994, que desconoca el derecho fundamental a la participacin poltica.

En otras palabras, se atacaba por va de tutela un acto administrativo proferido por el Registrador Nacional en el curso de una iniciativa popular de referendo constitucional. La Corte Constitucional se consider competente para analizar la actuacin desplegada por el Registrador Nacional, concluyendo que no se haba vulnerado la Carta Poltica en el caso bajo examen, por cuanto no se podan adicionar los respaldos ciudadanos suscritos para conformar el Comit de Promotores del Referendo, con aquellos apoyos manifestados mediante firmas al texto de la propuesta inscrita.

En suma, los anteriores precedentes confirman la competencia de la Corte para analizar la validez de todo el trmite de reforma constitucional va referendo por iniciativa popular. Finalmente, otra razn para justificar la competencia de la Corte Constitucional para el examen de la iniciativa ciudadana radica en que la LEMP no establece un control judicial especfico sobre las actuaciones que se adelante en el trmite de la iniciativa ciudadana, especialmente las actividades desplegadas por el Comit Promotor.

En efecto la LEMP, cuya constitucionalidad fue analizada en sentencia C-180 de 1994, slo prev la existencia de una competencia residual de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, a efectos de examinar la validez del acto administrativo mediante el cual el Registrador Nacional del Estado Civil decide anular unas firmas de apoyo a una iniciativa de referendo.

La disposicin en cuestin reza: ARTCULO 25. DESTRUCCIN DE LOS FORMULARIOS. Una vez que la Registradura correspondiente haya expedido el certificado a que se refiere el artculo anterior, conservar los formularios por veinte (20) das. Durante ese trmino, los promotores podrn interponer ante la jurisdiccin contencioso administrativa las acciones a que haya lugar cuando, por la anulacin de firmas, no se hubiere obtenido el apoyo requerido.

Cuando se haya interpuesto alguna accin contra la decisin de la Registradura, los formularios debern conservarse mientras sta se resuelve. PARGRAFO. Vencido el trmino o resueltas las acciones, los materiales quedarn a disposicin del Fondo Rotatorio de la Registradura. Ntese que esta disposicin prev una accin en cabeza de los promotores del referendo contra un acto administrativo proferido por la Registradura Nacional del Estado Civil, sin embargo no seala una revisin judicial sobre la actuacin de los mismos promotores, la cual si bien est sujeta a la vigilancia de los organismos que integran la Organizacin Nacional Electoral, en todo caso se trata de un control que no tiene naturaleza judicial.

La competencia de la Corte Constitucional se justifica en este caso, como se ha reiterado a lo largo de este acpite, porque se trata de actuaciones adelantadas dentro de una de las etapas constitutivas de un referendo constitucional. En todo caso valga aclarar que la competencia de la Corte Constitucional no desplaza aqulla que la Carta Poltica y las leyes estatutarias le han asignado a la Organizacin Electoral.

Tampoco aqulla de las autoridades penales. En efecto, el control de constitucionalidad que se ejerce sobre la fase de la iniciativa se encamina a garantizar el respeto de los principios constitucionales, lo que significa que, el juez constitucional no es el llamado a (i) verificar la validez de los procedimientos tcnicos adelantados por la Registradura Nacional del Estado Civil, encaminados a determinar la autenticidad de los apoyos ciudadanos; (ii) no desplaza al rgano electoral de investigacin administrativa en sus labores, como tampoco al juez penal.

Por el contrario, su competencia se limita a examinar la constitucionalidad de (i) los actos administrativos preparatorios de la reforma constitucional; (ii) los actos particulares desplegados por los ciudadanos que se destaquen por ser promotores de la iniciativa de reforma constitucional, slo en la medida en que stos ofrezcan relevancia constitucional, por cuanto afectan principios fundamentales; y (iii) el cumplimiento de los requisitos estatutarios indispensables para la presentacin de la iniciativa popular de reforma constitucional al Congreso de la Repblica.

Finalmente, merece la pena precisar que, as como la competencia de la Corte no desplaza aqullas atribuidas constitucional y legalmente a otras autoridades pblicas, tampoco existe, en sede de control de constitucionalidad, prejudicialidad alguna en relacin con las decisiones que deban adoptar estas ltimas, tal y como lo ha precisado la Sala Plena de esta Corporacin en diversas providencias proferidas en el curso de la revisin de constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009.1.6.3.

La competencia de la Corte Constitucional para examinar el texto de la ley de convocatoria a un referendo constitucional con el objeto de garantizar la libertad de escogencia de los electores. Adicionalmente a la competencia para revisar el trmite de la iniciativa ciudadana y el procedimiento de elaboracin de la ley de convocatoria a un referendo constitucional, esta Corporacin tambin es competente para examinar el texto de la ley convocatoria a un referendo constitucional con la finalidad de preservar la libertad de los votantes.

1. Esta competencia deriva del enunciado normativo contenido en el artculo 378 constitucional cuyo tenor es el siguiente: El referendo ser presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qu votan positivamente y qu votan negativamente,
2. En la sentencia C-551 de 2003 esta Corporacin estudi detenidamente el alcance de este precepto y deriv importantes consecuencias normativas que sern reiteradas a continuacin.

En primer lugar seal que el mandato de proteccin al elector en los referendos constitucionales fijado en el artculo 378 reflejaba una especial preocupacin del Constituyente por dicha libertad en el caso de la reforma a la Constitucin mediante referendo,

No se trataba por lo tanto de una reiteracin gratuita de otras previsiones constitucionales en el mismo sentido sino que buscaba garantizar la correcta y libre formacin de la voluntad poltica de la ciudadana y por ende la legitimidad de la decisin popular en el referendo, En la misma providencia se destac que el mandato de proteccin de la libertad del elector previsto por el artculo 378 superior no se reduce a reiterar las garantas generales del derecho al sufragio como su carcter igualitario, universal y secreto- sino que se orienta especficamente a la forma de presentacin del articulado sometido a la consideracin del pueblo, pues esta disposicin expresamente hace alusin a la forma de presentacin y por ende de redaccin del temario sometido a la decisin del elector.

Por lo tanto el control ejercido por esta Corte, si bien se contrae al examen de los eventuales vicios de procedimiento en la formacin de la Ley 796 de 2003, recae tambin, y de manera inevitable, sobre el texto mismo de la ley, pues esta Corporacin debe examinar si la presentacin del articulado sometido a la aprobacin del pueblo asegura o no la libertad del votante,

As mismo, se sostuvo que por tratarse de una previsin contenida en el artculo 378 constitucional, el cual hace parte del Ttulo XIII de la Constitucin, su desconocimiento afectara la constitucionalidad de la ley objeto de examen, pues tal como lo plasma el artculo 379 la convocatoria a un referendo slo puede ser declarada inconstitucional cuando se violen los requisitos establecidos en ese ttulo, en tal contexto, la consagracin explcita en el artculo 378 superior, que hace parte de ese Ttulo XIII, del mandato de que el referendo constitucional debe ser presentado de tal manera que la libertad del elector sea amparada, implica no slo que una afectacin de esa garanta representa un vicio de inconstitucionalidad de la ley de referendo, sino adems que constituyen parmetros de constitucionalidad para el examen de esa ley todas las normas del Reglamento del Congreso y de la LEMP que estrecha y directamente desarrollen esa garanta a la libertad del elector en el referendo.

Esto significa que el contenido especfico y las particularidades de esta garanta tienen que interpretarse en el contexto normativo que el propio Constituyente y el Legislador disearon, al momento de regular el sistema democrtico, los mecanismos de participacin ciudadana y los derechos polticos de los ciudadanos,

La Corte Constitucional afirm que una manifestacin de la especial proteccin al elector prevista en el artculo 378 constitucional era la doble exigencia de lealtad y claridad en la redaccin del texto sometido a consideracin del pueblo. Esta exigencia impone lmites ciertos a la libertad de configuracin legislativa cuando se trata de una ley convocatoria a un referendo, especialmente en lo que se refiere a la redaccin de las preguntas que deben ser sometidas a votacin popular.

As por ejemplo son contrarias a la lealtad y claridad debida a los electores la incorporacin en el texto de la ley de notas o preguntas introductorias ; las preguntas ambiguas, confusas o que inducen a equvocos; cierto tipo de preguntas compuestas ; el voto en bloque de un referendo multitemtico y la introduccin de casillas para el voto en blanco,1.6.4.

El alcance de la expresin solo por vicios del procedimiento en su formacin contenida en el artculo 241.2 de la Constitucin y la competencia de la Corte Constitucional para examinar los vicios de competencia de la ley convocatoria a un referendo constitucional La tantas veces citada sentencia C-551 de 2003 dio inicio a la lnea jurisprudencial sobre la competencia de la Corte Constitucional para examinar los as denominados vicios de competencia en el marco de una reforma a la Constitucin,

Esta tesis ha sido posteriormente desarrollada por las sentencias C-1200 de 2003; C-572, C-970 y C-971 de 2004; C-1040 de 2005; y en fecha ms reciente en la sentencia C-588 de 2009, entre otras decisiones relevantes sobre la materia. Empero, aqu es preciso hacer una primera distincin mientras que en la sentencia C-551 de 2003 se examin una ley convocatoria a un referendo constitucional y por lo tanto se discuta el alcance de la competencia prevista en el numeral segundo del artculo 241 de la Carta, en las restantes providencias esta Corporacin se pronunci sobre actos reformatorios a la Constitucin, especficamente sobre Actos Legislativos proferidos por el Congreso de la Repblica, por lo tanto el enunciado normativo aplicable en estos casos era el numeral primero del artculo 241 constitucional.

Esta diferenciacin en cuanto al objeto de control fue indicada en la sentencia C-551 de 2003, e n esa oportunidad sostuvo la Corte Constitucional que no le corresponda entrar a analizar los lmites del poder de reforma cuando ste es ejercido por va de acto legislativo o de asamblea constituyente, puesto que el proceso que ocupaba su atencin estaba referido exclusivamente a una ley que convoca a un referendo, y posteriormente, fue reiterada en la sentencia C-1040 de 2005.

En esta ltima oportunidad al examinar el conjunto de decisiones proferidas hasta ese momento se sostuvo, por una parte, que la jurisprudencia haba adoptado una posicin ms restrictiva del poder de reforma cuando ste se materializa mediante un acto legislativo expedido por el Congreso, no mediante referendo aprobado por el pueblo,

Si bien las anteriores citas son relevantes para entender que la tesis sobre los vicios de competencia puede tener distinto alcance segn cual sea el objeto de control de constitucionalidad, o lo que es lo mismo, segn cual sea la va de reforma constitucional adoptada, en esta oportunidad resulta necesario detenerse en el alcance de la competencia de la Corte Constitucional para examinar los vicios de competencia cuando se trata de una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa popular.

Con este propsito se comenzar por describir brevemente la postura de esta Corporacin en torno a la prohibicin de sustitucin a la Constitucin y los vicios de competencia. En la sentencia C-551 de 2003, tras indicar que la nocin de vicios de procedimiento no es en s misma evidente, se sostuvo que la inconstitucionalidad de una reforma no slo puede configurarse durante el trmite establecido, sino que tambin puede estar presente en un estadio anterior al desarrollo del respectivo procedimiento y afectar al sujeto llamado a cumplirlo y, especialmente, a la competencia de ese sujeto para adelantar la reforma, pues, como lo haba puntualizado la Corte, la competencia es presupuesto de la forma, puesto que a sta slo puede acceder el sujeto calificado para verter en ella el contenido que de ese modo cobra significacin jurdica,

En ese sentido se precis que el poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene lmites materiales, pues la facultad de reformar la Constitucin no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad, planteamiento que segn la misma providencia remite a uno de los problemas ms complejos de la teora y la prctica constitucionales, porque implica la necesidad de definir cual es el papel del pueblo, como poder constituyente originario y depositario de la soberana (C.P.

art 3), una vez que ste ha dictado la Constitucin, Entonces, el punto de partida de la tesis defendida por la Corte en la providencia en comento es la clsica distincin entre poder constituyente originario y poder de reforma de la Constitucin, el cual, en cuanto que poder constituido, deriva su competencia de la propia Constitucin.

Tal diferenciacin queda plenamente ilustrada en diferentes apartes de esta decisin: En el mundo contemporneo, en desarrollo de los principios democrticos y de la soberana popular, el poder constituyente est radicado en el pueblo, quien tiene y conserva la potestad de darse una Constitucin. Este poder constituyente originario no est entonces sujeto a lmites jurdicos, y comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno del poder poltico de los asociados.

Por ello, tanto esta Corte Constitucional, como la Corte Suprema de Justicia durante la vigencia de la Constitucin de 1886, han sostenido invariablemente que los actos del poder constituyente originario son fundacionales, pues por medio de ellos se establece el orden jurdico, y por ello dichos actos escapan al control jurisdiccional.

• Por su parte, el poder de reforma, o poder constituyente derivado, se refiere a la capacidad que tienen ciertos rganos del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadana, de modificar una Constitucin existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitucin misma.
• Ello implica que se trata de un poder establecido por la Constitucin, y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma.

Tales condiciones comprenden asuntos de competencia, procedimientos, etc. Se trata por lo tanto, de un poder de reforma de la propia Constitucin, y en ese sentido es constituyente; pero se encuentra instituido por la Constitucin existente, y es por ello derivado y limitado.

1. Por ser un poder instituido, el poder de reforma tiene lmites y est sujeto a controles.
2. As, en el caso colombiano, los artculos 374 y siguientes de la Constitucin establecen e instituyen ese poder de reforma, pues regulan los modos de reforma de la Carta, que son: acto legislativo, referendo y Asamblea Constituyente.

Esas normas fijan adems las reglas y los procedimientos a los cuales estn sometidos tales mecanismos de reforma constitucional. As las cosas, no duda la Corte que en tales eventos se est frente al ejercicio de un poder derivado y, por lo mismo, limitado por la propia Constitucin.

De esta manera, los lmites al poder de reforma no slo son los formales derivados de las reglas procedimentales establecidas por la Constitucin y por las normas legales que regulan la materia, sino tambin los que se derivan del alcance de su competencia, la cual es reformar la Constitucin, al respecto se sostuvo: resulta entonces claro que lo nico que la Carta autoriza es que se reforme la Constitucin vigente, pero no establece que sta puede ser sustituida por otra Constitucin.

Al limitar la competencia del poder reformatorio a modificar la Constitucin de 1991, debe entenderse que la Constitucin debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder de reforma puede modificar cualquier disposicin del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresin de la Constitucin vigente o su sustitucin por una nueva Constitucin.

• Y es que el ttulo XIII habla de la reforma de la Constitucin de 1991, pero en ningn caso de su eliminacin o sustitucin por otra Constitucin distinta, lo cual solo puede ser obra del constituyente originario.
• Agreg la Corte que: aunque la Constitucin de 1991 no establece expresamente ninguna clusula ptrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga lmites.

El poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene lmites materiales, pues la facultad de reformar la Constitucin no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurri en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitucin contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artculo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional lo cual equivaldra a ejercer un control material.

Ms adelante, la Corte Constitucional sent los siguientes criterios en relacin con la sustitucin de la Constitucin: a. E l poder de reforma definido por la Constitucin colombiana est sujeto a lmites competenciales.b. En virtud de esos lmites competenciales el poder de reforma puede reformar la constitucin, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta.c.

Para establecer si una determinada reforma a la Constitucin es, en realidad, una sustitucin de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad.d. La Constitucin no contiene clusulas ptreas ni principios intangibles, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello.e.

1. El poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitucin.f.
2. Slo el constituyente primario tendra la posibilidad de producir una tal sustitucin.
3. Ahora bien, cabe recordar que, si bien en la sentencia C-551 de 2003 se examinaba una ley convocatoria a un referendo constitucional, se trataba de una ley de iniciativa gubernamental.

En la presente oportunidad el control de constitucionalidad tambin recae sobre una ley de convocatoria a un referendo la cual tuvo origen en una iniciativa ciudadana, razn por la cual algunos intervinientes y el Ministerio Pblico han sostenido que no resulta aplicable la tesis de la sustitucin de la Constitucin y de los vicios de competencia debido a la participacin popular en la iniciativa legislativa, de lo que deducen que el origen de la reforma constitucional es popular y en esa medida el pueblo acta como poder constituyente originario, sin lmites en el ejercicio de su competencia.

• Sin embargo, a juicio de esta Corporacin esta tesis no puede ser acogida por las razones que se expresan a continuacin.
• En primer lugar, cabe sealar que a pesar de tratarse de una ley de iniciativa ciudadana, en todo caso se trata de un cuerpo normativo promulgado dentro de un procedimiento de reforma a la Constitucin, segn el tenor del artculo 374 de la Carta.

Por lo tanto el referendo constitucional de iniciativa ciudadana no slo est sujeto a requerimientos procedimentales, sino tambin a los lmites competenciales a los que previamente se hizo alusin. Esta apreciacin resulta tambin del tenor del artculo 3 constitucional segn el cual a soberana reside en el pueblo, del cual emana el poder pblico.

El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los trminos que la Constitucin establece (negrillas aadidas), de este enunciado se desprende que a pesar de ser el depositario de la soberana el pueblo cuando ejerce el poder de reforma constitucional tambin debe actuar dentro del marco procedimental y de competencia fijado por la propia Constitucin.

Parafraseando a Elster el pueblo tambin est atado a la Constitucin de 1991 y por lo tanto no puede modificar sus elementos definitorios cuando acta en el ejercicio del poder de reforma. Mxime si se tiene en cuenta que a pesar de provenir de una iniciativa ciudadana, como ocurre en el presente caso, el texto sometido a referendo debe ser aprobado mediante una ley del Congreso, trmite en el cual puede estar expuesto a distintas vicisitudes que terminen por modificar la propuesta inicial que cont con el apoyo ciudadano, de manera tal que la voluntad popular inicialmente manifestada no necesariamente ha de coincidir con el texto finalmente sometido a votacin, circunstancia que quita todo peso al argumento de que la reforma surgira exclusivamente de la actuacin del pueblo como constituyente primario y por lo tanto carece de lmites de competencia.

La misma mediacin del Congreso y la participacin final del pueblo que se reduce a aprobar o improbar el texto normativo sometido a su votacin, deja serias dudas sobre su actuacin en este caso como constituyente originario, pues las estrictas regulaciones procedimentales a las que est sujeta la participacin popular rien con la esencia misma de este concepto el cual doctrinalmente siempre ha sido caracterizado como ilimitado y no sometido a cauces procesales.

Con base en lo anterior, y teniendo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es posible aseverar que existe una regla comn segn la cual todos los rganos constituidos tienen un poder de reforma limitado. Situacin diferente se presenta cuando ya no se trata de la reforma de la Constitucin vigente sino de su cambio, evento en el cual la Corporacin ha reconocido, en la citada sentencia C-551 de 2003, que la fijacin de un cauce al poder constituyente originario es siempre imperfecta, pues el poder constituyente, por sus propias caractersticas, es rebelde a una integracin total en el sistema de normas y competencias, y por ello no admite una institucionalizacin total.

Sin embargo, la Corte estim que la Constitucin de 1991 intenta superar este dilema y la tensin entre la soberana popular y la supremaca constitucional por medio de una apertura al poder constituyente originario, previendo un procedimiento agravado de reforma y en la Sentencia C-1040 de 2005 indic que el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitucin, posibilidad expresamente permitida en el artculo 376 de la Carta y que slo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitucin vigente por una opuesta o integralmente diferente.

En esta hiptesis el pueblo, todava como poder constituido, decide si convoca o no la Asamblea y, al definir su competencia, puede otorgarla para una simple reforma, propia del poder constituido, o concederle facultades tan amplias, cuyo ejercicio conduzca al cambio de la Constitucin vigente por otra, siempre que el mismo pueblo, al fijar la respectiva agenda, as lo haya determinado.

Este supuesto no hace desaparecer del todo los lmites, pues aunque ya no provendran de lo dispuesto en la constitucin sustituida, tendran su origen en las normas imperativas de derecho internacional y tambin en los convenios internacionales de derechos humanos, para citar apenas dos ejemplos. As pues, de los distintos mecanismos contemplados en el artculo 374 constitucional el nico que no est sujeto a lmites de competencia es una Asamblea Nacional Constituyente, siempre que sea convocada expresamente para proferir una nueva Carta y, por lo tanto, la va de referendo constitucional no es idnea para transformar los principios estructurantes plasmados originalmente en el texto constitucional.

Por las razones antes expuestas esta Corporacin es competente para examinar si el enunciado normativo contenido en la Ley 1354 de 2009 configura un vicio de competencia, lo que hace necesario resear brevemente los alcances del juicio de sustitucin a la Constitucin, tal como ha sido expuesto en anteriores pronunciamientos.

En las sentencias C-970 y C-971 de 2004 se deline el mtodo para efectuar este particular examen, el cual fue precisado en la sentencia C-1040 de 2005, en los siguientes trminos: el mtodo del juicio de sustitucin exige que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitucin de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto.

As, para construir la premisa mayor del juicio de sustitucin es necesario (i) enunciar con suma claridad cul es dicho elemento, (ii) sealar a partir de mltiples referentes normativos cules son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qu es esencial y definitorio de la identidad de la Constitucin integralmente considerada.

• Solo as se habr precisado la premisa mayor del juicio de sustitucin, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial.
• Luego, se habr de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitucin de 1991 es irreductible a un artculo de la Constitucin, – para as evitar que ste sea transformado por la propia Corte en clusula ptrea a partir de la cual efecte un juicio de contradiccin material- y si (v) la enunciacin analtica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar lmites materiales intocables por el poder de reforma, para as evitar que el juicio derive en un control de violacin de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte.

Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitucin anterior,

Esta ltima etapa conduce a la segunda manera de distinguir el juicio de sustitucin: El resultado del mismo debe poder llevar a la conclusin de que, como el elemento esencial definitorio ha sido remplazado por otro opuesto o integralmente diferente, no es posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible,

En suma, la sustitucin implica la franca oposicin entre lo nuevo y lo anterior, en la medida en que, so pretexto de la reforma, la Constitucin es transformada en otra completamente distinta que, por ejemplo, sirva de base a una forma de organizacin poltica opuesta, como cuando se cambia la repblica por la monarqua, la democracia por la dictadura o el Estado de Derecho por el totalitarismo,

Ahora bien, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional en providencias que condensan el desarrollo jurisprudencial relativo a la sustitucin de la Carta, esa sustitucin es total cuando la Constitucin como un todo, es remplazada por otra o parcial, caso este ltimo en el cual un eje definitorio de la identidad de la Constitucin es reemplazado por otro opuesto o integralmente diferente,

Desde otro punto de vista, tambin se ha sealado que al Congreso de la Repblica le est vedado sustituir la Carta en forma permanente o transitoria, dado que el cambio, total o parcial, no puede ser de una magnitud tal que impida de manera permanente o transitoria, reconocer en la Constitucin los elementos esenciales definitorios de su identidad originaria,

• Esta Corporacin tambin ha diferenciado el juicio de sustitucin del juicio de intangibilidad y del juicio de violacin de un contenido material de la Constitucin.
• Al respecto ha sealado que las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitucin de los otros dos mencionados, consisten en que la premisa mayor del juicio de sustitucin no est especficamente plasmada en un artculo de la Constitucin, sino que es toda la Constitucin entendida a la luz de los elementos esenciales que definen su identidad.

A esto se aade que el juicio de sustitucin no tiene por objeto constatar una contradiccin entre normas -como sucede tpicamente en el control material ordinario-, ni se verifica si se presenta la violacin de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitucin (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitucin, (b) se analiza si ste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrir, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles,

1. En fecha ms reciente, mediante la sentencia C-588 de 2009, se exploraron las relaciones existentes entre la sustitucin de la Constitucin y los conceptos de destruccin, supresin, quebrantamiento y suspensin de la misma.
2. Luego de hacer referencia a estas ltimas categoras la Corte precis que en lo relativo a la destruccin de la Constitucin se trata de un fenmeno distinto del de reforma, pero que tampoco encaja dentro del concepto de sustitucin acuado por nuestra jurisprudencia, por la sencilla razn de que la destruccin de la Carta implica tambin la del poder constituyente que le dio origen, mientras que la sustitucin se refiere, fundamentalmente, a un cambio constitucional de gran magnitud, pero realizado por el Constituyente derivado y que no necesariamente desconoce el origen de la Carta sustituida emanada del Constituyente originario que la estableci, an cuando lo usurpa,

Respecto de la supresin de la Constitucin, la Corte advirti que esta nocin esta prxima al concepto de sustitucin de la Carta operada mediante reforma, pero en la modalidad de sustitucin total. As pues, la supresin encuadra en el concepto de sustitucin que tradicionalmente ha manejado la Corte Constitucional, an cuando procede aclarar que la jurisprudencia colombiana ha introducido matices en el concepto de sustitucin al aludir a la posibilidad de sustituciones parciales o de sustituciones transitorias que no parecen encuadrar del todo en la categora de la supresin, tal como la ha delineado la doctrina.

Las conexiones entre la sustitucin y el quebrantamiento de la Constitucin fueron objeto de un estudio detallado, que llev a esta Corporacin a concluir que el quebrantamiento o rotura de la Constitucin puede, en las circunstancias de una situacin especfica, conducir a la sustitucin de la Carta, trtese de sustitucin parcial o total, mediante la inclusin de excepciones o restricciones las cuales pueden constituir una modificacin de tal magnitud y trascendencia que resulta evidente que la Constitucin original ha sido reemplazada por una completamente diferente puesto que las enmiendas representan una sustitucin total o parcial de la misma,

En relacin con el concepto de suspensin de la Constitucin seal esta Corporacin que esta hiptesis puede estar regulada por la propia Carta en eventos tales como los estados de excepcin, pero tambin puede producirse sin que medie prescripcin legal-constitucional alguna que prevea tal hiptesis, que derivara en una suspensin inconstitucional de la Constitucin, por ejemplo mediante la utilizacin de los mecanismos de reforma constitucional y en eventualidades diferentes a aquellas excepcionales que, segn la Constitucin, autorizan suspenderla con el cumplimiento riguroso de las condiciones establecidas en el ordenamiento superior del Estado.

Concluy entonces que sta ltima hiptesis permite inferir, con claridad, que la suspensin producida mediante reforma puede conducir a la sustitucin de la Carta y que, por lo tanto, sustitucin y suspensin son conceptos perfectamente conciliables, si bien hay que advertir que, en los supuestos de suspensin producida por va de reforma constitucional, el juicio de sustitucin adquiere singular relevancia y ha de ser estricto, dadas las connotaciones de la figura comentada.

Consignadas las anteriores referencias jurisprudenciales en torno a la sustitucin de la Constitucin, es menester recalcar que, segn lo ha reconocido la propia Corte, no se trata de un concepto completo, acabado o definitivamente agotado que, por ejemplo, permita identificar el conjunto total de hiptesis que lo caracterizan, puesto que las situaciones concretas estudiadas por la Corte slo le han permitido a la Corporacin sentar unas premisas a partir de las cuales la Corte, cuando el caso concreto sometido a su consideracin as lo exija, deber avanzar en la difcil tarea de precisar los contornos de ese lmite competencial al poder de reforma constitucional,

As las cosas, cabe precisar que el proceso de elaboracin doctrinaria sobre la materia se encuentra en curso y que, a medida que se le presenten casos diversos a la Corte, a partir de las premisas que de manera general se han fijado, estn abiertas algunas opciones interpretativas en torno a los elementos y las condiciones en las cuales cabra predicar la existencia de un vicio competencial debido a una sustitucin de la Constitucin,

Una vez definido el alcance de la competencia de esta Corporacin para el examen de una ley convocatoria a referendo constitucional que tuvo origen en una iniciativa ciudadana, se abordar el control de constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009. Para tales efectos se seguir el siguiente orden expositivo: (i) en primer lugar, se consignarn algunas apreciaciones sobre la naturaleza del referendo constitucional especialmente cuando tiene origen en una iniciativa ciudadana, (ii) luego se detendr esta Corporacin en el examen del trmite de la iniciativa ciudadana; (iii) se estudiar el trmite en el Congreso de la Ley 1354 de 2009; (v) finalmente se estudiar si el enunciado normativo contenido en la Ley 1354 de 2009 configura una sustitucin a la Constitucin.

A medida que se examinen cada una de estas cuestiones se har referencia a los argumentos expuestos por los intervinentes y por el Ministerio Pblico. Empero, antes de iniciar el examen de constitucionalidad es preciso introducir una aclaracin previa: si bien, como antes se dijo, la vulneracin de cualquier disposicin constitucional o legal de las constitutivas del parmetro de control en este caso tiene como consecuencia la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley objeto de examen, en todo caso esta Corporacin har un examen exhaustivo de todo el trmite de la iniciativa ciudadana y del procedimiento legislativo, as encuentre vicios de entidad suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 desde etapas tempranas de su anlisis.

Esto en aras de dar cumplimiento al principio de suficiencia argumentativa que debe respetar esta Corporacin en sus decisiones.2. El respeto a las reglas procedimentales como un componente sustancial del modelo democrtico. La Constitucin de 1991 contiene mltiples referencias a la democracia de las que se puede colegir que sta se erige en uno de los elementos estructurales del diseo estatal adoptado por la Asamblea Nacional Constituyente.

Esta percepcin resulta evidente desde el Prembulo, el cual textualmente seala que El pueblo de Colombia () representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente () dentro de un marco jurdico, democrtico y participativo () decreta, sanciona y promulga la siguiente Constitucin Poltica de Colombia,

Es decir, desde los orgenes mismos del texto constitucional est presente la democracia como valor fundante del nuevo orden establecido, pues la Carta Poltica fue adoptada por un poder constituyente democrticamente elegido, el cual, adems, ejecut la labor encomendada mediante procedimientos democrticos.

1. El carcter fundante y omnipresente de la democracia resulta reafirmado a su vez en el Ttulo I de la Constitucin, algunas de cuyas disposiciones perfilan el modelo adoptado en el texto constitucional.
2. As, el artculo primero seala que Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma () democrtica, participativa y pluralista, el artculo segundo prev que es un fin esencial del Estado facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin, mientras que el artculo tercero consigna que a soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder pblico.

El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los trminos que la Constitucin establece. Resulta entonces que, al menos desde la perspectiva del aludido artculo, Colombia es un Estado democrtico de derecho, participativo, representativo y pluralista.

La jurisprudencia ha sintetizado el sentido de las frmulas democrticas reseadas, bajo la ptica de que en los regmenes democrticos existen diversos mecanismos para permitir que quienes se vern afectados por una determinada decisin o actuacin puedan expresar y hacer valer sus posiciones y puntos de vista.

Los dos mecanismos clsicos, entre la amplia gama de los existentes, son los de la representacin y la participacin. Por medio del primero, las personas afectadas eligen representantes para hablar por ellos en el mbito de los organismos decisorios representativos, es decir, constituidos especficamente para permitir la interaccin entre quienes toman las decisiones y los representantes elegidos colectivamente por las personas potencialmente afectadas.

• Por medio del segundo, los afectados se involucran directamente en la adopcin de las decisiones, y ejercen su voz no para elegir a un representante que hablar por ellos, sino para participar directamente en la toma de la decisin.
• A su vez, el conjunto de disposiciones aludidas plasman la variedad de funciones normativas que cumple la democracia en el ordenamiento constitucional.

Acogiendo la ya clsica distincin propuesta en la sentencia T-406 de 1992 y reiterada por decisiones posteriores, la democracia es un valor, es un principio y guarda estrecha relacin con derechos fundamentales, tales como el derecho a la participacin y los derechos polticos reconocidos en el artculo 40 constitucional, para mencionar slo algunos de ellos.

1. Por tal razn, la eleccin constitucional de la forma de gobierno democrtica determina el diseo institucional del Estado colombiano.
2. Desde esa perspectiva se opt por un modelo que privilegia un poder decisional ascendente, el cual parte de la voluntad de los individuos titulares de los derechos polticos ( el pueblo es titular nico de la soberana ) hasta llegar a la decisin poltica ( del cual emana el poder pblico ).

Como ha sealado la doctrina se trata adems del gobierno pblico en pblico, pues los gobernantes estn obligados a decidir bajo la luz del sol, de manera tal que los gobernados vean cmo y dnde se adoptan las decisiones, Este modelo a su vez est intrnsecamente ligado con el principio de igualdad pues tiene como presupuesto la idea que todos los individuos tienen la misma dignidad que los habilita a conocer y participar en los asuntos pblicos.

En cuanto valor y principio constitucional la democracia irradia todo el ordenamiento jurdico, de manera tal que condiciona la conformacin de los rganos, las funciones y los procedimientos dentro del Estado, para que stos se articulen de forma coherente con los contenidos propios del principio democrtico; pero igualmente, ha de servir como elemento hermenutico en la comprensin del ordenamiento constitucional e infraconstitucional, de manera que el sentido que se extraiga de las disposiciones concretas no sea contrario a sus postulados.

En todo caso escapa de los propsitos de la presente decisin hacer una definicin exhaustiva de democracia y de los elementos que la integran. No obstante, debido al asunto objeto de examen, en el cual estn envueltas manifestaciones de la democracia participativa y representativa (por un lado la iniciativa popular ciudadana y por el otro la ley convocatoria a un referendo), resulta indispensable plasmar algunas ideas bsicas en torno a este concepto.

As, es posible constatar que la mayora de los autores contemporneos son partidarios de una nocin mnima de democracia, segn la cual est consiste, simplemente, en un conjunto de reglas de procedimiento para la adopcin de decisiones colectivas que no dice nada sobre el contenido o resultado de las mismas,

Desde esta perspectiva las reglas son inherentes a la democracia: reglas sobre las mayoras y minoras, reglas sobre las elecciones y la actuacin de los parlamentos, reglas sobre las condiciones de ejercicio de la libertad poltica y, sobre todo, reglas sobre la proteccin de ciertos intereses bsicos de todos los seres humanos.

En otras palabras, el carcter reglado es una caracterstica distintiva del modelo democrtico, y se manifiesta desde la eleccin de los representantes, hasta el producto final de la actuacin de stos. Las reglas procedimentales constituyen por lo tanto un instrumento para la consecucin de los valores sustanciales perseguidos mediante la actuacion democrtica, pero a su vez, por su importancia, adquieren un valor sustantivo, de manera tal que los procedimientos constituyen una buena parte de la sustancia de la democracia moderna,

En el mismo sentido ha afirmado la doctrina: l procedimiento democrtico no es una actividad espontnea, sino un producto de reglas. Estas reglas no son arbitrarias sino que estn diseadas para maximizar el valor epistmico de aquel proceso () este valor depende de varios factores, incluyendo la amplitud de la participacin en la discusin entre aquellos potencialmente afectados por la decisin que se tome; la libertad de los participantes de poder expresarse a s mismos en una deliberacin; la igualdad de condiciones bajo las cuales la participacin se lleva a cabo; la satisfaccin del requerimiento de que las propuestas sean apropiadamente justificadas; el grado en el cual el debate es fundado en principios en lugar de consistir en una mera presentacin de intereses; el evitar las mayoras congeladas; la extensin en que la mayora apoya las decisiones; la distancia en el tiempo desde que el consenso fue alcanzado y la reversibilidad de la decisin.

• Las reglas del proceso democrtico tratan de asegurar que estas condiciones sean alcanzadas en el mximo grado posible con el objeto de que las leyes que se sancionen resulten ser guas confiables para conducir a principios morales,
• Nunca mejor sintetizada la ntima relacin existente entre los valores sustantivos asociados a la democracia con el respeto a la reglas como condicin necesaria e indispensable para su consecucin.

La s anteriores reflexiones revisten particular importancia en el presente caso porque el objeto de examen es una ley convocatoria a un referendo constitucional que tuvo origen en una iniciativa legislativa ciudadana. Es decir, en el procedimiento de reforma constitucional implementado se combinan formas tpicas de la democracia representativa el procedimiento legislativo que culmina con la expedicin de la Ley 1354 de 2009- con mecanismos propios de la democracia participativa la iniciativa popular en la cual tuvo origen-, de manera tal que la observancia estricta de las reglas que ordenan este tipo de procedimientos es una condicin necesaria para la validez de toda la actuacin adelantada, sobre todo, si se tiene en cuenta el propsito final que sta persigue: modificar la Constitucin Poltica,

• En esa medida, en la comprensin conceptual de la iniciativa popular legislativa y del referendo constitucional resultan relevantes las consideraciones propias para el anlisis de los mecanismos de participacin democrtica.
• Cobra particular importancia el conjunto de reglas procedimentales previstas para su implementacin, las cuales, a su vez, le otorgan validez tanto al procedimiento inicial, cuya finalidad es concitar el apoyo ciudadano a una propuesta de reforma, como la actuacin final que pone trmino al proceso de reforma, en la cual estn llamados los ciudadanos a participar mediante la votacin del texto sometido a su consideracin.

Mientras que en el examen del trmite legislativo de la iniciativa popular ciudadana revisten especial significado la actuacin adelantada al interior del Congreso para garantizar la plena vigencia del principio democrtico. Esto significa que la verificacin de la conformidad constitucional de las etapas iniciales del procedimiento de reforma constitucional, al momento en el cual se realiza el control oficioso de la ley convocatoria comprende no slo el estudio del procedimiento de formacin de la ley que convoca, sino tambin el riguroso escrutinio del procedimiento mediante el cual se adelant el mecanismo de participacin que dio origen al trmite legislativo, en este caso la iniciativa ciudadana, tal como se explic en el acpite anterior.

1. Las actuaciones posteriores es decir el referendo constitucional en sentido estricto- podrn ser objeto de control va accin pblica, tal como se seal en un acpite previo de esta decisin.
2. Es menester, no obstante, justificar este ltimo aserto.
3. El punto de partida es que la escogencia de un referendo de iniciativa legislativa ciudadana como va de reforma, entre las diversas opciones contempladas en el artculo 374 constitucional, involucra la utilizacin de distintos mecanismos de participacin democrtica, a la vez que la expedicin de una ley, resultado del ejercicio de la democracia representativa.

Por una parte, la iniciativa popular supone en s misma un mecanismo cuya finalidad es permitir la intervencin directa de los ciudadanos, quienes se agrupan con el propsito de someter al Congreso la consideracin de una medida legislativa ; en el presente caso, la participacin ciudadana est prevista para proponer al Congreso la expedicin de una ley que convoque a un referendo de reforma constitucional.

• A su turno, el referendo constituye la consulta a los ciudadanos para que apoyen o rechacen una medida determinada; para el caso, la reforma de la Constitucin en un aspecto previamente definido en el texto legislativo.
• De este modo, la participacin de la ciudadana se implementa en dos momentos: para el cumplimiento del nmero mnimo para presentar la solicitud ante el Congreso, y luego, cuando el pueblo responde a la consulta y acude a las urnas para aprobar o rechazar la medida formulada en un texto legislativo.

Entre ambos mecanismos de participacin popular se erige el procedimiento legislativo tpica manifestacin del carcter representativo de nuestro modelo democrtico pues la iniciativa legislativa ciudadana tiene que ser tramitada ante el Congreso de la Repblica, para finalmente convertirse en una ley convocatoria que en definitiva ser la que posteriormente permitir que se manifieste la voluntad popular mediante el referendo constitucional.

Ahora bien, la doble intervencin popular en el proceso de reforma constitucional no significa que sea un mero ejercicio de la democracia directa, exento de toda suerte de controles. En ese sentido ha sostenido la Corte que la Carta, al establecer el referendo como mecanismo de reforma constitucional, no pretendi consagrar un procedimiento de democracia directa pura, sin controles judiciales, y que estuviera totalmente desvinculado de las instancias de representacin.

Por el contrario, el artculo 378 superior busca una articulacin entre la democracia representativa, la participacin directa del pueblo y la garanta judicial de la supremaca de la Carta, (), Por tal razn en cada una de las etapas antes sealadas, el respeto a las reglas procedimentales previstas adquiere una singular importancia.

As, en el desarrollo de la iniciativa popular la consecuente participacin ciudadana en su conformacin, la cual se verifica mediante la recoleccin de un nmero de respaldos establecidos, es slo uno de los factores a considerar dentro de su examen de constitucionalidad, pues la iniciativa legislativa se identifica con las reglas que suponen la implementacin de un mecanismo de participacin democrtica, cuya legitimidad desde la perspectiva constitucional est condicionada al pleno respeto de las formalidades prescritas por el ordenamiento jurdico.

Cobra aqu plena vigencia el carcter reglado de nuestro modelo democrtico, al que previamente se hizo referencia. Y, el estricto cumplimiento de dichas reglas y procedimientos resulta esencial para su legitimidad desde el punto de vista constitucional, pues reviste de validez el empleo de dicho mecanismo de participacin, en tanto el carcter procedimental del sistema democrtico lo convierte en un concepto normativo, que supera su comprensin como la simple vigencia del principio mayoritario, o de la llamada regla de las mayoras.

Ello porque bajo esta forma de gobierno, la esfera procedimental de las frmulas de decisin no estn vacas de contenido, por lo cual su esencia depende en gran medida de las reglas que lo definen. Nuevamente una cita doctrinal resulta ilustrativa de este aserto: Considerar sistemticamente que una decisin del pueblo que interviene por fuera de las formas prescritas legitima un procedimiento de revisin constitucional ilcito, equivaldra a introducir un procedimiento dbil de revisin constitucional al lado del estricto normal.

Ahora bien, la rigidez y la dificultad de un procedimiento permiten preservar las reglas fundamentales establecidas en la Constitucin y garantizan la seguridad jurdica, Una Constitucin establece un sistema equilibrado y elaborado luego de una reflexin madura.

• La intervencin del pueblo por fuera de toda forma podra destruir este equilibrio por la va de un simple voto emitido por la pasin del momento,
• Ello no es una garanta para la supervivencia de la democracia y del Estado de derecho, pues el iniciador del voto tiene all un formidable poder de destruccin del orden establecido () La decisin popular ha sido considerada como justa y sabia y el principio de soberana del pueblo conoce sus horas de gloria.

Sin embargo, en nuestros das, este ltimo no puede ser concebido como un poder absoluto e ilimitado, a punto que permita al pueblo actuar de forma arbitraria. Dicho principio se debe conciliar con otros principios, especficamente el del respeto de la legalidad en sentido amplio.

Como lo anota M. Luciani, la observancia de las formas, el respeto de la legalidad es hoy en da un elemento esencial de la legitimidad. Las teoras democrticas ms maduras y ms elaboradas no se contentan con un poder solidamente legtimo, sino que observan el corazn de la democracia en el hecho de que este poder sea al mismo tiempo limitado.

Y la limitacin se encuentra sobretodo en el respeto de las formas, de las reglas, en una palabra, de la legalidad (negrillas aadidas), Se concluye entonces que la regla de la mayora y la voluntad popular no tiene un valor superior a los procedimientos diseados para permitir que stas se manifiesten.

1. Esta idea se sustenta en que un sistema democrtico supone en esencia la combinacin de distintos elementos que permiten la vlida adopcin de decisiones.
2. En efecto, el sistema est conformado por (i) un conjunto de reglas que permiten garantizar tanto (ii) la participacin efectiva de los ciudadanos en las decisiones, como (iii) la adopcin de una decisin por mayora al final del proceso.

La democracia es tanto el componente teleolgico (la participacin popular y decisin adoptada por la mayora) como el medio empleado para alcanzarlo (el procedimiento y las reglas procesales previamente diseadas y conocidas por los participantes), Desde el punto de vista conceptual y prctico, no resulta posible entender la democracia exclusivamente con base en uno de los elementos antes descritos, es decir, a partir de las reglas procesales, la participacin de los ciudadanos en la toma de las decisiones o la regla de la mayora, porque no puede calificarse a un Estado como democrtico si carece de cualquiera de los componentes referidos.

Por ejemplo, no tendra sentido alguno de los siguientes escenarios: un conjunto de reglas que no describa la forma exacta en que los ciudadanos pueden participar en las decisiones o, conteniendo este elemento, tampoco se entendera que el procedimiento democrtico no tuviera que culminar con una decisin mayoritaria.

En igual sentido, la mera nocin o intuicin de que los ciudadanos pueden participar en la toma de decisiones que les afectan, sin un conjunto de reglas que establezcan cmo hacerlo y bajo qu condiciones se llega al momento de la decisin mayoritaria final, tampoco presta utilidad a los fines perseguidos.

As como estos tres elementos esenciales son concurrentes en la conformacin de la voluntad poltica bajo un modelo democrtico, de forma tal que no se puede omitir algunos de ellos, tampoco es posible pensar que alguno de los tres tiene mayor importancia que los otros, o que pueda ser sometido o sacrificado por los dems.

Existe pues una relacin necesaria entre el componente teleolgico y los medios previstos para la implantacin de un sistema democrtico, luego si alguno de ellos cambia o se pervierte, su caracterizacin democrtica tambin se altera. Como antes se dijo, el concepto normativo de la democracia, describe justamente la idea de incorporar el carcter procedimental a su definicin, pues no hay que olvidar que los procedimientos constituyen una buena parte de la sustancia de la democracia moderna,

1. Adicionalmente, las reglas procedimentales cumplen una finalidad ulterior: la garanta de los derechos de las minoras, las cuales pueden participar en el procedimiento de toma de decisiones precisamente porque las ritualidades as lo prescriben.
2. A su vez, esta Corporacin se ha referido a la importancia del procedimiento para legitimar la participacin y la decisin mayoritaria en un sistema democrtico, as ha sostenido que la participacin democrtica supone la implementacin previa de un proceso (el de toma de decisiones) con un fin (un resultado imparcial), tambin previamente determinado.

El ltimo ser establecido bajo el criterio de que la mayora estuvo de acuerdo con dicho fin. El primero establecer qu y bajo qu condiciones ser ajustada a derecho dicha mayora. La cita anterior reafirma la premisa de partida de este acpite, segn la cual el concepto normativo de democracia implica aceptar que las reglas, los mtodos y los procedimientos son definitorios y sin ellos no es posible este sistema de gobierno; as como tampoco lo es sin participacin popular y sin decisin mayoritaria,

Ahora bien, la iniciativa legislativa ciudadana y el referendo constitucional, como mecanismos propios de un sistema democrtico, comparten los rasgos definitorios comunes a los cuales se ha hecho amplia alusin; en esa medida, estn configurados por un conjunto de formalidades que persiguen garantizar la participacin ciudadana y la adopcin de una decisin por mayora.

Adicionalmente, en el caso de la presente sentencia, tanto la iniciativa legislativa popular como el referendo son empleados con un propsito particular: modificar la Constitucin. En este sentido, tienen entonces una doble connotacin: en primer lugar, hacen parte de un procedimiento de reforma constitucional y, por otra parte, son mecanismos democrticos configurados por un conjunto de reglas propias que, segn lo expuesto, los definen como tales.

La multiplicidad de procedimientos que resulta necesario satisfacer para llevar a cabo un referendo reformatorio constitucional que tiene origen en una iniciativa legislativa ciudadana obliga al juez de control de constitucionalidad a verificar el cumplimiento de estos procedimientos a la luz de la finalidad perseguida la reforma a la Constitucin- y los elementos constitutivos del principio democrtico.

No se trata por lo tanto de un control exclusivamente formal, como podra pensarse, pues en este caso las formas son un componente sustancial del proceso de toma de decisiones. Para la Sala resulta necesario enfatizar que los fines democrticos no son independientes del procedimiento mediante el que se llevan a cabo, y mucho menos lo pretermiten, pues no puede sacrificarse el medio constitucional y legalmente diseado en este caso el procedimiento de iniciativa legislativa ciudadana y el procedimiento legislativo de la ley convocatoria a un referendo constitucional- para alcanzar el fin de modificar la Carta Poltica.

Sostener lo contrario propiciara la ruptura del sistema democrtico. En efecto, desconocer la importancia de los procedimientos establecidos para la adopcin de las decisiones representa una desviacin comn, defendida por quienes no defienden un entendimiento normativo de la democracia. Esta desviacin supone la aplicacin sobredimensionada de uno slo de los elementos del sistema, cual es el de la decisin mayoritaria.

Para esta posicin, el fin sacrifica los medios, y lo importante es que se logre una decisin con la demostracin irrefutable de que ella fue tomada por la mayora, sin importar los procedimientos adelantados para ello. Postura que sin duda alguna supone una distorsin del modelo democrtico, pues para esta Corporacin es claro que la verificacin de la existencia de una mayora, no indica en ningn sentido mecanismo democrtico alguno, sino, tan solo una valoracin numrica.

El ejercicio cuantitativo para determinar qu o quin obtuvo el respaldo de la mayora, como nico objeto tanto de la implementacin de un mecanismo democrtico, como de su control de constitucionalidad, significara presumir que el proceso subyacente al resultado matemtico no importa o bien que el mero recuento de los votos es suficiente para determinar que el procedimiento se adelant de conformidad con las reglas preestablecidas.

Ninguna de las alternativas anteriores es consecuente con la previsin de un control de constitucionalidad, pues en ambas hiptesis carecera de sentido y sera reemplazado por un mero escrutinio electoral. Aplicadas las anteriores premisas al presente caso, se infiere que si la configuracin de la iniciativa de la ley que convoca un referendo reformatorio constitucional describe un procedimiento, que incluye la participacin directa de un nmero significativo de ciudadanos mediante su firma (iniciativa popular), el hecho de que el nmero requerido de ciudadanos participe efectivamente, es slo uno de los aspectos que deben cumplirse y no el nico; y ni siquiera el primordial, pues cualquiera de los trmites prescritos es indispensable, no slo por tratarse de un mecanismo de participacin popular sino tambin porque hace parte de un procedimiento de reforma constitucional.

• Lo que ha llevado a la jurisprudencia a advertir el cuidado que la Asamblea Constituyente de 1991 tuvo al consagrarlo como frmula de reforma constitucional.
• As, el Informe Ponencia para la discusin en la Comisin I, a la que correspondi el estudio de los mecanismos de reforma constitucional, seal que uno de los temas que gener controversia fue el del alcance de la iniciativa del Gobierno en el referendo constitucional, pues existi el temor de otorgar un inconveniente poder de decisin al Presidente de la Repblica, quien podra entonces sustraer de la competencia del Congreso temas sobre los cules, valindose de los recursos a su disposicin, podra conseguir una decisin ms de su agrado mediante consulta popular.

Posteriormente, el Informe Ponencia para Primer Debate en Plenaria nuevamente record esos riesgos de los mecanismos de decisin directa del pueblo, pues seal que el propsito de la Asamblea Constituyente, al consagrar el plebiscito o el referendo, era ampliar la participacin, pero que era claro que esos medios por s solos no garantizan la democracia, ya que pueden ser utilizados al estilo de Napolen o como los ejerci Pinochet, que en cada momento acudan a esos mecanismos para legitimar la dictadura, por lo que haba que regular con cuidado quin, cmo, en qu momento, para qu se utilizan.

Sobre los riesgos que entraa sobredimensionar la regla de la mayora para otros elementos definitorios de la forma de gobierno constitucionalmente establecida tambin ha advertido la doctrina: en razn de las manipulaciones que puede sufrir el pueblo, el referendo y la iniciativa popular plantean de dos maneras un peligro para la separacin de poderes.

De una parte, el pueblo como rgano instituido del poder del Estado, puede entrometerse en las competencias de otros poderes. Evidentemente que el principio de la soberana popular supondra que pueda intervenir en todo campo, pero hay aspectos que no se acompasan con una decisin en referendo.

De otra parte, es importante que el referendo no sea utilizado por uno de los poderes del Estado para destruir los otros. Mientras que otros trabajos acadmicos resaltan los riesgos que entraan la democracia directa, en este sentido afirman que los oponentes de estos modelos,, sostienen que los ciudadanos comunes no estn suficientemente bien informados e intelectualmente preparados para comprender los temas complejos que algunas veces se ven involucrados en esas decisiones; sus opiniones son a menudo manipuladas por grupos que tienen acceso a los medios y con dinero suficiente como para solventar campaas de propaganda (negrillas aadidas).

Tambin se ha sostenido que los mecanismos de democracia directa han permitido algunas veces que los intereses menos representativos puedan presentar sus mensajes al pblico mientras aquellos individuos que no desean ser parte de grupos y formar coaliciones se vean imposibilitados de aprovechar los procesos de democracia directa () Tambin se supone que la democracia directa estimula el debate educativo sobre importantes asuntos pblicos.

Aunque esto se logre, ese debate usualmente dura cinco o seis semanas () La deficiencia ms desafortunada () es que aqul con ms dinero demasiado a menudo es el que define el asunto y estructura del debate de forma no equilibrada. Mientras que una reunin abierta les da a todos los ciudadanos igual oportunidad para manifestarse, el dinero y las normas de procedimiento que permiten un gasto ilimitado promueven un sistema en el cual el lado mejor financiado puede, y a menudo lo hace, superar al otro por un margen importante (negrillas aadidas).

Existe entonces todo un conjunto de razones que justifican la implementacin de un procedimiento complejo y reglado para la manifestacin de la voluntad popular mediante la iniciativa legislativa ciudadana cuando sta adicionalmente se integra dentro de un referendo constitucional, las cuales igualmente explican el riguroso escrutinio constitucional al cual deben someterse estos procedimientos.

• De este modo, el cumplimiento de los trmites en cuestin, supone a su vez el respeto del sentido de los mismos, o dicho en otras palabras el incumplimiento de cualquiera de ellos supone la trasgresin de principios constitucionales propios del sistema democrtico.
• Los cuales como se ha sostenido, corresponden a la consagracin en el texto constitucional del Estado Colombiano como una democracia participativa (Arts.1 y 2 de la C.P.), cuya expresin se manifiesta en la adopcin de decisiones mayoritarias con la participacin de la ciudadana (principios de la mayora y la participacin), mediante la consagracin de un modelo procedimental contenido principalmente en los artculos 155 y 378 constitucionales al igual que en la Ley Estatutaria 134 de 1994.

Estas sern las directrices que guiarn el examen de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009.3. El trmite ante la organizacin electoral de la iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009. Para una mayor claridad expositiva, la Corte seguir en el presente acpite el siguiente orden expositivo: 1.

Describir el trmite que, segn la Constitucin, las Leyes Estatutarias pertinentes, los decretos expedidos por el Presidente de la Repblica, as como diversas Resoluciones proferidas por el Registrador Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, debe surtir una iniciativa legislativa popular que permita la realizacin de un referendo encaminado a reformar la Constitucin.2.

Analizar el trmite que surti ante la Organizacin Electoral la iniciativa legislativa popular encaminada a convocar un referendo mediante el cual se reforma la regulacin constitucional de la reeleccin presidencial en Colombia.3. Examinar si, a lo largo de dicho trmite, se incurri en vicios de procedimiento que afecten la validez del mismo.3.1.

• El marco normativo que regula la iniciativa legislativa popular.
• El trmite que debe surtir ante la Organizacin Electoral una iniciativa legislativa popular encaminada a lograr la convocatoria de un referendo mediante el cual se reforme la Carta Poltica, se encuentra regulado en la Constitucin; la Ley Estatutaria 134 de 1994 sobre Mecanismos de Participacin Ciudadana o LEMP; en la Ley 130 de 1994 Por la cual se dicta el Estatuto Bsico de los partidos y movimientos polticos, se dictan normas sobre su financiacin y la de las campaas electorales y se dictan otras disposiciones ; en el Decreto 1010 de 2000 Por el cual se establece la organizacin interna de la Registradura Nacional del Estado Civil ; el Decreto 895 de 2000 Por el cual se reglamenta la parte operativa de la Ley 134 de 1994, al igual que diversas Resoluciones expedidas por el Registrador Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral.

Diversas disposiciones constitucionales guardan relacin con la materia, entre las que cabe contar el artculo primero de la Carta, el cual seala entre los principios fundantes del Estado Colombiano su carcter de democracia participativa, Igualmente, el artculo 40 constitucional seala entre los derechos polticos de los ciudadanos colombianos, el derecho a intervenir en las formas de participacin democrtica, mientras que el artculo 103 enuncia expresamente, entre los mecanismos de participacin la iniciativa legislativa popular, la cual aparece descrita con ms detalle en el artculo 153 de la Carta, cuyo tenor es el siguiente: ARTICULO 155.

Podrn presentar proyectos de ley o de reforma constitucional, un nmero de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los concejales o diputados del pas. La iniciativa popular ser tramitada por el Congreso, de conformidad con lo establecido en el artculo 163, para los proyectos que hayan sido objeto de manifestacin de urgencia.

Los ciudadanos proponentes tendrn derecho a designar un vocero que ser odo por las Cmaras en todas las etapas del trmite. Tambin resultan relevantes los preceptos constitucionales que regulan la Organizacin Nacional Electoral, especficamente los artculos 265 y 266 que sealan las funciones del Consejo Nacional Electoral y del Registrador Nacional del Estado Civil, respectivamente.

1. Por ltimo tambin son aplicables los artculos 374, 375 y 378 de la Carta a los cuales se hizo amplia mencin en acpites precedentes de esta providencia.
2. Advirtase entonces que la Carta Poltica regula la iniciativa legislativa popular para convocar a un referendo constitucional, en lo atinente a su trmite ante la Organizacin Electoral, en sus aspectos bsicos, es decir, (i) en el mbito de los principios constitucionales llamados a orientar el adelantamiento de todo el trmite; e igualmente (ii) establece unos requisitos de orden sustancial y asigna unas competencias a las autoridades electorales en la materia.

Por su parte, al legislador estatutario corresponde desarrollar los postulados constitucionales en materia de iniciativa legislativa popular para convocar a referendos constitucionales. En tal sentido, las Leyes Estatutarias 130 y 134 de 1994 regulan lo referente a la conformacin del Comit de Promotores del Referendo; la suscripcin de apoyos ciudadanos a la conformacin de ste; la verificacin de la autenticidad de los respaldos ciudadanos; la presentacin de la iniciativa del texto; la recoleccin de firmas en apoyo al mismo; la expedicin de certificaciones por parte del Registrador Nacional del Estado Civil, al igual que la financiacin de la campaa que permiti alcanzar el nmero de apoyos requeridos para conformar el Comit y respaldar el texto de la iniciativa legislativa popular.

En efecto, en lo que concierne a la LEMP, las disposiciones pertinentes van desde el artculo 10 hasta el 27 (inscripcin de la iniciativa legislativa y normativa y de la solicitud de referendo); 30 (presentacin y publicacin de las iniciativas populares legislativas y normativas ante las Corporaciones Pblicas); 33 y 34 (convocatoria al referendo constitucional); 38 a 40 (campaa del referendo); 41 a 49 (tarjeta electoral, mayoras, vigencia de la decisin); 91 a 98 (normas sobre divulgacin institucional, publicidad y contribuciones); al igual que el artculo 106 (remisin a normas electorales).

Debido a su importancia para la resolucin del caso concreto, la Corte considera necesario transcribir y resaltar, en lo pertinente, las siguientes disposiciones estatutarias relacionadas con las certificaciones que debe expedir la organizacin electoral y el financiamiento de la iniciativa ciudadana: ARTCULO 24.

CERTIFICACIN DE LA REGISTRADURA, En el trmino de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificar el nmero total de respaldos consignados, el nmero de respaldos vlidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo.

ARTCULO 27. CERTIFICACIN. La organizacin electoral certificar, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana. ARTCULO 30. PRESENTACIN Y PUBLICACIN DE LAS INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS ANTE LAS CORPORACIONES PBLICAS.

Una vez certificado por la Registradura del Estado Civil correspondiente, el cumplimiento de los requisitos de una iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta Ley, su vocero, presentar dicho certificado con el proyecto de articulado y la exposicin de motivos, as como la direccin de su domicilio y la de los promotores, ante la Secretara de una de las Cmaras del Congreso de la Repblica o de la Corporacin Pblica respectiva, segn el caso.

El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, as como el texto del proyecto de articulado y su exposicin de motivos, debern ser divulgados en la publicacin oficial de la correspondiente corporacin. ARTCULO 97, CONTROL DE CONTRIBUCIONES. Los promotores podrn recibir contribuciones de los particulares para sufragar los gastos del proceso de recoleccin de firmas y debern llevar una cuenta detallada de las mismas y de los fines a que hayan sido destinadas.

Quince das despus de terminado el proceso de recoleccin de firmas, deber presentarse a la Registradura el balance correspondiente, suscrito por un contador pblico juramentado. Desde el inicio del proceso de recoleccin de firmas, cualquier persona podr solicitar que se haga pblico el nombre de quienes hayan financiado la iniciativa, en dinero o en especie, por un valor superior a un salario mnimo mensual.

Ninguna contribucin podr superar el monto que cada ao fije el Consejo Nacional Electoral. ARTCULO 98. FIJACIN DEL MONTO MXIMO DE DINERO PRIVADO PARA LAS CAMPAAS DE LOS DISTINTOS MECANISMOS DE PARTICIPACIN. El monto mximo de dinero privado que podr ser gastado en cada una de las campaas relacionadas con los derechos e instituciones reguladas en la presente Ley, ser fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada ao.

• El incumplimiento de esta disposicin ser causal de mala conducta.
• ARTCULO 106.
• REMISIN A NORMAS ELECTORALES.
• A las elecciones previstas en esta Ley se aplicarn las disposiciones electorales que no sean incompatibles con ella.
• Las normas sobre contribucin y publicidad de balance del Estatuto Bsico de los partidos y movimientos polticos y de la Oposicin se aplicarn en lo que fueren pertinentes.

Sobre el alcance de estas disposiciones y sus implicaciones en el trmite de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009 se volver de manera reiterada a lo largo del presente acpite. A su vez, la Ley Estatutaria 130 de 1994, Por la cual se dicta el Estatuto Bsico de los partidos y movimientos polticos, se dictan normas sobre su financiacin y la de las campaas electorales y se dictan otras disposiciones, se aplica a la financiacin de las campaas a favor de una iniciativa legislativa popular de convocatoria a un referendo constitucional, en tanto que normatividad supletoria, es decir, en caso de existir lagunas en la LEMP, en los trminos del artculo 106 de aqulla.

Ctese, a manera de ejemplo, las siguientes: ARTCULO 14. APORTES DE PARTICULARES. Los partidos, movimientos polticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrn recibir ayuda o contribuciones econmicas de personas naturales o jurdicas. Ningn candidato a cargo de eleccin popular podr invertir en la respectiva campaa suma que sobrepase la que fije el Consejo Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de particulares,

El Consejo Nacional Electoral fijar esta suma seis (6) meses antes de la eleccin. Si no lo hiciere los Consejeros incurrirn en causal de mala conducta. Las normas a que se refiere este artculo sern fijadas teniendo en cuenta los costos de las campaas, el censo electoral de las circunscripciones y la apropiacin que el Estado haga para reponer parcialmente los gastos efectuados durante ellas.

El candidato que infrinja esta disposicin no podr recibir dineros provenientes de fondos estatales, sin perjuicio de las multas a que hubiere lugar de acuerdo con el literal a) del artculo 39 de la presente ley. ARTCULO 16. DONACIONES DE LAS PERSONAS JURDICAS, Toda donacin que una persona jurdica realice a favor de una campaa electoral, deber contar con autorizacin expresa de la mitad ms uno de los miembros de la junta directiva o de la asamblea general de accionistas o junta de socios, segn el caso.

De ello se dejar constancia en el acta respectiva. Adicionalmente a la regulacin constitucional y estatutaria, existen dos decretos expedidos por el Presidente de la Repblica, los cuales precisan algunos aspectos tcnicos de la realizacin de la iniciativa legislativa popular de convocatoria a un referendo constitucional, sin que de manera alguna se puedan interpretar en contra de lo dispuesto por normas superiores.

El Decreto Reglamentario 895 de 2000, Por el cual se reglamenta la parte operativa de la Ley 134 de 1994, establece: (i) unas definiciones, tales como inscripcin, registro y certificacin; (ii) la regulacin del trmite ante la Registradura, en especial, el tema del contenido de los formularios para la recoleccin de los apoyos ciudadanos; (iii) el procedimiento de anulacin de firmas; y (iv) la publicidad de la campaa, entre otros temas.

Al respecto, como se explicar ms adelante, la Seccin Primera del Consejo de Estado, en sentencias del 21 de junio de 2001 y 14 de febrero de 2002, se pronunci en relacin con la legalidad de algunas disposiciones del mencionado decreto, en especial, aquella atinente a la certificacin.

Por otra parte, el Decreto 1010 de 2000, expedido por el Presidente de la Repblica en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiri el numeral 8 del artculo 1 de la Ley 573 de 2000, regula la organizacin interna de la Registradura Nacional del Estado Civil. En lo atinente a las iniciativas legislativas de convocatoria a referendos constitucionales de origen popular destacan las siguientes disposiciones: Artculo 5.

Funciones. Son funciones de la Registradura Nacional del Estado Civil, las siguientes: () 11. Dirigir y organizar el proceso electoral y dems mecanismos de participacin ciudadana y elaborar los respectivos calendarios electorales. () 12. Llevar el Censo Nacional Electoral.

1. En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, el Registrador Nacional del Estado Civil ha expedido algunas Resoluciones, mediante las cuales se regulan igualmente algunos aspectos tcnicos de la iniciativa legislativa popular.
2. As: Mediante Resolucin nm.0023 del 5 de enero de 2005, Por la cual se establece el procedimiento para la verificacin de firmas en los distintos mecanismos de participacin democrtica, el Registrador dispuso que, en materia de verificacin de apoyos ciudadanos se aplicara, en lo pertinente, los artculos 2, 3, 4 y 5 de la Resolucin nm.1056 de 2004.

En tal sentido, a su vez, mediante Resolucin nm.1056 del 25 de marzo de 2004 (por medio de la cual se modifica la Resolucin 5641 de 1996), el Registrador detalla el procedimiento tcnico a seguir a efectos de verificar la autenticidad de los respaldos ciudadanos al Comit de Promotores y su iniciativa de reforma constitucional.

En tal sentido, se prev la anulacin de respaldos que contengan irregularidades tales como (i) contener datos incompletos, ilegibles o no identificables; (ii) datos o firmas no manuscritos; (iii) firmas o datos diversos consignados por una misma persona; (iv) ausencia de inscripcin en el censo electoral; (v) inexistencia de correspondencia entre el nombre y el nmero de la cdula de ciudadana.

Como se puede apreciar, se trata simplemente de actos administrativos encaminados a precisar la labor que debe realizar la Registradura en materia de verificacin de la autenticidad de los apoyos ciudadanos a la iniciativa legislativa popular. Por su parte, cada ao, el Consejo Nacional Electoral, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial, las acordadas por el numeral 5 del artculo 265 Superior y 98 de la LEMP, profiere una Resolucin mediante la cual se fijan los topes mximos individuales y globales que pueden recibirse durante las campaas a favor de los mecanismos de participacin ciudadana.

En tal sentido, para el caso concreto de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009, la Resolucin aplicable es la nm.0067, proferida el 30 de enero de 2008 cuyos artculos pertinentes son los siguientes: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL RESOLUCIN No.0067 30 de enero de 2008 Consejo Nacional Electoral Por la Cual se Fijan Los Montos Mximos de Dinero Privado que se Pueden Invertir en las Campaas de los Mecanismos de Participacin Ciudadana del ao 2008.

ARTCULO PRIMERO: Fjese el monto mximo de dinero privado que podr ser gastado en cada una de las campaas relacionadas con los mecanismos de participacin ciudadana del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local, durante el ao 2008, en los siguientes valores: 1.- MECANISMOS DEL ORDEN LOCAL: Hasta la suma de TREINTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($33.499.944).2.- MECANISMOS DEL ORDEN MUNICIPAL: a) En los municipios con censo electoral inferior a diez mil electores, hasta la suma de TREINTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($33.499.944).

• B) En los municipios con censo electoral superior a diez mil electores, sin que tenga la calidad de capital departamental, hasta la suma de SESENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($66.994.878).
• C) En las capitales de Departamento y el Distrito Capital de Bogot, hasta la suma de CIENTO SESENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL VEINTINUEVE PESOS.

MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($167.488.029).3.- MECANISMOS DEL ORDEN DEPARTAMENTAL: Hasta la suma de CIENTO SESENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL VEINTINUEVE PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($167.488.029).4.- MECANISMOS DEL ORDEN NACIONAL: Hasta la suma de TRESCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($334.974.388).

ARTCULO SEGUNDO: Establzcase que las cuantas mximas para promover la recoleccin de firmas, que pueden invertir las personas naturales o jurdicas de derecho privado, de que trata el artculo 97 de la ley 134 de 1994, en los mecanismos de participacin ciudadana que se adelanten en el ao 2008, no podrn superar el uno por ciento (1%) de los montos establecidos en el artculo primero de esta resolucin.

ARTCULO TERCERO: Los comits de promotores de mecanismos de participacin ciudadana y los partidos o movimientos polticos con personera jurdica que los promuevan, debern presentar a ms tardar un mes despus de la votacin correspondiente, ante el Consejo Nacional Electoral, una relacin consolidada de los ingresos obtenidos y los gastos realizados durante la campaa, as como la relacin detallada de los donantes o aportantes suscrita por un contador pblico.

PARAGRAFO: Para los efectos de la presente resolucin, se entiende por campaa el perodo comprendido entre el momento de la inscripcin del comit de promotores ante la Registradura Nacional del Estado Civil, hasta las doce de la noche del da anterior sealado para la votacin, en el caso de iniciativa popular legislativa y normativa, revocatoria del mandato o solicitud de referendo.

En el caso de la consulta popular y el plebiscito, el trmino de la campaa se cuenta desde el momento en que la autoridad competente para hacerlo, consulte o convoque al pueblo, hasta las doce de la noche del da anterior a la realizacin de la votacin.

En el caso de los referendos constitucionales, la campaa comenzar a partir de la ejecutoria de la sentencia proferida por la Corte Constitucional que declare exequible la ley que convoca el referendo. (negrillas y subrayas aadidas). Posteriormente, la Corte entrar a examinar el sentido y alcance de los citados preceptos, debido a su trascendencia en materia de financiacin de la iniciativa legislativa popular.3.2.

Etapas que debe surtir el trmite de una iniciativa legislativa popular Del marco normativo antes descrito se desprende que las sucesivas etapas que debe surtir una iniciativa legislativa popular ante la Organizacin Electoral, previa la radicacin del proyecto ante el Congreso de la Repblica, son las siguientes: (i) conformacin de un Comit de Promotores; (ii) inscripcin, ante la Registradura Nacional del Estado Civil, del Comit y de la solicitud de referendo; (iii) verificacin del cumplimiento de los requisitos legales e inscripcin de la solicitud de iniciativa ciudadana; (iv) entrega al vocero del Comit del formulario de suscripcin de apoyos; (v) recoleccin de apoyos; (vi) entrega, dentro del trmino legal, de los formularios debidamente diligenciados ante la Registradura; y (vii) expedicin de las certificaciones por el Registrador Nacional del Estado Civil a las que hacen alusin los artculos 24 y 27 de la LEMP.

1. A continuacin se describir cada una de dichas etapas.3.2.1.
2. Conformacin de un Comit de Promotores Los ciudadanos que deseen ejercer su derecho poltico de elaborar una propuesta de reforma constitucional debern conformar un Comit, integrado por nueve (9) miembros, siendo necesario elegir entre ellos un vocero, quien lo presidir y representar.

De igual manera, el artculo 10 de la LEMP prev la posibilidad de ser promotores, bajo las mismas condiciones, a una organizacin cvica, sindical, gremial, indgena o comunal del orden nacional, departamental, municipal o local, o un partido o movimiento poltico, debiendo cumplir con el requisito de la personera jurdica en todos los casos,

1. Aunado a lo anterior, para el caso de las organizaciones, partidos o movimientos polticos, la solicitud de referendo deber ser aprobada en asamblea, congreso o convencin, por la mayora de los asistentes con derecho a voto y ser la misma asamblea la que los elija,
2. A rengln seguido, la LEMP precisa que, si el promotor es la misma organizacin, partido o movimiento, el Comit podr estar integrado por sus directivas o por las personas que stas designen.

En este orden de ideas, l a ley prev la existencia de un grupo activo de ciudadanos, verdaderos protagonistas del mecanismo de participacin, quienes (i) lideran un determinado proceso poltico, manifestado en un articulado concreto de reforma constitucional; (ii) buscan respaldos ciudadanos a su proyecto, mediante firmas de apoyo, as como los necesarios aportes econmicos a la campaa; (iii) adelantan las gestiones pertinentes ante la Organizacin Electoral; y correlativamente, (iv) deben responder por sus actuaciones.

La LEMP no prev, por el contrario que otras asociaciones particulares intervengan a lo largo del proceso de iniciativa legislativa popular de reforma constitucional.3.2.2. Inscripcin del Comit de Promotores y de la solicitud de referendo Una vez conformado, mediante un acto particular, el Comit de Promotores, deber inscribirse ante la Registradura Nacional del Estado Civil, acreditando para ello el respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral.

Adicionalmente, el artculo 12 de la LEMP prev como requisitos suplementarios, para el caso de los referendos constitucionales, la presentacin de un formulario diligenciado con (i) el nombre completo y la identificacin de los promotores; (ii) exposicin de motivos de la solicitud de referendo y un resumen de la misma; (iii) un ttulo que describa su contenido y un proyecto de articulado; y, (iv) nombre y prueba de existencia de las organizaciones que respaldan la solicitud, entre otros,

Adicionalmente, el artculo 11 de la LEMP dispone que, en el mencionado formulario deber aparecer, en lugar visible, el nmero de firmas que sern recogidas para que los promotores puedan inscribir la iniciativa legislativa popular y la advertencia de que cualquier fraude en el proceso de recoleccin de firmas ser castigado penalmente.

En cuanto al tiempo con que cuenta el Comit de Promotores para recolectar los apoyos necesarios para su inscripcin ante la Registradura Nacional del Estado Civil, la Corte en sentencia SU- 1122 de 2001, con ocasin de una accin de amparo instaurada por los integrantes de un Comit Promotor de un referendo constitucional contra la corrupcin, consider lo siguiente: La primera etapa, consagra una regulacin exigua que nicamente se explica por el hecho de que mediante ella se institucionaliza un mecanismo para legitimar incipientes proyectos de convocatoria a referendo, operando a la manera de una suerte de plebiscito de los promotores.

• La ausencia de un trmino o plazo para presentar los apoyos implica que el Estado reconoce que es necesario generar un consenso previo a la promocin de una actividad de participacin ciudadana.
• Con ello, se busca garantizar la seriedad del proceso y del proyecto, as como asegurar un respaldo ciudadano que haga razonable que un Estado pobre en recursos asuma la tarea de organizar, an de manera incipiente, un proceso democrtico participativo.

Por otra parte, la ausencia de un trmino en la primera fase, tiene como consecuencia que la bsqueda de apoyo a los promotores puede demandar un tiempo considerable, de manera que la voluntad popular representada en las firmas puede responder a circunstancias histricas que no tendrn referente comn al momento de solicitar el apoyo al texto definitivo (negrillas aadidas).3.2.3.

Verificacin del cumplimiento de requisitos e inscripcin de la solicitud de iniciativa ciudadana Una vez entregada la documentacin a la Registradura Nacional del Estado Civil, sta proceder, en los trminos del artculo 23 de la LEMP, a verificar la autenticidad de los respaldos ciudadanos al Comit de Promotores, pudiendo adoptar tcnicas de muestreo cientficamente sustentadas, previa aprobacin de las mismas por el Consejo Nacional Electoral.

Al respecto, la Registradura Nacional del Estado Civil profiri la Resolucin nm.1056 del 25 de marzo de 2004 (por medio de la cual se modifica la Resolucin 5641 de 1996), acto administrativo en el cual se detalla el procedimiento tcnico a seguir a efectos de verificar la autenticidad de los respaldos ciudadanos al Comit de Promotores y su iniciativa de reforma constitucional.

En tal sentido, se prev la anulacin de respaldos que contengan irregularidades tales como (i) contener datos incompletos, ilegibles o no identificables; (ii) datos o firmas no manuscritos; (iii) firmas o datos diversos consignados por una misma persona; (iv) ausencia de inscripcin en el censo electoral; (v) inexistencia de correspondencia entre el nombre y el nmero de la cdula de ciudadana.

Una vez cumplidos los anteriores requisitos constitucionales y legales, el Registrador Nacional del Estado Civil proceder a proferir un acto administrativo mediante el cual se disponga (i) la inscripcin del Comit de Promotores de la solicitud de referendo constitucional; y (ii) la inscripcin del vocero del mismo.3.2.4.

Entrega al vocero del Comit, por parte de la Registradura, del formulario de suscripcin de apoyos Una vez inscrita la solicitud de referendo, el Registrador Nacional del Estado Civil dispondr de quince (15) das para la elaboracin y entrega de los formularios a los promotores, quienes contarn, a partir de ese momento del plazo de seis (6) meses para la recoleccin de las firmas de quienes apoyan la iniciativa legislativa de reforma constitucional.

En cuanto a los requisitos que deben reunir los mencionados formularios, sobre los cuales firmarn los ciudadanos, el artculo 16 de la LEMP dispone lo siguiente: ARTCULO 16. EL FORMULARIO PARA EL TRMITE DE INICIATIVAS LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS Y DE LAS SOLICITUDES DE REFERENDO.

1. El documento sobre el cual firmarn los ciudadanos que apoyan la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud del referendo, deber ser un formulario diferente a aquel con el cual se efectu la inscripcin en la Registradura correspondiente y contendr cuando menos la siguiente informacin: a.
2. El nmero que la Registradura del Estado Civil le asign a la iniciativa legislativa y normativa o a la solicitud de referendo; b.

La informacin requerida en el formulario presentado para la inscripcin de la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo, de conformidad con los artculos 11 y 12 de la presente Ley c. El resumen del contenido de la propuesta y la invitacin a los eventuales firmantes a leerlo antes de apoyarlo.

El texto de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo y su resumen, no podrn contener alusiones personales ni hacer publicidad personal o comercial. En el caso de las firmas que se recolecten por correo, segn lo previsto en el artculo 19 de esta Ley, el documento en que se firme deber contener la informacin exigida en el presente artculo.

Los promotores debern anexar adems el texto completo del articulado correspondiente y las razones que lo hacen conveniente para que el ciudadano que desee conocer el proyecto completo tenga la posibilidad de hacerlo. Si se trata de una solicitud de referendo derogatorio, se anexar el texto de la norma en cuestin.

Ahora bien, la Corte consider en sentencia SU- 1121 de 2001 que los formularios que deben ser firmados por los ciudadanos deben contener el texto definitivo de la reforma constitucional que ser sometida a la aprobacin del Congreso de la Repblica. En cuanto a la importancia y sentido de este documento, la Corte indic lo siguiente: De la lectura sistemtica de esta regulacin se desprende que una vez inscrita la solicitud de convocatoria a referendo el proceso deja de ser plebiscitario, en la medida en que se somete a consideracin de la poblacin un texto cuyo contenido debe ser visible y cuyos motivos para proponerse deben ser explcitos (art.16).

El que se someta a consideracin un texto, torna el proceso independiente de sus promotores, como quiera que en caso de desistimiento el cual debe ser motivado- se establece un trmino para que cualquier ciudadano, concejal o diputado que lo desee integre un nuevo comit de promotores (art.20) y prosiga, en lo que resta para que culmine el plazo, con la solicitud de apoyos (negrillas y subrayados agregados).

Y ms adelante, a manera de conclusin y comparando los dos procesos de recoleccin de firmas, es decir, el encaminado a alcanzar los respaldos necesarios para la inscripcin del Comit de Promotores, y aquel mediante el cual los ciudadanos manifiestan su apoyo a una iniciativa poltica concreta, materializada en un texto contentivo de un articulado de proyecto de reforma constitucional, la Corte consider lo siguiente: Puede decirse entonces, que existe una diferencia radical entre ambos momentos,

En el primero, quienes promueven la iniciativa son, por as decirlo, dueos del proyecto y el destino del mismo est atado directamente a su capacidad de convencimiento. Por describirlo de alguna manera conforme a cnones de las ciencias sociales, la legitimidad descansa en un modelo de dominacin carismtica, de suerte que el apoyo guarda alguna relacin con sus promotores.

Por el contrario, una vez inscrito, la poblacin se enfrenta a un texto abstracto e impersonal y el apoyo no depende de la relacin entre los promotores y el texto, sino del contenido del texto, Esto ltimo se evidencia con la prohibicin de que el texto contenga alusiones personales ni hacer publicidad personal o comercial.

As las cosas, la legitimidad del segundo momento descansa en un modelo de dominacin legal-racional. (negrillas agregadas). De acuerdo con lo anterior, no puede sostenerse que se trate de diferencias de poca monta. Por el contrario, las diferencias refuerzan la idea de que la voluntad o la adhesin en cada etapa es distinta y, por lo mismo, no puede sumarse, so pretexto de expandir la democracia, el apoyo a los aspirantes a promotores y el apoyo a un texto impersonal y abstracto.

A su vez, la separacin entre cada etapa, con los efectos que ello implica, garantiza que el apoyo al texto definitivo responda a las circunstancias histricas, tal como lo manda la Carta en materia legislativa o para el trmite de actos legislativos, Ahora bien, podra argirse que el artculo 33 de la Ley 134 de 1994 permite que se adicionen los apoyos alcanzados en la inscripcin de las convocatorias a referendo derogatorio, lo que supone que el mismo legislador ha previsto la posibilidad hermenutica que se apoya.

El caso regulado en el artculo 33 de la Ley 134 de 1994 se refiere a los referendos aprobatorios y derogatorios de leyes y otras disposiciones de rango legal. Unicamente se prev la adicin de apoyos cuando (i) se trata de referendos aprobatorios y (ii) cuando la inscripcin se hubiere hecho con un nmero mayor al 10% del censo electoral.

En ningn caso est previsto para reformas a la Constitucin. As las cosas, y en pocas palabras, al momento de manifestar su apoyo, los ciudadanos respaldan un proyecto de articulado de reforma constitucional especfico, coincida ste o no con el querer o la voluntad poltica, primigenia o posterior, de los integrantes del Comit Promotor.

En otras palabras, una vez inscrita la solicitud de referendo, los autores de la iniciativa popular pasan a ocupar un papel secundario, por cuanto el texto de reforma constitucional adquiere vida propia. Tanto es as que, la posibilidad que tienen los miembros del Comit Promotor de desistir de la iniciativa se encuentra limitada legalmente,

En suma, el querer o la intencin ntima de los integrantes del Comit de Promotores termina siendo irrelevante frente a la manifestacin de voluntad popular expresada en el diligenciamiento de un formulario, donde el ciudadano debe consignar, de su puo y letra: la fecha, su nombre, nmero de cdula, lugar y direccin de residencia, al igual que su firma autgrafa (art.19 de la LEMP).3.2.5.

Plazo para la recoleccin de apoyos La LEMP, en su artculo 18, establece que, a partir de la inscripcin de la solicitud de referendo, los promotores contarn con un plazo de seis meses para la recoleccin de las firmas de quienes apoyan el proceso de iniciativa popular; plazo que podr ser prorrogado, en caso de fuerza mayor, en la forma y por el tiempo que seale el Consejo Nacional Electoral,

1. Ahora bien, vencido el plazo para la recoleccin de firmas, sin que se hubiera logrado el nmero de apoyos requeridos, la solicitud de referendo ser archivada (Art.22 de la LEMP).3.2.6.
2. Etapa posterior al proceso de recoleccin de firmas Contado un mes a partir de la fecha de la entrega de los formularios, y hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificar el nmero total de respaldos consignados, el nmero de respaldos vlidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo (art.24 de la LEMP).

De manera complementaria, el artculo 25 de la LEMP estipula que, una vez expedido el mencionado certificado, la Registradura conservar los formularios por veinte (20) das, trmino durante el cual los promotores podrn interponer ante la jurisdiccin contencioso administrativa las acciones a que haya lugar cuando, por la anulacin de firmas, no se hubiere obtenido el apoyo requerido.

• A vez, el artculo, 27 de la LEMP reza: ARTCULO 27.
• CERTIFICACIN,
• La organizacin electoral certificar, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana.
• Cumplidas las anteriores etapas, se debe dar aplicacin al artculo 30 de la LEMP, que reza: ARTCULO 30.

PRESENTACIN Y PUBLICACIN DE LAS INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS ANTE LAS CORPORACIONES PBLICAS. Una vez certificado por la Registradura del Estado Civil correspondiente, el cumplimiento de los requisitos de una iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta Ley, su vocero, presentar dicho certificado con el proyecto de articulado y la exposicin de motivos, as como la direccin de su domicilio y la de los promotores, ante la Secretara de una de las Cmaras del Congreso de la Repblica o de la Corporacin Pblica respectiva, segn el caso.

Negrillas y subrayados agregados). El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, as como el texto del proyecto de articulado y su exposicin de motivos, debern ser divulgados en la publicacin oficial de la correspondiente corporacin. As las cosas, el trmite de la iniciativa legislativa popular, encaminada a convocar a un referendo mediante el cual se reformar la Constitucin, culmina, en lo que atae a la Organizacin Electoral, con la expedicin de las certificaciones de que tratan los artculos 24 y 27 de la LEMP, tal y como lo ha entendido el Consejo de Estado,

Antes de continuar con la exposicin es necesario detenerse aqu en un problema hermenutico planteado tanto por los intervinientes como por el Procurador General de la Nacin, esto es, si los artculos 24 y 27 de la LEMP se refieren a una nica certificacin expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil o si se trata de certificaciones diferentes.

Al respecto cabe advertir que la Sala Plena considera que (i) de una interpretacin sistemtica de la Constitucin y de los artculos 24, 27, 30, 97 y 98 de la LEMP; (ii) la cual fue acogida por el juez constitucional en su sentencia C-180 de 1994 al igual que por el Consejo de Estado; y (iii) asimismo ha sido la acordada por los dos rganos que conforman la Organizacin Electoral: el Consejo Nacional Electoral y el Registrador Nacional del Estado Civil, se desprende claramente que los artculos 24 y 27 de la LEMP hacen referencia a dos certificaciones distintas o si se quiere a una doble facultad de certificacin en cabeza del Registrador Nacional del Estado Civil, como se expondr a continuacin.3.2.7.

La interpretacin sistemtica de los artculos 24 y 27 de la LEMP a la luz de la Constitucin y de la LEMP Los artculos referentes a las certificaciones que deben expedirse antes de presentar la iniciativa popular de reforma constitucional al Congreso de la Repblica, se hallan consagrados en los artculos 24 y 27 de la LEMP, en los siguientes trminos: ARTCULO 24.

• CERTIFICACIN DE LA REGISTRADURA.
• En el trmino de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los formulario s por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificar el nmero total de respaldos consignados, el nmero de respaldos vlidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo.

ARTCULO 27. CERTIFICACIN. La organizacin electoral certificar, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana. Ahora bien, como se puede advertir, mientras que la certificacin a que refiere el artculo 24 de la LEMP alude al cumplimiento del nmero de respaldos vlidos para presentar la iniciativa de referendo constitucional, consistente en por lo menos el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el censo electoral correspondiente, aquella del artculo 27 de la misma normatividad presenta un contenido mucho ms amplio, por cuanto alude al cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana,

En tal sentido, el artculo 24 de la LEMP apunta a constatar que la iniciativa legislativa popular, mediante la cual se pretende convocar al pueblo a un referendo constitucional, sea presentada por el nmero de ciudadanos exigidos por la Constitucin, lo cual implica adelantar una labor de tcnica de verificacin acerca del nmero y autenticidad de los apoyos ciudadanos necesarios para conformar el Comit de Promotores (cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral), y luego para presentar ante el Congreso la respectiva iniciativa legislativa (al menos el 5% del censo electoral vigente).

De manera complementaria, la certificacin de que trata el artculo 27 de la LEMP alude a los requisitos exigidos para la realizacin del mecanismo de participacin ciudadana, entre ellos, los atinentes a la financiacin de la campaa a favor de la iniciativa legislativa.

• En efecto, no podra entenderse, como lo hace equvocamente la Vista Fiscal, que el artculo 27 de la LEMP constituye una simple repeticin de los requisitos constitucionales y legales referidos en el artculo 24 de la misma normatividad.
• En efecto, tal interpretacin conducira, no slo a negarle todo efecto til a una disposicin de rango estatutario sino, ms grave an, a que el tema de la financiacin de la campaa a favor de la iniciativa legislativa popular terminara siendo irrelevante constitucionalmente, tal y como lo entiende el Jefe del Ministerio Pblico cuando concepta lo siguiente: La investigacin que adelanta el Consejo Nacional Electoral sobre las presuntas irregularidades en el contenido de dicho balance, en nada afecta la validez de la certificacin dada por el Registrador y el trmite de la iniciativa popular.

El posible incumplimiento de las normas sobre financiacin y montos mximos de contribuciones privadas slo tiene incidencia de orden personal y administrativo, porque se concreta a una investigacin contra personas determinadas por hechos de tipo sancionatorio que estn reguladas por normas especiales, que para el caso es la Ley 130 de 1994 (Estatuto Bsico de los Partidos y Movimientos Polticos y de la Oposicin), por remisin expresa del artculo 106 de la Ley 134 del mismo ao.

• Negrillas agregadas).
• Por el contrario, este Tribunal entiende que el artculo 27 de la LEMP se encamina a asegurar la vigencia de principios constitucionales referentes a la legitimidad de los mecanismos de participacin democrtica dirigidos a reformar la Carta Poltica, en punto especficamente a la financiacin de aqullos.

En suma, una interpretacin sistemtica de los artculos 24 y 27 de la LEMP asegura que un mecanismo de participacin ciudadana, mediante el cual se pretende reformar el Texto Fundamental sea legtimo en una doble dimensin: en cuanto a que tal iniciativa cuente con un respaldo popular importante y autntico (art.24 de la LEMP) y a que igualmente tales apoyos ciudadanos se hayan alcanzado luego de la realizacin de una campaa electoral limpia y transparente (art.27 de la LEMP).3.2.8.

La sentencia C-180 de 1994 y el alcance de los artculos 24 y 27 de la LEMP Las leyes estatutarias, ha considerado la jurisprudencia constitucional, desarrollan temas esenciales para la estructura y funcionamiento del Estado Social de Derechos, tales como, en los trminos del artculo 152 Superior, los siguientes: (i) derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su proteccin; (ii) Administracin de justicia; (iii) Organizacin y rgimen de los partidos y movimientos polticos, estatuto de la oposicin y funciones electorales; (iv) Instituciones y mecanismos de participacin ciudadana; y, (v) Estados de excepcin.

Adems, el Congreso de la Repblica, actuando en virtud del poder para reformar la Carta Poltica, adicion el mencionado artculo para incluir dentro de la regulacin propia de ley estatutaria, la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica que renan los requisitos que determine la ley.

• De all que se trata de leyes reforzadas caracterizadas por tener una mayor vocacin de permanencia debido a las exigencias particularmente severas que rigen su tramitacin.
• En efecto, el establecimiento de un procedimiento especial y cualificado para la expedicin de las leyes estatutarias, asegura que temas esenciales para la vida social, surtan un amplio debate en las cmaras legislativas, con un control previo sobre la exequibilidad del proyecto como parte inherente al rgimen de este tipo de leyes, a fin de evitar que entren en vigencia sin la plena garanta de sujecin a la Constitucin, dada la importancia que para la comunidad representan los temas que regula.

En tal sentido, la Ley 134 de 1994 fue sometida al control previo de la Corte Constitucional, instancia judicial,que en sentencia C- 180 de 1994, consider lo siguiente: Los artculos 18 a 25 desarrollan lo relacionado con los requisitos y el procedimiento a seguirse para la recoleccin y suscripcin de apoyos; sealan tambin el plazo para desistir de la iniciativa as como el deber, a cargo de la respectiva Registradura, de elaborar y suministrar a los promotores los formularios en los que se consignarn los apoyos ciudadanos, as como el de verificar la autenticidad de los respaldos y el de expedir certificacin sobre el nmero total de los consignados, al igual que sobre el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa.

No encuentra la Corte reproche alguno de inconstitucionalidad a las disposiciones mencionadas, pues su preceptiva adopta medidas razonables y prudentes para asegurar la seriedad y veracidad del proceso de participacin ciudadana, as como el cumplimiento de las exigencias constitucionales de respaldo a las iniciativas.

Adems brindan a la organizacin electoral los mecanismos institucionales necesarios para que esta pueda hacer las verificaciones que respalden la autenticidad de los apoyos, las cuales a todas luces se precisan para garantizar el uso responsable de tan caros instrumentos para la democracia participativa.

Igualmente, debe manifestarse que al exigir el cumplimiento de un requisito numrico para la presentacin de iniciativas o solicitudes de referendos, el Constituyente de 1991 persigue que estas reflejen el verdadero inters ciudadano en una determinada coyuntura. Por lo dems, se observa que las normas en estudio preservan el derecho de los ciudadanos a interponer ante la jurisdiccin contencioso administrativa, las acciones pertinentes contra la decisin de anulacin de firmas.

Ahora bien, en cuanto respecta al artculo 26 del proyecto que establece que en los casos en que se realicen procesos de participacin ciudadana en el mbito de las entidades territoriales o de las comunas, corregimientos o localidades, slo podrn consignar su apoyo quienes residan en la respectiva entidad territorial y estn inscritos en el correspondiente censo electoral, esta Corte reitera la jurisprudencia que ha sentado respecto de normas que consagran anloga condicin, en el sentido de que ella encuentra pleno asidero en el artculo 316 de la Constitucin Poltica, que claramente seala que en la decisin de asuntos de carcter local solo podrn participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio.

Finalmente, el artculo 27 dispone que la organizacin electoral certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, lo cual encuadra dentro de las facultades y atribuciones que la Constitucin asigna a las autoridades electorales (artculo 265 C.P.) (negrillas y subrayados agregados).

Como se puede observar, la Corte jams afirm que se tratara de una nica certificacin; es ms, analiza, en primer lugar, la constitucionalidad de los artculos 18 a 25 de la LEMP, para finalmente aludir a aquella del artculo 27 de la misma normatividad.3.2.9.

La jurisprudencia del Consejo de Estado en la materia Igualmente el Consejo de Estado, al pronunciarse sobre las normas reglamentarias que desarrollaban la LEMP, consider que (i) se trata de dos certificaciones distintas; y (ii) ambas deben ser expedidas por el Registrador Nacional del Estado Civil.

As, en sentencia del 21 de junio de 2001, la Seccin Primera del Consejo de Estado, hubo de examinar una demanda de nulidad parcial dirigida contra el Decreto 895 de 2000, Por el cual se reglamenta la parte operativa de la ley 134 de 1994, La norma pertinente acusada fue la siguiente: ARTCULO 2 -Definiciones.

Para todos los efectos, las nociones de inscripcin, registro y certificacin contenidas en la Ley 134 de 1994 se definen as: C) Certificacin. De conformidad con el artculo 27 de la Ley 134 de 1994, se entiende por certificacin el acto mediante el cual el Registrador del Estado Civil declara que se han cumplido los requisitos exigidos en cada una de las etapas de realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana desde la inscripcin de iniciativas o solicitudes de referendo hasta la presentacin de la iniciativa legislativa y normativa ante la corporacin pblica correspondiente o de la solicitud de referendo ante el Registrador del Estado Civil,

El cargo planteado contra los anteriores enunciados normativos fue el siguiente: Primer cargo : El artculo 120 de la Constitucin Poltica establece que la Organizacin Electoral est integrada por el Consejo Nacional Electoral y la Registradura Nacional del Estado Civil, integracin que se reitera en los artculos 265 y 266 de la Carta.

La Corte Constitucional al revisar la constitucionalidad del artculo 27 del proyecto de ley sobre mecanismos de participacin ciudadana, precis que mediante este precepto la Organizacin Electoral certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana.

Entre tanto, el literal c) del artculo 2 del Decreto 895 de 2000, otorga competencia exclusivamente al Registrador Nacional del Estado Civil para expedir tal certificacin. Sobre el particular sostuvo la Seccin Primera del Consejo de Estado: Corresponde a la Sala examinar la legalidad de los apartes antes transcritos del Decreto 895 de 2000, proferido por el Presidente de la Repblica en virtud de las atribuciones que le confiere el numeral 11 del artculo 189 de la Constitucin Poltica.

Mediante el Decreto parcialmente demandado se reglamenta la parte operativa de la Ley 134 de 1994 Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participacin; en esta Ley se establecen las pautas o directrices por las que se regir la participacin democrtica de las organizaciones civiles y se regulan las formas de participacin ciudadana, la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; el referendo derogatorio; el referendo aprobatorio; la revocatoria del mandato; el plebiscito; la consulta popular y el cabildo abierto.

Como quiera que el primer cargo que se plantea en la demanda es el desconocimiento de lo estipulado en la ley reglamentada, pues en el literal c) del artculo 2 del Decreto demandado se atribuye al Registrador Nacional del Estado Civil la facultad de certificar sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos en cada una de las etapas de la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, desde la inscripcin de las solicitudes de referendo hasta la presentacin de la iniciativa legislativa, mientras que el artculo 27 de la norma reglamentada atribuye dicha capacidad de certificacin a la Organizacin Electoral, encuentra la Sala que el artculo 24 de la Ley 134 de 1994 establece : Certificacin de la Registradura.

En el trmino de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificar el nmero total de respaldos consignados, el nmero de respaldos vlidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa de la solicitud de referendo.

Por otra parte, cuando el artculo 27 de la ley reglamentada establece que: La organizacin electoral certificar, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana no desconoce la facultad de certificacin que corresponde al Registrador del Estado Civil contenida en el ya transcrito artculo 24, que determina que dicha certificacin comprende, no solamente lo relacionado con el nmero total de respaldos consignados, de respaldos vlidos y de respaldos nulos, sino el mbito amplio sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas constitucionales y legales para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana; es decir, que cuando el artculo 27 seala que para todos los efectos legales se debe certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, ya la norma legal haba precisado en el artculo 24, a cual funcionario, dentro de la Organizacin Electoral, corresponde tal funcin.

1. Negrillas y subrayados agregados).
2. Adems, debe tenerse en cuenta que es al Registrador de la circunscripcin electoral correspondiente a quien corresponde anular los respaldos suscritos en documentos que no cumplan los requisitos del artculo 16 o que incurran en alguna de las causales de nulidad que all se consagran, atribucin que se encuentra en ntima relacin con la que se comenta.

Por ello, como la ley otorga al Registrador del Estado Civil amplia facultad de certificacin sobre el ajuste a la legalidad de todo el proceso de la participacin ciudadana, la facultad contenida en el literal c) del acto administrativo objeto de examen se acomoda a la norma reglamentada.

En efecto, como el Decreto parcialmente demandado, al definir la nocin de certificacin, atribuye al Registrador del Estado Civil la expedicin del acto mediante el cual declara que se han cumplido los requisitos exigidos en cada una de las etapas de realizacin de los mecanismos de participacin, desde la inscripcin de las iniciativas solicitudes de referendo hasta la presentacin de la iniciativa legistativa y normativa ante la corporacin correspondiente o de la solicitud de referendo ante el Registrador del Estado Civil correspondiente, encuentra la Sala que no aparece exceso del ejercicio de la facultad de reglamentar las leyes que corresponde al Presidente de la Repblica.

De otro lado, como la Organizacin Electoral comprende a los Registradores del Estado Civil, mal se hara en entender que la facultad de certificar sobre los aspectos definidos en la Ley 134 de 1994 corresponda a la Organizacin, en su conjunto, hecho que hara inoperante el ejercicio de la atribucin, dada la complejidad de la Organizacin Electoral; por otra parte, dado que la Registradura posee la infraestructura necesaria para, previos los exmenes tcnicos a que haya lugar, decidir sobre la validez o nulidad de los respaldos consignados y que, adems, el Registrador Nacional del Estado Civil acta como Secretario del Consejo Nacional Electoral, por ende, le es inherente la facultad de certificar.

Vale la pena anotar que otras funciones diferentes a la de certificacin son atribuidas a la Organizacin Electoral, teniendo a la misma en su conjunto, como es el caso contemplado en el inciso 4 del artculo 10 de la Ley 130 de 1994, segn el cual la Organizacin Electoral colaborar en la realizacin de consultas internas de los partidos y movimientos polticos y que los gastos que generen las actividades previstas para tales consultas internas sern de cargo de la mencionada Organizacin, atribuciones y cargas que pueden ser cumplidas por todo el organismo, sin que se afecte la debida operatividad en el ejercicio de las mismas.

Como se desprende de los apartes anteriormente trascritos la Seccin Primera consider que corresponda al Registrador Nacional del Estado Civil certificar no solamente lo relacionado con el nmero total de respaldos consignados, de respaldos vlidos y de respaldos nulos, sino tambin el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas constitucionales y legales para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana,

1. En consecuencia, no prosper el cargo de nulidad planteado contra el literal c) del artculo 2 del decreto 895 de 2000.
2. Posteriormente la Seccin Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 14 de febrero del 2002, declar estarse a lo resuelto en el mencionado fallo.
3. En suma, como se puede observar, el Consejo de Estado no afirm que no existieran dos certificaciones, como lo entiende la Vista Fiscal, sino que ambas deban ser expedidas por un mismo funcionario: el Registrador Nacional del Estado Civil.3.2.10.

La interpretacin realizada por el Registrador Nacional del Estado Civil De manera constante, el Registrador Nacional del Estado Civil ha sostenido que los artculos 24 y 27 de la LEMP consagran dos certificaciones diferentes, y que, en ltimas, hasta que el CNE no finalice su investigacin administrativa adelantada contra el Comit de Promotores del Referendo, en el sentido de constatar la ausencia de irregularidades en materia de financiacin de la recoleccin de apoyos, no podr otorgar la certificacin de que trata el mencionado artculo 27 de la LEMP, la cual versa, a su vez, sobre el cumplimiento de los artculos 97 y 98 de la misma normatividad.

En efecto, el da 24 de junio de 2009, en respuesta al Representante Pedrito Toms Pereira Caballero, quien le haba solicitado emita su concepto acerca de si este certificado es requisito indispensable, para el trmite de la conciliacin del proyecto de ley en comento, respondi lo siguiente: De la lectura e interpretacin tanto literal como sistemtica de las normas y de la doctrina citada, me permito concluir que la premisa necesaria para el trmite de las iniciativas legislativas y normativas conforme al artculo 30 de la Ley 134 de 1994, es que se haya certificado por la Registradura Nacional del Estado Civil el cumplimiento de los requisitos de la iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta ley, lo que no excluye de ninguna manera lo relativo a los artculo 97 y 98 ibdem (negrillas aadidas).

Posteriormente, el da 18 de agosto de 2009, el Representante lvaro Alfrez Tapias solicit al Registrador Nacional, me seale si la recoleccin de firmas que se tuvieron para respaldar esta iniciativa cumpli con todos los requisitos exigidos por la ley.

De serlo as, solicito me certifique la legalidad de la recoleccin de firmas, ya que esta iniciativa es de origen popular, Al respecto, el Registrador Nacional respondi lo siguiente: Los presupuestos de hecho sealados en los artculos 24 y 30 de la Ley 134 de 1994 corresponden a dos etapas distintas y no necesariamente concurrentes, que transcurren desde la solicitud del referendo hasta la presentacin del mismo ante la corporacin correspondiente.

Por lo cual la ley establece as dos etapas. La primera etapa que inicia con la inscripcin de firmas y termina con la certificacin del artculo 24 ibdem en cuanto al nmero mnimo de apoyos vlidos en el porcentaje que respecto del censo electoral se seala en el artculo 28 del mismo texto legal.

La segunda de ellas, relacionada con el cumplimiento de los artculos 97 y 98 de la misma ley, en este caso, etapa que culmina con la entrega del balance de ingresos y gastos, dentro de los quince das siguientes a la entrega de apoyos al referendo y slo puede certificar una vez el Consejo Nacional Electoral haya ejercido su competencia.

Como se advierte, tales etapas, segn las voces del inciso segundo del artculo 97 del Ttulo X de la Ley 134 de 1994 no son coincidentes en el tiempo (negrillas y subrayados agregados). Luego de afirmar que el CNE no le ha notificado la culminacin de la investigacin adelantada sobre los balances de ingresos y gastos, concluye lo siguiente: Por tanto, con base en el marco anteriormente sealado, ste Despacho considera que no es posible expedir la certificacin por Usted solicitada acerca del cumplimiento de todos los requisitos de ley, en especial de los artculos 97 y 98 de la Ley 134 de 1994, por parte de la campaa que busca modificar el inciso primero del artculo 197 de la C.P.

• Hasta tanto no concluya la actuacin del Consejo Nacional Electoral, en el mbito de su competencia, esto es investigar y sancionar violaciones a las reglas sobre presentacin de balances y cuentas consagradas en la Ley 134 de 1994 (negrillas y subrayados agregados).
• En igual sentido, e n el curso de la investigacin administrativa adelantada por el CNE, el Magistrado Ponente solicit verbalmente al Registador Nacional se manifestara acerca del cumplimiento de los requisitos legales relativos al referendo.

Mediante comunicacin del 3 de diciembre de 2008, el Registrador reiter la respuesta dada a la Comisin Primera de la Cmara de Representantes, concluyendo que : En consecuencia, no es posible constatar el cumplimiento de las mismas normas de ley hasta que no se termine tal procedimiento, conforme competencia asumida por decisin del honorable Consejo Nacional Electoral, mediante Acta No.035 de septiembre 9 de 2008, y ratificada con resolucin No.3724 del 2 de diciembre de 2008, que niega la solicitud de nulidad presentada por el apoderado del Comit promotor del referendo constitucional para la reeleccin presidencial (negrillas y subrayados agregados).

• De hecho, si se consulta la postura asumida por el Registrador Nacional frente a otros referendos constitucionales de iniciativa popular, se constata la necesidad de expedir dos certificaciones: la del artculo 24 de la LEMP y aquella del artculo 27 de la misma normatividad.
• En efecto, consultada la pgina web de la Registradura se encuentra el siguiente cuadro explicativo: Durante la pasada legislatura el Congreso abord el estudio de tres solicitudes de referendo que superaron el proceso de revisin de firmas ante la Registradura Nacional del Estado Civil.

A continuacin se presenta un paralelo, a manera de resumen cronolgico, de las tres iniciativas que se encuentran en trmite.

	Reeleccin Presidencial	Agua Potable	Cadena perpetua para abusadores de [email protected]
Propuesta general	Referendo Constitucional para modificar el inciso 1 del artculo 197, para permitir que quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, pueda ser elegido para otro perodo	Referendo Constitucional para consagrar el derecho humano fundamental al agua potable, un mnimo vital gratuito, la gestin pblica indelegable y directa del agua y proteccin especial para los ecosistemas esenciales para el ciclo hdrico, lo cual incluye la proteccin de las fuentes de agua, lagos, ros, playas y humedales, entre otros. Para ello se propone la inclusin de dos artculos nuevos en la Constitucin Poltica, as como la introduccin de pargrafos adicionales para los artculos 63, 80 y 365.	Referendo Constitucional para modificar el artculo 34 de la Constitucin, que permita incorporar la pena de hasta prisin perpetua para castigar los delitos de homicidio doloso, violacin y explotacin sexual, secuestro y maltrato severo cometidos contra menores de 14 aos y menores de edad con discapacidad fsica o mental.
Fecha de radicacin de firmas para constitucin de comit promotor	12 de marzo de 2008	11 de enero de 2008	14 de agosto de 2008
Fecha de certificacin segn la cual las firmas vlidas superaron el 5 x 1000 del censo electoral	8 de abril de 2008	22 de febrero de 2008	1 de septiembre de 2008
Total firmas vlidas para constitucin de comit promotor	238.224	231.081	221.347
Vocero	Luis Guillermo Giraldo Hurtado	Rafael Colmenares Faccini	Gilma Jimenez Gmez
Miembros del comit promotor	Luis Guillermo Giraldo Hurtado	Rafael Colmenares Faccini	Gilma Jimnez Gmez
Cecilia Paz de Mosquera	Lilia Tatiana Roa	Mario Germn Iguarn Arana
Doris ngel Villegas	Martha Esperanza Can Parra	Edgardo Jos Maya Villazn
Myriam Donato de Montoya	Javier Roberto Mrquez Valderrama	Elvira Forero Hernndez
Gustavo Dajer Chadid	Rodrigo Hernn Acosta Barrios	Simn Gaviria Muoz
Juan David ngel Botero	Humberto Polo Cabrera	David Andrs Luna Snchez
Alvaro Velsquez Cock	Hctor Fabio Gan Bueno	Rafael Santos Caldern,
Hediel Saavedra Salcedo	Cristo Humberto Miranda Carvajalino	Rodrigo Pardo Garca-Pea
David Salazar Ochoa	Oscar Eduardo Gutirrez Reyes	Guillermo Prieto La Rotta (Pirry).
Fecha de radicacin de firmas para solicitud del referendo	11 de agosto de 2008	15 de septiembre de 2008	18 de diciembre de 2008
Fecha de entrega a la Registradura del balance de ingresos y gastos por parte del comit promotor	2 de septiembre de 2008	3 de octubre de 2009	6 de enero de 2009
Total ingresos y gastos reportados en el balance	$ 2.046.328.135,81	$ 211.833.069	No registra ingresos ni gastos directos. Reporta 15 donaciones en especie por valor total de $30.415.220
Fecha de remisin del balance de ingresos y gastos por parte de la RNEC al CNE	3 de septiembre de 2008.	6 de octubre de 2009	13 de enero de 2009
En la remisin el Registrador Nacional advierte que se pueden vislumbrar algunas infracciones al artculo 2 en concordancia con el artculo 1 de la Resolucin No 67 del 30 de enero de 2008 expedida por ese Consejo.
Fecha de certificacin segn la cual las firmas vlidas superaron el 5% del censo electoral	10 de septiembre de 2008	29 de septiembre de 2008	15 de enero de 2009
Total de firmas vlidas	3.909.825	2.039.812	1.734.195
Resolucin del CNE sobre el estudio del balance de ingresos y gastos	Pendiente	Pendiente	Resolucin 457 del 2 de Junio de 2009
Fecha de la certificacin segn la cual se cumplieron los requisitos constitucionales y legales en el proceso de recoleccin de firmas	Pendiente	Pendiente	18 de junio de 2009

Como se puede apreciar, en los tres referendos constitucional se alude a la expedicin de dos certificaciones, no coincidentes en el tiempo.3.2.11. La interpretacin acordada por el CNE El CNE igualmente ha considerado que el Registrador debe expedir dos certificaciones: una primera, referente a la validez de los apoyos ciudadanos; una segunda, atinente al acatamiento de los dems requisitos legales, es decir, los contenidos en los artculos 97 y 98 de la LEMP.

Veamos. En la Resolucin nm.0206 del 25 de marzo de 2009, contentiva de una apertura formal de investigacin, el CNE consider lo siguiente en la materia: Nace la controversia en el caso en estudio por cuanto algunos consideran que el Registrador Nacional del Estado Civil certific nicamente lo relacionado con el nmero de respaldos consignados y se abstuvo de referirse al cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales distintos a ste.

Infiere la Sala de la comunicacin que esta Corporacin recibi del Registrador, que tal abstencin se dio porque vislumbr una posible infraccin de los artculos 97 y 98 de la Ley 134 de 1994 y de los artculos 1, 2 y 3 de la Resolucin 0067 de 2008, expedida por el Consejo Nacional Electoral, a quien remite copia del balance para que, en ejercicio de su competencia proceda con lo que corresponda.

Si bien se ha determinado que al Consejo Nacional Electoral corresponde, por virtud de la remisin del artculo 106 de la Ley 134 de 1994, la revisin de estas cuentas (pargrafo del art.18 de la Ley 130 de 1994), al igual que la potestad sancionatoria prevista en el artculo 39 de la misma ley, hemos de detenernos ahora para determinar, si en razn del artculo 27 de la Ley 134 corresponde expedir una nueva certificacin sobre el cumplimiento de los requisitos omitidos en la primera certificacin.

El artculo 27 expresa: “ARTICULO 27. CERTIFICACIN. La organizacin electoral certificar, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana.” Observa la Sala que los artculos transcritos hacen relacin a objetos distintos, en tanto la primera (art.24) se refiere a los “requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo” y la segunda a los “requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana.” En efecto, la recoleccin de apoyos es slo una etapa, la ms relevante pero no la nica, dentro de la realizacin de un mecanismo de participacin llamado iniciativa legislativa popular, que en el caso en estudio, es a su vez una etapa de trmite dentro del propsito de convocar un Referendo Constitucional.

• Sobre este artculo 27 se expres la Corte Constitucional, en sentencia C-180 de 1994, correspondiente al Control Previo de Constitucionalidad de la Ley 134 de 1994, M.P.
• Hernando Herrera Vergara, de la siguiente manera: Finalmente, el artculo 27 dispone que la organizacin electoral certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, lo cual encuadra dentro de las facultades y atribuciones que la Constitucin asigna a las autoridades electorales (artculo 265 CP).

Siendo que la Organizacin Electoral est integrada tanto por el Consejo Nacional Electoral como por la Registradura Nacional del Estado Civil, remite la Corte el ejercicio de esta potestad al artculo 265 de la Carta, que regula las funciones del Consejo Nacional Electoral, de donde se desprende que es a esta entidad a quien corresponde expedir la certificacin del artculo 27, que como se dijo, es diferente de la del 24.

• Pero este no fue el alcance que le dio a esta disposicin el artculo segundo del Decreto Reglamentario 895 de 2000, que dispuso: () De manera que este decreto radic en cabeza del Registrador del Estado Civil la competencia para expedir la certificacin prevista en el artculo 27.
• Justamente, bajo el entendido que esta disposicin desbordaba la estipulacin legal, fue demandada en Accin de Nulidad ante el Consejo de Estado, que en sentencia 6334 del 23 de agosto de 2002.

() Esta sentencia deja claro que es, para el caso en estudio, nicamente el Registrador Nacional del Estado Civil quien est facultado para expedir, tanto la certificacin prevista en el artculo 24 como en el 27 de la Ley 134 de 1994. Como consecuencia, esta indagacin no se orienta a verificar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales con el nimo de expedir o no la certificacin mencionada, sino, de hallar infracciones y sancionarlas, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 39 de la Ley 130 de 1994.

Ahora bien, si de conformidad con el artculo 30 de la Ley 134 de 1994, la certificacin prevista en el 24 de la misma ley debe acompaarse a la presentacin del proyecto de ley ante el Congreso, la validez del trmite sin que aquella estuviese completa es asunto cuya valoracin corresponde a la Corte Constitucional, nica autoridad con competencia para determinar la licitud de los tramites legislativos (negrillas y subrayados agregados).

Advirtase entonces que el CNE no abrig duda alguna acerca de la existencia de dos certificaciones, ambas expedidas por el Registrador Nacional del Estado Civil. Precisado entonces el alcance de los artculos 24 y 27 de la LEMP se describir en detalle el trmite de la iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009.

En esta descripcin se incluirn las actuaciones adelantadas por la Registradura Nacional del Estado Civil y por el Consejo Nacional Electoral, al igual que la actuacin de la Sala de Conjueces integrada para investigar las posibles irregularidades en que supuestamente incurri el Comit de Promotores cuando adelantaba el trmite de la iniciativa legislativa.3.3.

Trmite surtido, en el caso concreto, de la iniciativa popular legislativa ante las autoridades electorales 3.3.1. El trmite adelantado ante la Registradura Nacional del Estado Civil 3.3.1.1. Conformacin de un Comit de Promotores En Bogot, a los 11 das del mes de noviembre de 2007, en el Club de Ejecutivos, se reunieron las siguientes personas: Doris ngel Villegas Miryam Donato de Montoya Juan David ngel Botero lvaro Velsquez Cock Ediel Saavedra Salcedo David Salazar Ochoa Luis Montoya Moreno Hernn Lara Perdomo Carlos Alberto Jaramillo Pompilio Casasfranco Luis Guillermo Giraldo Hurtado Luego de realizar las respectivas presentaciones personales y profesionales, tom la palabra Luis Guillermo Giraldo Hurtado y ley la lista de las personas que conformaran el Comit Promotor del Referendo: Doris ngel Villegas cdula 41.369.921 Cecilia Paz de Mosquera cdula 25.251.387 Miryam Donato de Montoya cdula 24.310.168 Gustavo Dajer Chadid cdula 17.088.818 Juan David ngel Botero cdula 70.548.602 lvaro Velsquez Cock cdula 3.337.554 Ediel Saavedra Salcedo cdula 2.883.367.

David Salazar Ochoa cdula 1.020.736.761 Luis Guillermo Giraldo Hurtado cdula 2.911.993. Presentes siete de los postulados, y habiendo manifestado su consentimiento por va telefnica los dos restantes, qued constituido el Comit Promotor. Segn el Acta, en cuanto al propsito perseguido con la conformacin del mencionado Comit, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado explic lo siguiente: dos circunstancias: la primera, el procedimiento que se seguir para lograr una iniciativa popular, referendo constitucional, que permita que en el 2010 exista la posibilidad de la reeleccin presidencial; la segunda, las razones por las cuales esa posibilidad ser benfica para el pas,

(negrillas y subrayados agregados). De igual manera, por unanimidad, se adoptaron las siguientes decisiones: (i) por iniciativa de Luis Guillermo Giraldo Hurtado, la Direccin General de la iniciativa qued a cargo de la seora Doris ngel Villegas; (ii) se design como vocero del Comit de Promotores al seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado; (iii) el seor Hernn Lara Perdomo qued encargado de la Tesorera, aclarndose que se acord que tendra la colaboracin de todos y de cada uno de los miembros del comit para efecto de los recaudos ; (iv) se afirma igualmente en el Acta que Carlos Alberto Jaramillo, designado adems como gerente de la iniciativa, explic lo que entenda por las gestiones a su cargo ; (v) la Dra.

1. Miryam Donato de Montoya fue designada como directora de asuntos jurdicos del Comit; y (vi) el seor Pompilio Casasfranco fue encargado del voluntariado.
2. Por ltimo, en el Acta se afirma lo siguiente: Doris ngel inform de la oferta de los hoteles Dann Carlton de prestar sus instalaciones para reuniones.

Tambin inform que la corporacin Colombia Primero, tendr a su cargo la parte contable y de ayuda en materia de manejo de los fondos. (negrillas y subrayados agregados). Se convoc a una nueva reunin informal y con ms colaboradores invitados, para el lunes 18, en el Hotel Dann Carlton, en la calle 94, carrera 19, en Bogot.

1. Siendo las 10: 45 a.m.
2. Se levant la sesin.
3. Firmado) (firmado) Luis Guillermo Giraldo Hurtado Carlos Alberto Jaramillo Vocero Comit Promotor Secretario 3.3.1.2.
4. Inscripcin del Comit de Promotores y de la solicitud de referendo El da 9 de Noviembre de 2007, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado solicit a la Registradura Nacional el envo de un formulario con el objeto de proceder a recoger el 5 por mil de las firmas necesarias para acreditar el comit promotor de un referendo constitucional, al tenor del artculo 378 de la Constitucin Nacional y de la Ley 134 de 1994,

El da 31 de enero de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado, envo comunicacin a la Direccin de Gestin Electoral de la Registradura, solicitando la certificacin del nmero de ciudadanos y ciudadanas que se encontraban inscritas en el censo electoral, solicitud que fue atendida mediante oficio del 5 de febrero de 2008.

Femenino	Masculino	Total	Total mesas
14.550.273	13.505.058	28.055.331	82.364

El da 28 de Febrero de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado envi comunicacin al Despacho del Registrador Nacional, mediante la cual puso en conocimiento de la Entidad, el grupo de ciudadanos y ciudadanas que decidieron conformar el Comit de Promotores para modificar el artculo 197 superior.

• El da 12 de marzo de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado present ante la Registradura Nacional del Estado Civil, la siguiente documentacin : 1.
• Acta de constitucin del respectivo comit, con su vocero.2.
• Formulario en el cual consta el nombre, cdula, direccin, telfono, lugar y firma de los miembros de dicho comit, con su vocero correspondiente, y doscientas sesenta mil ochocientas veinte y seis (sic) (260.826) firmas, para completar ms del 5 por mil exigido por las disposiciones pertinentes.3.

Noventa y ocho cuadernos, de los cuales noventa y siete contienen 100 folios cada uno y uno que contiene ciento veinte y siete (sic) folios, para un total de noventa y ocho cuadernos que contienen nueve mil ochocientos veinte y siete (sic) folios, con las firmas correspondientes El da 7 de abril de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo le remiti un oficio al Registrador Nacional del Estado Civil, indicndole que lo siguiente: Como Vocero del Comit Promotor del tema de la reeleccin presidencial, me permito informarles que el ttulo de la iniciativa es el siguiente: Reeleccin Presidencial, reforma al inciso 1, artculo 197 de la Constitucin Poltica.

El da 8 de abril de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado remiti al Registrador Nacional la siguiente documentacin : (i) Ttulo del referendo constitucional, (ii) Exposicin de motivos, (iii) Resumen del contenido, (iv) Proyecto de articulado. En cuanto al contenido de la propuesta se lee lo siguiente: RESUMEN DE CONTENIDO Se trata de que mediante referendo constitucional el pueblo colombiano defina si es posible o no que quien haya ocupado por dos perodos constitucionales la Presidencia de la Repblica, pueda ser elegido para un nuevo perodo.

El anterior se considera un procedimiento ampliamente democrtico y completamente ajustado a la Constitucin Poltica. LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO C.C.2.911.993 Vocero Referendo Constitucional. A su vez, el texto del proyecto de reforma constitucional presentado por el vocero del Comit Promotor fue el siguiente: PROYECTO DE LEY NO.

Por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional. EL CONGRESO DE COLOMBIA Decreta ARTCULO 1. CONVOCATORIA. Convcase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo previsto por los artculos 374 y 378 de la Constitucin Poltica, mediante Referendo Constitucional decida si aprueba el siguiente Proyecto de Acto Legislativo El pueblo de Colombia Decreta El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido para otro perodo.

Aprueba Usted el anterior inciso: Si ( ) No ( ) Voto en blanco ( ) ARTCULO 2. La presente ley regir a partir de la fecha de su promulgacin. LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO C.C.2.911.993 Vocero Referendo Constitucional.3.3.1.3. Verificacin del cumplimiento de requisitos para conformar el Comit de Promotores e inscripcin de la solicitud de iniciativa ciudadana Como se ha explicado, una vez recibida a cabalidad la documentacin exigida por la ley y los respectivos apoyos, el Registrador Nacional expedir la correspondiente Resolucin.

En el caso concreto, el Registrador Nacional expidi la Resolucin nm.1685 del 8 de abril de 2008, Por la cual se inscribe el Comit de Promotores y el Vocero de una solicitud de Referendo Constitucional, En dicho acto administrativo se consignan las siguientes afirmaciones (i) el da 9 de noviembre de 2007 se present una solicitud de inscripcin de Comit Promotor; (ii) ese da el censo electoral estaba conformado por 28.065.249 ciudadanos; (iii) se requera por tanto, en los trminos del artculo 10 de la LEMP, contar con 140.326 apoyos vlidos; (iv) los interesados presentaron ante la Registradura un total de 260.826 respaldos, los cuales, una vez revisados por la Direccin de Censo Electoral, se constat que realmente ascendan a 261.008 apoyos; (v) la Registradura procedi a verificar la validez de tales respaldos; y (vi) una vez aplicadas las pruebas tcnicas se constat la validez de 238.224 apoyos.

La parte resolutiva de la mencionada Resolucin dice lo siguiente : ARTCULO PRIMERO. Inscribir el comit de promotores de la solicitud de referendo constitucional que busca la reforma al inciso 1, artculo 197 de la Constitucin Poltica, el cual estar integrado por los siguientes ciudadanos:

NOMBRES Y APELLIDOS	CDULA DE CIUDADANA
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO	2.911.993
CECILIA PAZ DE MOSQUERA	25.251.387
DORIS ANGEL VILLEGAS	41.369.921
MYRIAM DONATO DE MONTOYA	24.310.168
GUSTAVO ANTONIO DAJER CHADID	17.088.818
JUAN DAVID ANGEL BOTERO	70.548.602
ALVARO DE JESS VELSQUEZ COCK	3.337.554
HEDIEL SAAVEDRA SALCEDO	2.883.367
DAVID SALAZAR OCHOA	1.736.761

ARTCULO SEGUNDO, Inscribir como vocero del Comit Promotor al seor LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO, identificado con cdula de ciudadana nmero 2.911.993 expedida en la ciudad de Bogot. ARTCULO TERCERO. La presente resolucin rige a partir de la fecha de su publicacin.

Posteriormente, el Registrador Nacional profiri la Resolucin nm.1896 del 18 de abril de 2008, Por la cual se inscribe una solicitud de Referendo Constitucional, acto administrativo en el cual se da cuenta de la recepcin del proyecto de articulado y la exposicin de motivos, en los trminos del artculo 12 de la LEMP.

Se afirma igualmente que para el da 9 de abril de 2008, fecha en la cual se present la respectiva solicitud de inscripcin, el censo electoral ascenda a 28.061.379 ciudadanos aptos para sufragar, cifra que permite establecer que el cinco por ciento (5%) necesario para el presente proceso equivale a 1.403.069 respaldos vlidos,

• As mismo, se establece que, en el trmino de 15 das se elaborarn y entregarn los formularios a los Promotores, quienes contarn, a partir de entonces, con un trmino de seis (6) meses para recolectar las respectivas firmas.
• As las cosas, la parte resolutiva del mencionado acto administrativo dispone: ARTCULO PRIMERO,

INSCRIBIR la solicitud de Referendo Constitucional por medio del cual se pretende promover una REFORMA AL INCISO 1, ARTCULO 197 DE LA CONSTITUCIN POLTICA () ARTCULO SEGUNDO, ASIGNAR a la solicitud de Referendo Constitucional por medio del cual se pretende promover una REFORMA AL INCISO 1, ARTCULO 197 DE LA CONSTITUCIN POLTICA, el Radicado 002 de 2008.

ARTCULO TERCERO, DISPONER, por intermedio de la Direccin de Censo Electoral, la entrega dentro del trmino legal, de los formularios para la suscripcin de apoyos de la solicitud de Referendo Constitucional por medio del cual se pretende promover una REFORMA AL INCISO 1, ARTCULO 197 DE LA CONSTITUCIN POLTICA.

Advirtase entonces la expedicin de dos actos administrativos: uno primero, mediante el cual la Registradura inscribi el Comit de Promotores del Referendo ( Resolucin nm.1685 del 8 de abril de 2008); uno segundo, por medio del cual se inscribi la propuesta de reforma constitucional ( Resolucin nm.1896 del 18 de abril de 2008).

1. En otras palabras, la inscripcin del Comit y de la propuesta no coincidieron en el tiempo.3.3.1.4.
2. Entrega al vocero del Comit, por parte de la Registradura, del formulario de suscripcin de apoyos El da 22 de abril de 2008, el Director Nacional del Censo Electoral notific personalmente al seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado el contenido de la Resolucin 1896 del 18 de abril de 2008, e igualmente se realiza la entrega al respetivo comit promotor, de tres (3) formularios modelo oficial para la recoleccin de los apoyos que respaldarn la solicitud promovida,3.3.1.5.

Plazo para la recoleccin de los apoyos Una vez se cont con la inscripcin de la iniciativa, los promotores dispusieron de un plazo de 6 meses para recolectar apoyos ciudadanos equivalente al menos el 5% del censo electoral. Segn el Registrador, se requera contar con al menos 1.403.069 apoyos.3.3.1.6.

• Entrega de los respaldos ciudadanos El da 11 de agosto de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado procedi a entregar en la Registradura Nacional un total de 5.021.873 firmas o apoyos a dicho referendo, reforma al inciso 1 del artculo 197 de la Constitucin Poltica,
• Obra igualmente en el expediente, la correspondiente Acta de Recibo de 1.674 cuadernillos que dicen contener cinco millones, veintin mil ochocientos setenta y tres ( 5.021.873 ) firmas, que corresponden a los ciudadanos que apoyan la solicitud promovida,

A rengln seguido se afirma lo siguiente: De conformidad con lo previsto en el artculo 24 de la Ley 134 de 1994, la Registradura Nacional del Estado Civil cuenta con el trmino de un mes, contado a partir de hoy, para pronunciarse mediante certificacin sobre el nmero total de respaldos consignados, el nmero de respaldos vlidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la solicitud de referendo presentada,3.3.1.7.

Certificacin a la que hace referencia el artculo 24 de la LEMP y su correspondiente notificacin El da 10 de septiembre de 2008, el Registrador Nacional del Estado Civil expidi la siguiente certificacin: EL REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL De acuerdo con lo dispuesto por el artculo 24 de la Ley 134 de 1994 CERTIFICA Que el doctor LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO, Identificado con cdula de ciudadana nmero 2.911.993 expedida en la ciudad de Bogot, el da 9 de noviembre de 2007 manifest a la Registradura Nacional del Estado Civil- la intencin de adelantar un Referendo Constitucional para buscar la “reforma al Inciso 1 Artculo 197 de la Constitucin Poltica” Que el Censo Electoral vigente a la fecha de la presentacin de la solicitud en mencin ascenda a veintiocho millones sesenta y cinco mil doscientos cuarenta y nueve (28.065.249) cdulas de ciudadana aptas para votar, y en consecuencia de acuerdo con lo dispuesto por el artculo 70 de la ley 134 de 1994, para el xito de esta etapa del proceso se requera la presentacin de un nmero de respaldos no Inferior al 5 por mil del Censo Electoral, es decir la acreditacin de 140.326 apoyos vlidos para la Inscripcin del respectivo Comit Promotor.

Que efectuada la revisin de apoyos para la acreditacin del Comit de Promotores, se validaron doscientos treinta y ocho mil doscientos veinticuatro (238.224) apoyos, nmero superior al mnimo requerido para esta fase, por lo anterior este Despacho expidi la Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008, por medio de la cual se realiz la Inscripcin del Comit de Promotores, y la acreditacin del Vocero del mismo.

Que en razn a que el respectivo Comit Promotor alleg la documentacin exigida en el artculo 12 de la Ley 134 de 1994, la Registradura Nacional del Estado Civil por medio de la Resolucin No.1896 de 18 de abril de 2008 procedi a inscribir la solicitud de Iniciativa ciudadana de Referendo Constitucional asignndole l nmero de radicacin 002.

Qu el da 22 de abril de 2008, compareci en el despacho de la Direccin de Censo Electoral, el doctor LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO, en su calidad de vocero del Comit Promotor del Referendo Constitucional, con el fin de recibir a satisfaccin el formulario de suscripcin de apoyos aprobado por la Registradura Nacional del Estado Civil para la recoleccin de respaldos equivalentes al 5% del Censo Electoral, de conformidad con previsto en el artculo 18 de la Ley 134 de 1994.

Que de conformidad con el respectivo Censo Electoral, el nmero de apoyos necesarios para certificar el presente proceso, debe ser igual o superior a un milln cuatrocientos tres mil sesenta y nueve ( 1.403.069 ) respaldos vlidos. Que el da 11 de Agosto de 2008, se recibi de parte de los miembros del Comit Promotor, la cantidad de mil seiscientos setenta y cuatro (1.674) cuadernos, manifestando que los mismos contenan cinco millones veintin mil ochocientos setenta y tres (5.021.873) firmas, correspondientes a los ciudadanos que apoyan la solicitud promovida.

Que una vez numerada y foliada la documentacin allegada por el Comit Promotor por parte de la Direccin de Censo Electoral, se estableci que el nmero real d apoyos presentados ascendi a la suma de cuatro millones noventa y tres mil quinientos cuatro (4.093.504) respaldos, allegados en mil cuatrocientos cuarenta y Cinco (1.445) cuadernillos y setenta y un (71 ) carpetas AZ.

Que de conformidad con lo dispuesto por el artculo 23 de la Ley 134 de 1994 y la Resolucin No.1056 del 25 de marzo de 2004 proferida por la Registradura Nacional del Estado Civil, la Direccin de Censo Electoral, procedi a verificar los apoyos presentados aplicando la tcnica de muestreo prevista en el artculo 7 de la Resolucin 5641 del 30 de octubre de 1996 expedida Igualmente por parte de sta Entidad y en el artculo 5 de la Resolucin 1056 aludida en precedencia.

Lo anterior, en la medida que el nmero de apoyos a verificar era superior a 8.000. Que para establecer la posible uniprocedencia de los respaldos allegados a la Registradura Nacional del Estado Civil, se dispuso que algunos de los apoyos presentados fueran objeto de anlisis por parte de expertos graflogos, con el fin de que estos emitieran concepto sobre la validez de los mismos; el cual reposa en los archivos de la Direccin de Censo Electoral.

Que aplicada la revisin a cada uno de los apoyos de acuerdo a lo establecido en el artculo 4,de la referida Resolucin No.5641, se obtuvo el siguiente resultado:, Numero de apoyos revisados: 5.021.973 Nmero de apoyos efectivamente presentados 4.093.504 Nmero de apoyos nulos 183.679 Que una vez se determin el nmero de respaldos sobre los cuales se aplicara el procedimiento establecido por el artculo 7 de la Resolucin 5641 del 30 de octubre de 1996, se procedi a revisar los apoyos correspondientes a la muestra (24716 respaldos), se procedi a confrontar la’ Informacin contenida en el Archivo Nacional de Identificacin (ANI) y en la base de datos del Censo Electoral, con el propsito de establecer la correspondencia entre el nmero de cdula de ciudadana, los nombres y apellidos y su Inscripcin en el censo electoral, siendo rechazadas 1685 firmas despus de esta revisin.

Que adelantada la anterior actividad y aplicada la mencionada formula estadstica, de acuerdo a los soportes que reposan en la Direccin de Censo Electoral, se concluye que el nmero de apoyos vlidos obtenidos es de veintitrs mil treinta y un (23.031) apoyos vlidos.

Como consecuencia del anterior proceso y de acuerdo con la metodologa dispuesta mediante la Resolucin No.5641 de de 1996, y superados los parmetros establecidos en la norma, es pertinente conforme lo establece el artculo 24 de la Ley 134 de 1994, emitir la presente certificacin de cumplimiento del requisito constitucional y legal de la presentacin de respaldos de un nmero de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral que apoyan la solicitud de referendo, por medio del cual se pretende la “reforma al Inciso 1,

Artculo 197 de la Constitucin Poltica”. Esta certificacin se emite en la ciudad de Bogot D.C., de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 134 de 1994 en su artculo 24, con destino al doctor LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO, en su calidad de Vocero y representante de esta solicitud de referendo, a los diez (10) das del mes de Septiembre de dos mil ocho (2008).

1. Contra la presente certificacin no procede recurso alguno por va gubernativa de conformidad con lo dispuesto por el artculo 25 de la Ley 134 de 1994.
2. El anterior acto administrativo fue notificado al vocero del Comit de Promotores el da 10 de septiembre de 2008.3.3.1.8.
3. Solicitudes de certificaciones formuladas al Registrador Nacional del Estado Civil sobre el cumplimiento de los requisitos previstos por los artculos 24 y 27 de la LEMP en el trmite de la iniciativa legislativa ciudadana y sus respectivas respuestas El da 19 de junio de 2009, el Representante Carlos Arturo Piedrahita Crdenas, solicit al Registrador certificar lo siguiente : En el caso concreto del referendo de reeleccin presidencial, srvase certificar seor Registrador si sta ya cumpli con los dos requisitos en cuanto al nmero de apoyos de firmas y en cuanto a los dems requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo en cuanto a la financiacin de la campaa, por la recoleccin de firmas y trmite del referendo; de conformidad con lo sealado por el Consejo Nacional Electoral? Igualmente srvase certificar si la Registradura Nacional del Estado Civil ya certific (enviar copia del mismo en caso positivo), el requisito de la financiacin y en caso contrario de no haberse certificado, srvase expedir la certificacin de que hasta la fecha no se ha efectuado este trmite, por el no cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales exigidos en la ley 134 de 1994, en cuanto a la financiacin El Registrador Nacional procedi, en consecuencia, a certificar lo siguiente : En lo atinente al primer requerimiento, que de acuerdo con la metodologa dispuesta mediante resolucin No.5641 de 1996, y superados los parmetros establecidos en la norma, de conformidad con el artculo 24 de la Ley 134 de 1994, el 10 de septiembre de 2008, se profiri certificacin de cumplimiento del requisito constitucional y legal de la presentacin de respaldos de un nmero de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral que apoyan la solicitud de referendo, por medio de la cual se pretende la reforma al inciso 1, Artculo 197 de la Constitucin Poltica ( Se anexa certificacin en 3 folios).

En atencin a su segunda peticin, me permito certificar que a la fecha no se ha expedido ninguna certificacin en donde conste que el referendo de Reeleccin Presidencial ha cumplido con las normas legales referentes a la financiacin y montos mximos de contribuciones privadas que puedan ser invertidas en los mecanismos de participacin ciudadana.

1. Negrillas y subrayados agregados).
2. El da 24 de junio de 2009, el Representante Pedrito Toms Pereira Caballero solicit al Registrador Nacional, aludiendo a la anterior respuesta emita su concepto acerca de si este certificado es requisito indispensable, para el trmite de la conciliacin del proyecto de ley en comento, a lo cual se respondi lo siguiente: Por ser las certificaciones de que tratan los artculos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994, competencia de esta Entidad, se proceder a dar respuesta a la expedicin de las certificaciones.

() Obsrvese que la primera proposicin del artculo 30 idem establece una vez certificado, expresin que no hace referencia a un nmero determinado de certificaciones sino a la evidencia de que se haya certificado por la Registradura Nacional del Estado Civil el cumplimiento de los requisitos de una iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta ley (negrillas fuera de texto).

A rengln seguido, el Registrador Nacional trajo a colacin el texto del Decreto 895 de 2000, que reglamenta la parte operativa de la LEMP, y a cuyo tenor : Artculo 2. Definiciones. Para todos los efectos, las nociones de inscripcin, registro y certificacin contenidas en la ley 134 de 1994 se definen as: () c) Certificacin.

De conformidad con el artculo 27 de la Ley 134 de 1994, se entiende por certificacin el acto mediante el cual el Registrador del Estado Civil declara que se han cumplido los requisitos exigidos en cada una de las etapas de realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana desde la inscripcin de iniciativas solicitudes de referendo hasta la presentacin de la iniciativa legislativa y normativa ante la corporacin pblica correspondiente o de la solicitud de referendo ante el Registrador del Estado Civil correspondiente (negrillas y subrayados agregados).

De igual manera, el Registrador Nacional recuerda que el Consejo de Estado, mediante sentencia del 14 de febrero de 2002, proferida por la Seccin Primera, conoci de una accin de nulidad dirigida contra el artculo 2 del decreto 895 de 2000, cuyo cargo principal consista en afirmar que, encontrndose conformada la Organizacin Electoral por el Consejo Nacional Electoral y la Registradura Nacional del Estado Civil, vulneraba la Constitucin (arts.120 y 265) el hecho de que el decreto hubiese asignado competencia exclusiva para certificar al Registrador Nacional.

El cargo no prosper por las siguientes razones: Por otra parte, cuando el artculo 27 de la ley reglamentada establece que La organizacin electoral certificar, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, no desconoce la facultad de certificacin que corresponde al Registrador Nacional del Estado Civil contenida en el ya trascrito artculo 24, que determina que dicha certificacin comprende, no solamente lo relacionado con el nmero total de respaldos consignados, de respaldos vlidos y de respaldos nulos, sino el mbito amplio sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas constitucionales y legales para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana; es decir, que cuando el artculo 27 seala que para todos los efectos legales se debe certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, ya la norma legal le haba precisado en el artculo 24, a cual funcionario, dentro de la Organizacin Electoral, corresponde tal funcin.

1. Por ello, como la ley otorga al Registrador del Estado Civil amplia facultad de certificacin sobre el ajuste a la legalidad de todo el proceso de la participacin ciudadana, la facultad contenida en el literal c) del acto administrativo objeto de examen se acomoda a la norma reglamentada.
2. En efecto, como el Decreto parcialmente demandado, al definir la nocin de certificacin, atribuye al Registrador del Estado Civil la expedicin del acto mediante el cual declara que se han cumplido los requisitos exigidos en cada una de las etapas de realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, desde la inscripcin de las iniciativas solicitudes de referendo hasta la presentacin de la iniciativa legislativa y normativa ante la corporacin correspondiente o de la solicitud de referendo ante el Registrador Nacional del Estado Civil correspondiente, encuentra la Sala que no aparece exceso del ejercicio de la facultad de reglamentar las leyes que corresponde al Presidente de la Repblica (negrillas y subrayados agregados).

Por ltimo, en relacin con los artculos 97 y 98 de la LEMP, atinentes al control de contribuciones en materia de mecanismos de participacin ciudadana, y la relacin de aqullos con las certificaciones expedidas por el Registrador Nacional, esta autoridad respondi lo siguiente: De la lectura e interpretacin tanto literal como sistemtica de las normas y de la doctrina citada, me permito concluir que la premisa necesaria para el trmite de las iniciativas legislativas y normativas conforme al artculo 30 de la Ley 134 de 1994, es que se haya certificado por la Registradura Nacional del Estado Civil el cumplimiento de los requisitos de la iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta ley, lo que no excluye de ninguna manera lo relativo a los artculo 97 y 98 ibdem El da 18 de agosto de 2009, el Representante lvaro Alfrez Tapias solicit al Registrador Nacional, me seale si la recoleccin de firmas que se tuvieron para respaldar esta iniciativa cumpli con todos los requisitos exigidos por la ley.

• De serlo as, solicito me certifique la legalidad de la recoleccin de firmas, ya que esta iniciativa es de origen popular,
• Al respecto, el Registrador Nacional respondi: Los presupuestos de hecho sealados en los artculos 24 y 30 de la Ley 134 de 1994 corresponden a dos etapas distintas y no necesariamente concurrentes, que transcurren desde la solicitud del referendo hasta la presentacin del mismo ante la corporacin correspondiente.

Por lo cual la ley establece as dos etapas. La primera etapa que inicia con la inscripcin de firmas y termina con la certificacin del artculo 24 ibdem en cuanto al nmero mnimo de apoyos vlidos en el porcentaje que respecto del censo electoral se seala en el artculo 28 del mismo texto legal.

La segunda de ellas, relacionada con el cumplimiento de los artculos 97 y 98 de la misma ley, en este caso, etapa que culmina con la entrega del balance de ingresos y gastos, dentro de los quince das siguientes a la entrega de apoyos al referendo y slo puede certificar una vez el Consejo Nacional Electoral haya ejercido su competencia.

Como se advierte, tales etapas, segn las voces del inciso segundo del artculo 97 del Ttulo X de la Ley 134 de 1994 no son coincidentes en el tiempo (negrillas y subrayados agregados). Luego de afirmar que el CNE no le ha notificado la culminacin de la investigacin adelantada sobre los balances de ingresos y gastos, concluye lo siguiente: Por tanto, con base en el marco anteriormente sealado, ste Despacho considera que no es posible expedir la certificacin por Usted solicitada acerca del cumplimiento de todos los requisitos de ley, en especial de los artculos 97 y 98 de la Ley 134 de 1994, por parte de la campaa que busca modificar el inciso primero del artculo 197 de la C.P.

hasta tanto no concluya la actuacin del Consejo Nacional Electoral, en el mbito de su competencia, esto es investigar y sancionar violaciones a las reglas sobre presentacin de balances y cuentas consagradas en la Ley 134 de 1994 (negrillas y subrayados agregados).3.3.2. La investigacin adelantada por el Consejo Nacional Electoral 3.3.2.1.

La remisin del balance al CNE El Registrador Nacional del Estado Civil, mediante oficio del 3 de septiembre de 2008, remiti al CNE el balance de ingresos y gastos presentado por el Comit de Promotores para la Reeleccin Presidencial. El texto es el siguiente : Respetado Seor Presidente.

Me permito remitir para lo de competencia del Consejo Nacional Electoral, el documento original que contiene seis folios en anexos firmado por el doctor Luis Guillermo Giraldo Hurtado, mediante el cual en su calidad de vocero del Comit de Promotores para la Reeleccin Presidencial presenta: Entrega de balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de apoyos, en cumplimiento del artculo 97 de la Ley 134.

Este balance fue radicado en este Despacho dentro del trmino establecido en el inciso 2 del artculo 97 de la Ley 134 de 1994. Esta remisin se realiza en razn a que se pueden vislumbrar algunas infracciones al artculo 2 en concordancia con el artculo 1 de la Resolucin No.0067 del 30 de enero de 2008 expedida por ese Consejo,

TOTAL DE INGRESOS	$ 2.046.328.135.81
Contribuciones de particulares	142.870.000
Otros crditos	1.903.458.135.81
TOTAL DE LOS GASTOS	$2.046.328.135.81
Honorarios	46.858.162.
Recoleccin de apoyos	1.416.714.893
Materiales y publicaciones	226.898.454
Arrendamiento sede	17.143.550
Alquiler de equipos	10.164.641.
Seguros	5.575.730
Servicios pblicos	66.769.605
Correos, portes y telegramas	19.266.159
Otros gastos	239.936.941.81

ORIGINAL FIRMADO ORIGINAL FIRMADO LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO LUIS FERNANDO USECHE JIMENEZ C.C.2.911.993 de Bogotᠠ C.C.17.168.818 de Bogot Vocero del Comit頠 Contador Pblico T.P.4.157-T J.C.C Afirma el Registrador Nacional que: Una simple lectura del documento trascrito genera las siguientes dudas: 1) El total de ingresos y el total de gastos pueden exceder lo previsto en la Resolucin 0067 del 30 de enero de 2008 del Consejo Nacional Electoral, tanto en el exceso del monto global, que corresponde a la suma de $ 334.974.388, como en el monto individual que equivale al 1% del monto anteriormente sealado ( $ 334.974.388 ), por ausencia de discriminacin de la partida otros crditos por valor de $ 1.903.458.135.81 2) El artculo 97 de la Ley 134 de 1994 no incluye dentro de las formas de financiacin de la campaa de recoleccin de apoyos, la modalidad de crditos por lo que stos pueden ser ilegales como medio de financiacin.

• Las anteriores dudas dieron lugar a la remisin por competencia al Consejo Nacional Electoral, con fundamento en el artculo 106 de la Ley 134 de 1994 (negrillas y subrayados agregados).
• Ahora bien, el da 3 de septiembre de 2008, el seor Luis Fernando Useche Jimnez, contador del Comit de Promotores, procedi a remitir a la Registradura Nacional una aclaracin informe, en el cual se afirma que me permito aclarar las inconsistencias presentadas en el informe de donantes, las cuales obedecen a errores de digitacin, como se puede apreciar en la relacin que se presenta,

Al respecto, la Corte advierte que no se trata de la presentacin de un balance sino de aquello que el contador denomina inconsistencias presentadas en el informe de donantes, lo que significa, simplemente algunas correcciones de los nmeros de cdulas de algunas personas que contribuyeron econmicamente con la campaa.3.3.2.2.

Apertura de indagacin preliminar En reparto de negocios realizado por la Sala Plena del CNE, celebrada el 9 de septiembre de 2008, se asign al Despacho del Magistrado Hctor Osorio Isaza, el trmite y sustanciacin del respectivo proceso administrativo, El da 19 de septiembre de 2008, el Magistrado Ponente le solicit al vocero del Comit Promotor, le facilitara los soportes contables, libros y dems documentos que sirvieron de fundamento para la elaboracin del mencionado balance,

El CNE, en Sala Plena del 19 de noviembre de 2008, rechaz la ponencia presentada por el Magistrado Osorio Isaza, disponiendo el traslado del expediente al Magistrado en turno, Joaqun Jos Vives Prez. Por medio de Auto del 20 de noviembre de 2008, el Magistrado Ponente orden abrir investigacin preliminar por la presunta vulneracin de los artculo 97 y 98 de la Ley 134 de 1994, el artculo 18 de la Ley 130 de 1994 y los artculos primero, segundo y tercero de la Resolucin 0067 de 2008, con ocasin de la presentacin del balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de firmas presentado por el Comit Promotor para la Reeleccin Presidencial y se decretan algunas pruebas,

En cuanto a la parte considerativa, en el Auto en mencin se transcriben los artculos 24, 97, 98 y 101 de la Ley 134 de 1994; el artculo 18 de la Ley 130 de 1994; los artculos 1, 2 y 3 de la Resolucin nm.0067 de 2008 del CNE. A rengln seguido, se afirma lo siguiente: DEL CASO CONCRETO. Atendiendo el oficio remitido a esta Corporacin el 3 de septiembre de 2008, por el seor Registrador Nacional del Estado Civil, Dr.

Carlos Ariel Snchez Torres, con sus respectivos anexos, tiene el Despacho que existe al menos prueba sumaria de la que es posible inferir que el balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de firmas presentado por el Comit Promotor para la Reeleccin Presidencial, no cumple con el lleno de los requisitos exigidos para tal efecto (negrillas y subrayados agregados).

1. En consecuencia, se orden: ARTCULO PRIMERO.
2. Ordenar la apertura de indagacin preliminar por la eventual vulneracin de los artculos 97 y 98 de la ley 134 de 1994, el artculo 18 de la Ley 130 de 1994, y de los artculos primero, segundo y tercero de la Resolucin 0067 de 2008, con ocasin de la presentacin del balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de firmas presentado por el Comit Promotor para la recoleccin, segn las razones de hecho y de derecho expuestas en la parte considerativa de esta providencia (negrillas agregadas).

Seguidamente, se decretaron como pruebas (i) la exhibicin de libros de contabilidad del Comit Promotor para la Reeleccin Presidencial especficamente aquellos donde conste los soportes contables de los ingresos y gastos generados con la recoleccin de firmas para apoyo a la reeleccin ; y (ii) recibir la declaracin juramentada de los seores Luis Guillermo Giraldo Hurtado y Luis Fernando Useche Jimnez, en sus calidades de vocero y contador del Comit de Promotores del Referendo, respectivamente.

• El contenido del auto fue comunicado a los seores Luis Guillermo Giraldo Hurtado y Luis Fernando Useche Jimnez.3.3.2.3.
• Decreto y prctica de pruebas El Magistrado Ponente, mediante Auto nm.074 del 27 de noviembre de 2008 decret como pruebas (i) recibir declaracin juramentada al Representante Legal de la Sociedad Transportadores Estratgicos de Valores Unidos Limitada Transval Ltda, seor Jos Luis Lpez Runio; y (ii) inspeccin con exhibicin de libros de contabilidad de la entidad sin nimo de lucro Colombia Primero.

As mismo, se orden tener como prueba el trmite adelantado ante la Direccin Nacional del Censo Electoral. Posteriormente, mediante oficio del 26 de noviembre de 2008, la Procuradora Sptima Delegada ante el Consejo Nacional Electoral y el Consejo de Estado, solicit al Magistrado Ponente requerir de manera inmediata a los promotores del referendo, para que en el trmino de cinco (5) das pusieran a disposicin de la Corporacin el listado total de personas que con aportes superiores a un salario mnimo contribuyeron a la financiacin desde el que se pueden vislumbrar algunas infracciones al artculo 2 en concordancia con el artculo 1 de la Resolucin No.006 del 30 de enero de 2008 expedida por ese Consejo,

Dentro de la etapa probatoria, el 28 de noviembre de 2008, el seor Luis Fernando Useche Jimnez, encargado de la contabilidad del Comit de Promotores, remiti un memorial al Magistrado Ponente, indicando lo siguiente: De la manera ms atenta me permito comunicarle, que no tengo en mi poder ni estoy autorizado para entrega de documentos contables del Comit de Promotores para la Reeleccin Presidencial, por lo cual me es imposible atender la citacin de la comunicacin de la referencia (negrillas y subrayados agregados).

Seguidamente el Magistrado Ponente, mediante Auto nm.77 del 1 de diciembre de 2008, decret como pruebas (i) inspeccin con exhibicin de documentos de los libros de contabilidad del Comit Promotor del Referendo; (ii) inspeccin con exhibicin de documentos de los libros de contabilidad de la Asociacin Colombia Primero; y (iii) declaracin juramentada del Representante Legal de la Asociacin Colombia Primero.

Mediante Auto nm.078 del 1 de diciembre de 2008, el Magistrado Ponente decret como pruebas oficiar a la Cmara de Comercio de Bogot para que remitiera copia del expediente completo de la entidad sin nimo de lucro Colombia Primero, al igual que aquel de numerosas personas jurdicas aportantes de la campaa.

El da 3 de diciembre de 2008, se realiz finalmente la inspeccin con exhibicin de libros de contabilidad y documentos de soporte del Comit de Promotores, diligencia que fue atendida por el seor Luis Fernando Useche Jimnez. Dentro de los apartes pertinentes se hallan los siguientes: PREGUNTADO.

• Puede hacer una explicacin general de la contabilidad del Comit Promotor para el referendo. CONTEST.
• Me permito manifestarles que la contabilidad del Comit de Promotores se reduce a un registro de ingresos y egresos que se descompone as: en cuanto a los ingresos, el comit recibi unas donaciones en dinero y en pagars de los cuales hago entrega del listado general de donantes, fotocopia de los comprobantes de ingresos y el listado de los pagars que fueron entregados por el comit de promotores a Colombia Primero para aplicarlos en la cuenta.

PREGUNTADO. No obstante el Dr. Luis Guillermo Giraldo dijo que la deuda estaba respaldada con un pagar firmado por l. CONTESTADO. Estos pagars son endosados. () PREGUNTADO. tiene usted relacin profesional, como abogado o contador, con Colombia Primero ?. CONTESTADO.

No, con el Comit, pero Colombia Primero es quien paga, PREGUNTADO. En qu fecha el Dr. Luis Guillermo Giraldo Hurtado firm y entreg el pagar a Colombia Primero como garanta del crdito recibido? CONTESTADO. Creo que el dos. PREGUNTADO. Significa eso que durante el tiempo que el crdito se gener, es decir, mientas Colombia Primero realizaba los pagos, no exista ninguna garanta ? CONTESTADO.

No tengo conocimiento. () PREGUNTADO. Llevaron ustedes los libros auxiliares y principales de contabilidad? CONTESTADO. Yo traje fue un balance general, un estado de resultados y los libros auxiliares de ingresos y egresos de gasto. PREGUNTADO. Existe un contrato de mutuo firmado entre el Dr.

• Luis Guillermo Giraldo y Colombia Primero ? CONTESTADO.
• Si existe pero no lo conozco.
• PREGUNTADO.
• No tenemos la relacin de egresos?.
• CONTESTADO.
• Si hay una relacin sucinta por que los pagos los hizo Colombia.
• PREGUNTADO.
• Los pagos de Colombia Primero no han sido relacionados con detalle?.
• CONTESTADO. No seor.

PREGUNTADO. y en la medida en que se tiene un egreso por qu no se tiene la relacin?. CONTESTADO. Cmo lo digo, eso lo haca Colombia Primero. PREGUNTADO. ese documento es todo el soporte de lo que pag Colombia Primero?, el Comit no tiene soporte ?. CONTESTADO.

1. No, no los tiene.
2. PREGUNTADO.
3. El hecho econmico en s puede probarlo el Comit de Promotores o Colombia Primero?.
4. CONTESTADO.
5. Manifiesta que Colombia Primero tiene los documentos que basan esos hechos.
6. Negrillas y subrayados agregados).
7. Mediante Auto nm.079 del 4 de diciembre de 2008, el Magistrado Ponente orden oficiar a la DIAN, a efectos de obtener las declaraciones de renta de la Asociacin Colombia Primero.

Luego, el Magistrado Ponente, mediante Auto 089 del 9 de diciembre de 2008, decret como prueba una inspeccin con exhibicin de la correspondencia relativa a la relacin que la Asociacin Colombia Primero ha tenido con el Comit Promotor del Referendo, en lo que atae a la recoleccin de firmas y con las personas que hicieron aportes o donaciones a la entidad en los aos 2007 y 2008, al igual que los libros de contabilidad de la entidad desde su creacin.

El da 15 de diciembre de 2008 se realiz la declaracin del Representante Legal de la Asociacin Colombia Primero, al que la inspeccin con exhibicin de libros de contabilidad de la misma, diligencia que continu el da 22 de diciembre. A continuacin, mediante Auto nm.096 del 18 de diciembre de 2008, el Magistrado Ponente orden oficiar al Centro de Informacin Financiera C.I.F.I.N., para que diera cuenta acerca de todas y cada una de las cuentas bancarias registradas a nombre de la Asociacin Colombia Primero y el Comit de Promotores del Referendo.

Seguidamente, a travs de Auto nm.097 del 22 de diciembre de 2008, el CNE orden oficiar a un nmero importante de personas naturales y jurdicas, a efectos de que remitieran toda la correspondencia, recibida y enviada, con ocasin del aporte, contribucin o donacin que hicieron a la Asociacin Colombia Primero y/o al Comit de Promotores del Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, durante el ao 2008,

• As mismo, se les solicit aportaran los respectivos comprobantes de egresos, que acredita la contribucin, aporte o donacin, al igual que todos y cada uno de los documentos y soportes que se generaron con ocasin del mismo.
• En caso de haber realizado donaciones superiores a cincuenta (50) salarios mnimos ( $23.075.000), acompaar la respectiva insinuacin notarial, si la hubiere,

Mediante Auto nm.102 del 17 de febrero de 2009, el Magistrado investigador orden oficiar a la Cmara de Comercio de Bogot, a efectos de que remitiera certificado de existencia y representacin de la entidad sin nimo de lucro Colombia Primero, Luego, mediante Auto del 25 de marzo de 2009, el encargado de la investigacin, orden citar a rendir declaracin a los integrantes del Comit Promotor, e igualmente, requiri al Vocero del mismo, para que en el trmino de cinco das remitiera copia de todas las actas de reunin del Comit.

De igual manera, a travs de Auto nm.113 del 27 de marzo de 2009, el Magistrado investigador orden citar a rendir declaracin a las siguientes personas: Luis Fernando Useche Jimnez; Ivn Arturo Novella Rivera (Revisor Fiscal de la Asociacin Primero Colombia); Mary Isabel Patio (Contadora de la Asociacin Primero Colombia), al igual que a la seora Mara Elsa Gutirrez Pacheco.

Continuando con la descripcin de la investigacin, se tiene que mediante Auto nm.115 del 31 de marzo de 2009, se orden oficiar a la Registradura Nacional del Estado Civil, a efectos de que rindiera un informe acerca del Comit de Promotores que se cre en 2004 para permitir la reeleccin presidencial.

1. Mediante Auto nm.117 del 11 de abril de 2009 se orden oficiar a la empresa de servicios temporales Redes Humanas S.A.
2. Para que remitiera copia de todos los recibos y facturas expedidos con ocasin del contrato suscrito con la Asociacin Colombia Primero.
3. Luego, mediante Auto nm.119 del 2 de abril de 2009, se orden recibir la declaracin del seor David Murcia Guzmn,

Ahora bien, mediante Auto nm.124 del 14 de marzo de 2009 se orden citar a declarar, nuevamente, al seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado, al igual que a los seores Javier Abello Strauss y Jorge Berro Villareal. Luego, mediante Auto nm.148 del 22 de julio de 2009, el Magistrado investigador orden citar a declarar al representante legal de la Asociacin Colombia Primero, a efectos de que discrimine los valores, facturas, destinatario, fechas y dems elementos que permitan determinar uno a uno como se componen los citados conceptos.3.3.2.4.

1. Apertura de investigacin formal por la presunta violacin de los topes a las contribuciones individuales que se recibieron con ocasin del proceso de recoleccin de firmas.
2. Resolucin nm.0206 del 25 de marzo de 2009 del CNE El CNE en Pleno, con salvamento del voto del Magistrado Hctor Osorio y Aclaracin de Voto de la Magistrada Adelina Covo, mediante resolucin nm.0206 del 25 de marzo de 2009, decidi : ARTCULO PRIMERO.

Abrir investigacin formal por la presunta violacin de los topes a las contribuciones individuales que se recibieron con ocasin del proceso de recoleccin de firmas adelantado por el Comit de Promotores de la iniciativa popular legislativa que busca la convocatoria de un referendo constitucional para la reforma del inciso 1 del artculo 197 de la Constitucin Poltica, inscrito ante la Registradura Nacional del Estado Civil mediante resolucin 1685 de 2008.

ARTCULO SEGUNDO. Notifquese el contenido de la presente decisin, en los trminos indicados en los artculos 44 y 45 del C.C.A., a cada uno de los integrantes del Comit de Promotores, as como al Representante Legal de la entidad sin nimo de lucro Colombia Primero. ARTCULO TERCERO. Comunquese la presente decisin a la Delegada del Procurador General de la Nacin ante el Consejo Nacional Electoral.

ARTCULO CUARTO. Contra la presente decisin no procede recurso alguno. En lo relacionado con el tema de los topes de gastos y contribuciones en la iniciativa popular legislativa, el CNE, haciendo una interpretacin sistemtica de los artculos 103, 155 y 378 Superiores, por un lado, y 97 y 98 de la LEMP, por el otro, sostuvo lo siguiente: El artculo 103 de la Constitucin Poltica Colombiana seala como uno de los mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana a la iniciativa legislativa.

• Esta figura est desarrollada dentro de la misma Carta, en el artculo 155, de la siguiente manera: “ARTICULO 155.
• Podrn presentar proyectos de ley de reforma constitucional, un nmero de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los concejales o diputados del pas.

La iniciativa popular ser tramitada por el Congreso, de conformidad con lo establecido en el artculo 163, para los proyectos que hayan sido objeto de manifestacin de urgencia. Los ciudadanos proponentes tendrn derecho a designar un vocero que ser odo por las Cmaras en todas las etapas del trmite.” El artculo 378 de la Constitucin expresa que sta podr ser reformada por medio de Referendo convocado por el Congreso “por iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del artculo 155”.

Advirtase que hasta aqu, la Carta no consagra requisito alguno distinto a reunir la firma de un nmero determinado de ciudadanos. Sin embargo, los artculos 98 y 97 de la Ley 134 de 1994 sealaron topes, tanto a los gastos que se pueden realizar dentro de los mecanismos de participacin como a los aportes que individualmente pueden recibirse de los particulares para la financiacin de los procesos de recoleccin de firmas.

Las disposiciones citadas lo consagran as: “ARTCULO 98. FIJACIN DEL MONTO MXIMO DE DINERO PRIVADO PARA LAS CAMPAAS DE LOS DISTINTOS MECANISMOS DE PARTICIPACIN, El monto mximo de dinero privado que podr ser gastado en cada una de las campaas relacionadas con los derechos e instituciones reguladas en la presente Ley, ser fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada ao.

1. El incumplimiento de esta disposicin ser causal de mala conducta.
2. ARTCULO 97.
3. CONTROL DE CONTRIBUCIONES.
4. Los promotores podrn recibir contribuciones de los particulares para sufragar los gastos del proceso de recoleccin de firmas y debern llevar una cuenta detallada de las mismas y de los fines a que hayan sido destinadas.

Quince das despus de terminado el proceso de recoleccin de firmas, deber presentarse a la Registradura el balance correspondiente, suscrito por un contador pblico juramentado. Desde el inicio del proceso de recoleccin de firmas, cualquier persona podr solicitar que se haga pblico el nombre de quienes hayan financiado la iniciativa, en dinero en especie, por un valor superior a un Salario mnimo mensual.

Ninguna contribucin podr superar el monto que cada ao fije el Consejo Nacional Electoral. Con relacin a lo dispuesto por el artculo 98, siendo la iniciativa legislativa uno de los mecanismos de participacin regulado en la Ley 134, sera forzoso concluir que los lmites ordenados se le aplican; por tal razn, resultara inobjetable considerar que quienes la promueven estn sujetos a los topes mximos de gastos que seala para cada ao el Consejo Nacional Electoral.

Sin embargo, el artculo 97 establece un lmite a las contribuciones individualmente consideradas. Nace entonces la inquietud acerca de si tales lmites son concurrentes o excluyentes. Lo primero en advertirse es que, mientras el tope global cobija todo el proceso del mecanismo de participacin, el individual hace relacin exclusiva a la “recoleccin de firmas”, que, si bien es la ms importante, es slo una etapa dentro de ese proceso, que incluye otras como la constitucin e inscripcin de la iniciativa (previa a la recoleccin de firmas), o como el lobby para su debate y aprobacin dentro de Congreso (posterior a la recoleccin).

Al decidir sobre la constitucionalidad previa de lo dispuesto en el hoy artculo 97 tantas veces citado, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-180 de 1997, expres: En relacin a los gastos del proceso de recoleccin de firmas y a las contribuciones particulares para sufragarlos, la ley slo puede limitar, como as lo hace en el inciso cuarto del artculo sub examine, el monto mximo de las contribuciones que pueden ser recibidas por quienes promuevan estas iniciativas.

Respecto a los fines y el destino de tales ingresos y contribuciones, los promotores que hayan sido beneficiarios de stos debern presentar ante la Registradura el balance correspondiente, suscrito por un contador pblico. Ello permite al Estado controlar eficazmente que los ingresos procedentes de este tipo de contribuciones se destinen a hacer efectivos los mecanismos de participacin democrtica.” Con base en el alcance sealado por la Corte, ha de concluirse que en el proceso de recoleccin de firmas slo aplican topes a los aportes que individualmente pueden recibirse, y que tal etapa est excluida de los topes generales del artculo 98 de la Ley 130 de 1994.

Ahora, el balance y las cuentas que esta Corporacin estudia hacen relacin a esta etapa y no al proceso en general, razn por la cual se desecharn las valoraciones relativas a identificar violaciones a topes generales y se enfocar el anlisis sobre el respeto a los individuales. Otro aspecto importante de la decisin adoptada por el CNE es el referente al tema de los topes individuales a las contribuciones realizadas para impulsar la iniciativa legislativa popular: Por lo antes mencionado, corresponde determinar si en el proceso de recoleccin de firmas que se adelant para impulsar la iniciativa legislativa popular por medio de la cual se pretende la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial se violaron o no los topes establecidos por virtud del artculo 97 de la Ley 134 de1994.

El Consejo Nacional Electoral, mediante Resolucin 0067 de 2008 determin: “ARTCULO PRIMERO: Fjese el monto mximo de dinero privado que podr ser gastado en cada una de las campaas relacionadas con los mecanismos de participacin ciudadana del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local, durante el ao 2008, en los siguientes valores: 4.- MECANISMOS DEL ORDEN NACIONAL: Hasta la suma de TRESCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($334.974.388).

ARTCULO SEGUNDO: Establzcase que las cuantas mximas para promover la recoleccin de firmas, que pueden invertir las personas naturales o jurdicas de derecho privado, de que trata el artculo 97 de la Ley 134 de.1994, en los mecanismos de participacin ciudadana que se adelanten en el ao 2008, no podrn superar el uno por ciento (1%) de los montos establecidos en el articulo primero de esta resolucin.

En consecuencia, en el proceso de recoleccin de firmas que se estudia no era posible recibir ningn aporte superior a tres millones trescientos cuarenta y nueve mil setecientos cuarenta y tres pesos con ochenta y ocho centavos ($3.349.743,88). Corresponde ahora valorar si este tope result vulnerado.

• Negrillas y subrayados agregados).
• En cuanto al Comit Promotor del Referendo y los topes fijados a las contribuciones individuales, el CNE encuentra que: Del anlisis del balance radicado por el vocero del Comit de Promotores del Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial y los soportes de ingresos y egresos allegados a este expediente, se advierte que todas las contribuciones por aqul recibidas estn dentro de los limites sealados por el CNE en la Resolucin 0067 de 2008, al igual que los gastos se encuentran relacionados con el proceso de recoleccin de firmas.

Un crdito por ms de mil novecientos tres millones de pesos ($1.903.000.000) lleva esta indagacin a verificar su existencia e identificar los alcances de la relacin que existi con la Asociacin Colombia Primero, que aparece como prestamista. A continuacin, el CNE entra a examinar las relaciones existentes entre la Asociacin Colombia Primero y el Comit Promotor del Referendo Reeleccionista y concluye: En resumen, para la fecha de la inscripcin del Comit de Promotores, cinco de sus integrantes son miembros principales del Consejo Central de la Asociacin, integrada en ese momento por 7; y dos miembros ms del Comit, son suplentes del mismo Consejo; es decir, el Comit tom control de la Asociacin.

1. Coinciden los integrantes de ambas entidades as: Lus Guillermo Giraldo Hurtado: Quien actu simultneamente como Presidente, Representante Legal y miembro del Consejo Central de la Asociacin, y como integrante y Vocero del Comit de Promotores.
2. Doris ngel Villegas: La que concurrentemente figuraba como miembro fundador, suplente del representante legal e integrante del Consejo Central de la Asociacin, y como promotora de la solicitud de referendo constitucional y directora general de la Iniciativa.

Gustavo Dajer Chadid: Fungi conjuntamente como miembro fundador y miembro suplente del consejo central de la Asociacin, y como integrante del Comit Promotor. Myriam Donato de Montoya: Paralelamente formaba parte del Consejo Central de la Asociacin as como del Comit de Promotores, del cual tambin era la directora de asuntos jurdicos.

Juan David ngel Botero: Al mismo tiempo era miembro del Consejo Central de la Asociacin y promotor del referendo reeleccionista. Hediel Saavedra Salcedo: De manera coetnea fue miembro suplente del Consejo Central de la Asociacin e integrante del Comit Promotor. Pero, adems, estaban presentes en la conformacin del Comit las siguientes personas, miembros tambin de la Asociacin y directivos principales de ella: CARLOS ALBERTO JARAMILLO URIBE.

Quien, tal y como consta en el acta de instalacin del Comit (fls.166 y 165 Cuad. GP.1), fue designado como secretario del mismo y como Gerente de la Iniciativa, es el actual Presidente de la Asociacin, y figura como integrante de su Consejo Central. HERNN LARA PERDOMO.

PRINCIPALES	SUPLENTES
Luis Montoya	Guido Echeverri
Pompilio Casasfranco	David Salazar

Luis Montoya, Pompilio Casasfranco y David Salazar asistieron a la Constitucin del Comit Promotores el 11 de noviembre de 2007. Casasfranco fue encargado del voluntariado y se comprometi a perfeccionar el organigrama, para hacerlo ms ajustado a las exigencias de las tareas del Comit.

• Salazar, por su parte, es promotor.
• Con este cambio ya seran 8 de los 9 miembros del Comit que hicieron parte del Consejo Central de la Asociacin (5 Principales y 3 suplentes).
• Pero no slo se logr identificar que el Consejo Central de la Asociacin lleg a estar compuesto por 8 de los 9 integrantes del Comit Promotor, y que tenan el mismo Representante Legal, sino que tambin compartan el mismo Gerente, el mismo Tesorero, el mismo Contador, la misma Secretaria, la misma papelera (como se explicar posteriormente), la misma sede y el mismo propsito.

En cuanto a la sede, los certificados de existencia y representacin legal expedidos de la Cmara de Comercio de Bogot (f1.200 Cuad.P.1) dan cuenta que la sede de la Asociacin Colombia Primero est ubicada en la Calle 72 # 7- 55. De hecho en ese lugar se practic por parte del Magistrado sustanciador visita para inspeccionar documentos.

En su declaracin el seor Giraldo responde, al ser interrogado sobre donde funcion la sede del Comit Promotor del Referendo, con la misma direccin antes citada (fl.226 Cuad.P.1). Los mismos propsitos estn claramente definidos, el del Comit en la misma ley, y el de la Asociacin en muchos detalles, en especial, la declaracin de Carlos Alberto Jaramillo que se analizar adelante, la expresiones de Doris ngel de Echeverri en la integracin del Comit el 11 de noviembre de 2007, en cuanto a la decisin que la Asociacin ayudara en la parte administrativa y manejo de recursos, en las actividades de la Asociacin para recaudar fondos, en los pagos realizados para el proceso de recoleccin de firmas, pero en especial, en la intervencin del seor Giraldo en el Consejo Central de la Asociacin del 28 de abril de 2008 (f1.336 Cuad.P.), que se transcribe en el punto siguiente.

Seguidamente, el CNE examin lo atinente a las relaciones existentes entre la Asociacin Primero Colombia y la reeleccin presidencial con los resultados que acto seguido se trascriben: Desde sus inicios, la Asociacin Colombia Primero ha estado vinculada a la idea de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial.

En el Acta de la reunin de su Consejo Central, de fecha octubre 4 de 2004, se lee: “2. Participacin en el proceso de la iniciativa popular para la Reeleccin Presidencial. La doctora Doris Angel de Villegas inform de la necesidad de aprobar formalmente la participacin de la Asociacin en la Iniciativa Popular de Reeleccin.

Presidencial, como apoyo del Comit de Promotores en dicha iniciativa en la canalizacin de recursos y tareas administrativas necesarias para la promocin de la iniciativa. Propuso por tanto que se aprobara dicha participacin en lo relativo a la canalizacin y manejo de los recursos necesarios para la promocin, as como las tareas administrativas necesarias para el efecto, en los trminos fijados por el Comit de Promotores.

La proposicin fue aprobada por unanimidad. Sin embargo, la iniciativa que en aquella poca se pens no fue tramitada, como quiera que la modificacin para lograr la reeleccin presidencial, ausente entonces en nuestro ordenamiento jurdico, se desarroll por medio de un proyecto de Acto Legislativo que fue aprobado por el Congreso de la Repblica.

La Asociacin, creada en el 2004 con un patrimonio de cinco millones de pesos ($5.000.000) tuvo desde entonces una actividad mnima, segn se desprende del anlisis de sus declaraciones de renta. En efecto, tuvo los siguientes ingresos y patrimonio:

AO	INGRESOS	PATRIMONIO LQUIDO
2004	$67.237.000	$1.087.000
2005	$30.000.000	$16.540.000
2006	$1.604.000	$9.661.000
2007	$0	$2.032.000

Tal inactividad se advierte tambin en la intervencin que Luis Guillermo Giraldo Hurtado, entonces Presidente de la Asociacin, hace dentro de la reunin del Consejo Central del 28 de abril de 2008, que consta en el acta 008 (fl.336 Cuad.P.1). En ella se lee: “Se dio lectura al informe del presidente de la Asociacin.

1. Apreciados Amigos: () me permito recordar que esta entidad entr en un receso institucional.
2. Ms all de eso, los estados financieros muestran dicho receso, con el traslado de las ms significativas cifras del balance del 2006 al balance del 2007.” La reactivacin de las actividades de la Asociacin tiene lugar con la constitucin del Comit de Promotores de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, el 11 de noviembre de 2.007.

En efecto, en el Acta de integracin e instalacin del Comit de Promotores, del 11 de noviembre de 2007 se lee: “Doris Angel inform de la oferta de los hoteles Dann Carlton de prestar sus instalaciones para reuniones. Tambin inform que la Corporacin Colombia Primero, tendr a su cargo la parte contable y de ayuda en materia de manejo -de los fondos.” La reanudacin de las actividades de la Asociacin, vinculada a la promocin de la iniciativa legislativa popular que busca la convocatoria de un Referendo para la Reeleccin Presidencial, est reiterada por las palabras pronunciadas por el seor Giraldo Hurtado dentro de la reunin del Consejo Central realizada el 28 de abril de 2008 y que consta en el acta 008, en la que expres: “Con gran placer he recibido la designacin que a bien tuvieron ustedes hacerme el ao anterior como Presidente de esta Asociacin, en la que hemos adelantado como primer gran proyecto la Iniciativa Popular para la Reforma Constitucional Va Referendo del artculo 197 de la Constitucin, que como ustedes saben, culmin su primera etapa el pasado 12 de marzo con la entrega a la Registradura Nacional del Estado Civil de 98 libros que contenan 260.826 apoyos recogidos en todo el pas para la inscripcin del Comit Promotor de este Proyecto.

” Ms adelante agrega: “Para este ao hemos comenzado con la iniciativa popular que est demandando esfuerzos enormes y que nos han llevado a colocar a punto la organizacin para atender todos los requerimientos tanto a nivel operativo como logstica y administrativos, en la bsqueda de tener una entidad pulcra y eficiente.” y remata diciendo: “El camino que se deber recorrer es largo en este proyecto, pero con el apoyo de todos ustedes, y especialmente con el equipo que nos est colaborando directamente, estoy seguro que lo sacar adelante.

An hay que pasar por cuatro etapas adicionales, como son la consecucin de al menos 2.100.000 apoyos, el paso del proyecto por el Congreso, la revisin de la Corte Constitucional y luego el Referendo en s. Este proyecto demandar no solo enormes recursos financieros sino el compromiso de todos.” De esta intervencin, “amn de la identidad de propsitos con el Comit, queda ms que clara la participacin de la Asociacin en actividades propias de aquel, no slo las realizadas hasta esa fecha, sino las que vendran durante el ao, incluido el esfuerzo de conseguir recursos a fin de financiar, se insiste, las actividades propias del Comit.

1. Es decir, la Asociacin siempre supo para qu buscara el dinero, y slo el conocimiento de esa finalidad por parte de los donantes o aportantes explica el enorme recaudo sin antecedentes en la vida de la Asociacin.
2. No sobra recordar que quien intervena como Presidente y Representante Legal de la Asociacin era a la vez Vocero del Comit de Promotores, y que de los siete (7) asistentes al Consejo Central cuatro (4) eran integrantes del Comit Promotor (Luis Guillermo Giraldo, Doris ngel, Miriam Donato y Juan David ngel), y uno (1) era simultneamente Gerente del Comit y de la Asociacin (Carlos Alberto Jaramillo Uribe).

Otro aspecto que fue objeto de anlisis por parte del CNE fue el concerniente a las diferencias existentes entre los trminos donacin y contribucin : Corresponde ahora distinguir los conceptos de Contribucin y Donacin. La donacin “es una acto por el cual una persona transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que la acepta” (Art.1443 C.C.) En ella no hay una destinacin especfica.

Quien dona decrece en su patrimonio y quien recibe lo incrementa. El fruto de la donacin podr ser libremente destinado por el donatario. La donacin no tiene contraprestacin, carga o finalidad especfica. Contribucin es, segn el diccionario de la Real Academia de la Lengua, “accin y efecto de contribuir” o “cuota o cantidad que se paga para un fin”.

De otro lado, contribuir significa “concurrir voluntariamente con una cantidad para determinado fin”. Mientras que las contribuciones no estn sujetas a formalidad alguna, a las donaciones, en algunas circunstancias, la ley exige formalidades, como para aquellas que superan cincuenta (50) Salarios mnimos.

1. Art.1458 CC).
2. Si bien desde el punto de vista tributario pueden llegar a confundirse, en tanto el artculo 125 de ese Estatuto est precedido de la expresin “Contribuciones y Donaciones” para efectos de permitir deducciones de renta, tal confusin, que en realidad no existe en tanto las deducciones estn atadas a finalidades generales del objeto social de quien recibe y en ningn momento reconoce como donaciones aquellos aportes destinados a una actividad especfica, esa posibilidad de confusin no existe ni medianamente en el campo del derecho civil y menos en el derecho electoral, en donde los conceptos corresponden a situaciones claramente distintas.

De manera que para el caso que nos ocupa ser determinante establecer si los dineros recepcionados por la Asociacin Colombia Primero tenan como finalidad financiar la iniciativa popular legislativa que busca convocar un referendo para la reeleccin presidencial y, por tanto, el proceso de recoleccin de firmas cuyas cuentas se estudian.

A rengln seguido, el CNE examina lo referente a la finalidad que tuvieron los aportes recibidos por la Asociacin Primero Colombia: Las siguientes reflexiones y evidencias muestran que, tanto la Asociacin Colombia Primero, como quienes hicieron aportes a ella, conocan perfectamente que la finalidad de los mismos era financiar la promocin de la iniciativa legislativa que busca la convocatoria de un Referendo para la Reeleccin Presidencial.4.6.1.

EL ACTA 008 DE 2008 DE LA ASOCIACIN COLOMBIA PRIMERO La lectura del Acta 008 de la reunin del Consejo Central de la Asociacin realizada el 28 de abril de 2008 (fl.336 Cuad.P.1), muestra lo siguiente: “6. Proposiciones y Temas de los seores Consejeros.

En este punto, se propone que el Consejo Central apruebe una serie de donaciones que se van a recibir con ocasin del proyecto de iniciativa popular que se plantea apoyar, conforme el informe del seor Presidente, teniendo en cuenta que los estatutos imponen la necesidad de obtener aprobacin del Consejo para todo acto de cuanta sea o exceda de cincuenta Salarios mnimos legales mensuales.

Se discuti sobre los procedimientos que se deben implementar a fin de someter al ms riguroso examen las donaciones que se vayan a recibir. Luego de una breve discusin se aprob la siguiente Resolucin: EL CONSEJO CENTRAL DE LA ASOCIACION COLOMBIA PRIMERO RESUELVE: Primero: Se autoriza la recepcin de donaciones para financiar el apoyo de la iniciativa legislativa popular que permita la segunda reeleccin, sujetas a los siguientes procedimientos: Segundo: Se autoriza recibir las siguientes donaciones: 1.

Donacin por la suma de veinticinco millones de pesos ($25.000.000) de INTERSEC LTDA.2. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de INTERACTlVA LTDA.,3. Donacin por la suma de treinta millones de pesos ($30.000.000) de INVERSIONES ZARATE GUTERREZ & CIA.4. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de la Organizacin Ardila Lule.5.

Donacin por cincuenta millones de pesos ($50.000.000) de Colpatria S.A.” Luego la Asociacin, de cuyo Consejo Central hacan parte, en ese momento, 7 de los 9 miembros del Comit Promotor, tena claro el destino de los recursos que recibira. Y es que ellos no iban a ser invertidos de manera general en la promocin de iniciativas legislativas, sino en concreto en una de ellas.

No sobra advertir que las mal denominadas donaciones anunciadas en efecto fueron recibidas: La de INTERSEG LTDA haba sido recibida el 13 de febrero, segn se desprende del comprobante de ingreso # 5 (f1.10 Anexo 4); la de INTERACTIVA S.A., haba sido recibida el 8 de abril de 2008, segn se desprende del comprobante de ingreso # 15 (f1.30 Anexo 4); la de inversiones Zarate Gutirrez & Ca., haba sido recibida el, 4 de abril de 2008, por solo $20.000.000, segn se desprende del comprobante de ingreso # 14 (fl.28 Anexo 4); la de Colpatria S.A., fue recibida el 6 de mayo de 2008, segn se desprende del comprobante de ingreso # 32 (fl.53 Anexo 4).

Resulta lcito que la Asociacin Colombia Primero tenga entre sus finalidades la promocin de todo tipo de iniciativas populares legislativas, pero ya su desarrollo en un caso concreto debe sujetarse a los dictmenes de la Ley 134 de 1994, como quiera que la promocin de estas iniciativas en concreto son actividades reguladas por ley.

Significa esto que la Asociacin no tiene ni podra tener por virtud de sus estatutos la condicin de promotor de una iniciativa legislativa popular en concreto, porque tal condicin es sujeta a las condiciones y procedimientos sealados en la citada ley (Art.10), es decir, se requiere del respaldo de un nmero de ciudadanos equivalente al cinco por mil del censo electoral.

La Asociacin no ha tenido en ningn momento la condicin de Promotor de la Iniciativa Legislativa Popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial. La ley reserva, en su artculo 97, el derecho de recibir contribuciones en el proceso de recoleccin de firmas exclusivamente a los promotores.

• Es decir, nadie, distinto a ellos pueden recaudar contribuciones para ese fin,
• No es lcito ni tendra sentido alguno permitirle a terceros, sin la condicin de promotor, realizar libremente actividades para las cuales la ley establece requisitos.
• Fcil sera violar sus contenidos si permitiramos a terceros realizar lo que est prohibido a quienes legtimamente estn facultados para promover el proceso de recoleccin de firmas.

Los estatutos de la Asociacin no estn, no podran estar nunca, por arriba de las regulaciones de la ley. Luego de examinar en detalle los numerosos documentos remitidos por los aportantes, el CNE concluye lo siguiente: Ahora, los documentos remitidos por los aportantes a esta indagacin indican que tanto ellos como la Asociacin conocan que la finalidad de los mismos estaba dirigida a contribuir al xito de la iniciativa legislativa popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para una nueva Reeleccin Presidencial.

En efecto, obran en el expediente los siguientes documentos Otro aspecto que mereci especial atencin por parte del CNE, fue el atinente al crdito que figura en el balance presentado por el Comit de Promotores del Referendo, suscrito a favor de la Asociacin Primero Colombia: EL CRDITO El actual representante legal de la Asociacin Colombia Primero, Carlos Alberto Jaramillo Uribe, manifest en su declaracin ante el Magistrado Ponente, que todos los recursos que ingresaron a esta entidad fueron donaciones sin destinacin especfica que engrosaron su patrimonio; que por eso poda disponer libremente de ellos, y que, de esa manera decidieron prestarlo al Comit de Promotores del Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, que oportuno sea recordarlo, est constituido por siete (7) de los miembros del Consejo Central de la Asociacin, y que para ese momento ambas entidades tenan el mismo Representante Legal, el mismo Gerente, el mismo Contador, el mismo tesorero, la misma secretaria, la misma sede, entre otras coincidencias que se analizarn ms adelante.

Entra esta Corporacin a estudiar si realmente hubo un crdito entre estas entidades. a) Advierte la Sala que el crdito se ha soportado en un “Contrato de Prstamo” firmado entre la Asociacin Colombia Primero y el Comit de Promotores el da 17 de julio de 2008 (fl.279, Cuaderno Principal).

Dicho documento est firmado por Luis Guillermo Giraldo Hurtado como vocero del Comit, siendo ste mismo el Representante Legal de la Asociacin, sin que se presentara ninguna falta, ni absoluta ni temporal en ese cargo, como quiera que estaba presente en el acto, tal vez ms por decoro que por pertinencia legal, firm en nombre de la Asociacin Doris ngel de Echeverri, que en efecto tena en ese momento el carcter de suplente del presidente.

b) En la reunin del Consejo Central de la Asociacin Colombia Primero realizada ese mismo da, es decir, el 17 de julio de 2008 a la 9:00 a.m., segn consta en el acta 10 de esa fecha (fl.334, Cuad.P.) consta lo siguiente: “El presidente solicita la revisin de los estatutos para evaluar la posibilidad de realizar prstamos por parte de la Asociacin Colombia Primero.

Se ley el artculo segundo que dice: En desarrollo de su finalidad la asociacin podr realizar las siguientes actividades: b) dar en mutuo, adquirir bienes races, acciones, bonos y cuotas de participacin en sociedades comerciales; e) Crear, novar y extinguir obligaciones y crditos a su favor o de terceros”.

Se concluye que es una de las actividades de la Asociacin el otorgamiento de prstamos. Por lo que se solicita la autorizacin para dar un prstamo al Comit de Promotores para la Reeleccin Presidencial, a fin de formalizar las gestiones que se han venido realizando.

Para el efecto, se autoriz la respectiva operacin. ” c) No asiste duda a la Corporacin de que desde el punto de vista de la Asociacin el crdito estaba autorizado de manera legal, pero no suceda lo mismo desde el ngulo del Comit de Promotores. De haber estado presente en la reunin del Comit Central de la Asociacin la mayora de los integrantes del Comit Promotor, podramos asumir que al autorizar el crdito como Asociacin, simultneamente aceptan adquirir la obligacin como Comit.

Pero no habiendo sido as, el seor Giraldo como vocero del Comit de Promotores exceda las facultades que le corresponden como tal y se obligaba de manera personal, junto con quienes al entregar esa autorizacin tenan la doble condicin de miembros del Consejo Central y del Comit Promotor.

1. Esto ocurri, junto a Giraldo, a Doris ngel de Echeverri.
2. El Comit de Promotores no genera una persona jurdica distinta de quienes la integran, por lo tanto, en ltimas tanto los derechos como las obligaciones que le asisten estn en cabeza de quienes lo integran a ttulo personal.
3. En este, orden de ideas, el crdito no es tal para el Comit, sino simplemente el aporte personal de los miembros minoritarios que lo adquirieron; lo que constituira una ostensible falta al lmite que a los aportes individuales establece la normatividad que regula esta materia.

Sin embargo, la Corporacin no llegar a esta conclusin, pues los hechos que adelante se analizan indican que la Asociacin actuaba en virtud de un mandato consensual que le permita recibir las contribuciones. d) Salta a la vista la clusula segunda del contrato de prstamo en la que se expresa: “El pago de las obligaciones que asuma el prestatario con terceros podr realizarlos la prestamista, a solicitud del obligado, de manera directa, sin que los dineros tengan que ingresar en el haber del deudor”.

Advierte la Corporacin que en virtud de esto la Asociacin carg al Comit un valor de mil novecientos tres millones cuatrocientos cincuenta y ocho mil ciento treinta y cinco pesos con ochenta y un centavos ($1.903.458.135, 81). De ello ciento cinco millones de pesos ($105.000.000) corresponden a dineros girados a la cuenta del Comit, cincuenta millones trescientos cincuenta y cinco mil ciento treinta y ocho pesos ($50.335.183) se cargaron como “anticipo” para gastos pendientes de legalizar y mil setecientos cuarenta y ocho millones ciento dos mil novecientos cincuenta y dos pesos ($1.748.102.952,81) como gastos contabilizados a esa fecha 2 de septiembre de 2008) (fl.214, Anexo 1) Ahora, no encuentra la Sala evidencia alguna que el Comit haya solicitado de manera expresa a la Asociacin el pago de obligaciones que haya adquirido.

Por el contrario, el acervo muestra que la Asociacin adquiri directamente las obligaciones con terceros, sin siquiera mencionar su condicin de mandatario, y procedi al pago de ellas cargndolas posteriormente al Comit. Esta actuacin nuevamente indicara un desbordamiento de la conducta de la Asociacin, desvirtuada nicamente por el hecho de haber desplegado esas actividades en desarrollo del mandato que adelante se analizar.

e) Pero lo que ms duda genera sobre la realidad de este crdito es el hecho que cuando el contrato se suscribi, ya la Asociacin haba pagado dentro del proceso de recoleccin de firmas, sin garanta ninguna, la suma de mil ochenta y un millones ciento cuarenta y tres mil trescientos treinta y dos pesos ($1.081.143.332); es decir, el crdito en realidad era anterior al contrato.

f) Tambin contribuye a restarle credibilidad a la realidad de crdito el hecho que los pagos realizados por la Asociacin en desarrollo del proceso de recoleccin de firmas fueron cargados contablemente como gastos operacionales de la misma, y que solo el 2 de septiembre de 2008, fecha en que el Comit present su balance ante la Registradura Nacional del Estado Civil, tales anotaciones fueron reversadas para cargarlas como un crdito.

Es decir, contablemente el crdito no existi, ni siquiera en los balances mensuales de la Asociacin posteriores a la firma del respectivo contrato (julio y agosto de 2008). Sugieren estos hechos, que la Asociacin decidi convertir en crdito los gastos relativos al proceso de recoleccin de firmas despus de realizarlos, o que siempre actu en nombre del Comit como lo infiere esta Sala del acervo probatorio, razn por la cual nunca existi un crdito.

g) Tambin llama la atencin el hecho que en el Contrato no se haya exigido garanta alguna para un crdito de cerca de dos mil millones de pesos ni se hayan pactado intereses de ninguna ndole, mientras que por el contrario, expresamente se haya hecho constar que no procederan.

Mas sin embargo, cuando se desembols el primer crdito de tesorera (giro de dinero a la cuenta del Comit) por valor de noventa millones de pesos, registrado en el Comprobante de Ingreso del Comit # 46 del da 14 de agosto de 2008 (fl.74 Anexo 1), se firm por parte del vocero un pagar a favor de la Asociacin que curiosamente tiene fecha del 4 de agosto de 2008, es decir, 10 das antes del registro en el Comit.

Este Pagar se distingue como un PAGAR No.1″. Luego hay un nuevo crdito de tesorera por quince millones de pesos ($15.000.000), registrado en el Comit con el Comprobante de Ingreso # 63 del 28 de agosto de 2008 (fl.29 Anexo 1), que gener, al igual que el anterior, un pagar por ese valor distinguido como “PAGARE No.2”, de fecha 29 de agosto de 2008.

El mismo da de corte del balance presentado por el Comit a la Registradura Nacional del Estado Civil, el vocero firma dos (2) pagars ms uno por $1.798.458.135.81 que recoge los conceptos que en la relacin que se carga al crdito hay por anticipos y por pagos realizados, que se distingue como PAGAR No.3; y otro, por valor de $1.903.458.135,81, que recoge el valor de todo el crdito registrado soportado en los anteriores.

Curiosamente ste se distingue nuevamente como PAGAR No.1. Al ser interrogado sobre ste tpico, el seor Carlos Alberto Jaramillo explica que tal numeracin regresa al 1 porque “los anteriores pagars quedan anulados y queda el mismo nmero” (fl.437 Cuad.P.1); lo que resulta razonable.

No obstante, llama la atencin que con fecha 5 de septiembre el vocero constituye un nuevo pagar por $54.000.000 de pesos, que cubre nuevos crditos de tesorera al Comit, realizados con posterioridad a la presentacin del balance, probablemente para cubrir deudas pendientes, que por dems no se reflejaron en el balance presentado tres das atrs.

Este pagar se numer como PAGAR No 4. No entiende esta Sala como, si ya se haba interrumpido la numeracin sucesiva por haber sido recogido los ttulos en uno solo, ste pagar lleve una numeracin sucesiva con relacin a los ya cancelados. Al interrogarlo sobre eso, el seor Jaramillo Uribe expres que se trat de un error mecanogrfico, mas para esta Corporacin no deja de ser un indicio de que tales pagars no se realizaron en la fecha que dicen, sino posteriormente, cuando ya esta Corporacin y los medios de comunicacin exigan la presentacin de todos los documentos contables del Comit.

En efecto, Jaramillo sostuvo: (fl.437, Cuad.P.1): “PREGUNTADO. De conformidad con su respuesta anterior, el pagar que totaliza la deuda lleva el numero 1 porque los anteriores fueron anulados, entonces por qu el de fecha septiembre 5 sigue con la numeracin numero 4? CONTESTADO. Lo que ocurre es un error de mecanografa, ya que en la base de datos aparece un documento con el nmero 1 y otro con no.2, y das posteriores uno con el nmero 4.

Constituye entonces, por ser nmero 4 y no numero dos, una opcin para que el Comit de Promotores no responda por esta deuda? pues no. Encontrar esto en nuestros soportes contables, al igual que en los documentos que dispongo a su Despacho h) Si hay algo que ha llamado la atencin de esta Corporacin es el hecho que la Asociacin Colombia Primero haya prestado al Comit ms de mil novecientos millones de pesos ($1.900.000.000) cuando de conformidad con el citado certificado de existencia y representacin legal de la misma, tena un patrimonio de slo cinco millones de pesos ($5000.000).

AO	INGRESOS	PATRIMONIO LIQUIDO
2004	$67.237.000	$1.087.000
2005	$30.000.000	$16.540.000
2006	$1.604.000	$9.661.000
2007	$0	$2.032.000

Entonces, una entidad que en el ao 2007 no tuvo ningn ingreso y registra un patrimonio lquido de solo dos millones treinta y dos mil pesos ($2.032.000) hizo un crdito al Comit durante los primeros ocho (8) meses del ao siguiente por ms de “mil novecientos millones de pesos ($1.900.000).

Esto claramente lleva a pensar, tal como se desprende de la declaracin del seor Jaramillo y de los documentos analizados, que en realidad los ingresos obtenidos en el ao 2008 estn relacionados con un evento extraordinario para ellos, que justamente est dado por la invocacin que hicieron del impulso de la iniciativa popular del referendo reeleccionista, soportada la alta imagen favorable que viene mostrando el presidente de la Repblica, nico destinatario de la reforma.

De esta forma, muy a pesar de que la promocin de iniciativas populares sea parte del objeto de la Asociacin, su vinculacin a una concreta de estas debe respetar las normas, por dems de ley estatutaria, que se han establecido, mediante las cuales las labores de promocin estn reservadas justamente a un Comit Promotor, de forma que nadie ms est facultado para desarrollar las actividades que la Ley 134 de 1994 le asigna, sin perjuicio, claro est, de terceros que acten en nombre de aqul.

1. No est por dems resaltar que el incremento de los ingresos y el patrimonio de la Asociacin durante el ao 2008, ocurrieron durante la Presidencia que de ella ejerca Luis Guillermo Giraldo Hurtado.
2. I) Por ltimo, estima esta Corporacin que debe investigarse si los recursos registrados como crditos no pueden ser tales, como quiera que pertenecan al mismo Comit y no a la Asociacin, quien los solicit y recepcion en nombre de aquel, para sus fines y en virtud de un mandato consensual que se analizar ms adelante.

Pasa a continuacin el CNE a examinar lo referente al contrato de mandato existente entre el Comit de Promotores del Referendo y la Asociacin Primero Colombia: 4.8.- EL MANDATO El anlisis del plenario obliga a plantearse un interrogante: Actuaba la Asociacin Colombia Primero en el recaudo de contribuciones para financiar el proceso de recoleccin de firmas a ttulo personal o como mandatario del Comit de Promotores? De acuerdo con la definicin establecida por el artculo 2142 del Cdigo.

Civil, “El mandato es un contrato en que una persona confa la gestin de uno o ms negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera.” “El encargo que es objeto del mandato puede hacerse por escritura pblica o privada, por cartas, verbalmente o de cualquier otro modo f) inteligible, y an por aquiescencia tcita de una persona a la gestin de sus negocios por otra” (Art.2149 C.C.).

Agrega el artculo 2150 de la misma codificacin que: “El mandato no confiere naturalmente al mandatario ms que el poder de efectuar los actos de administracin, como son pagar deudas y cobrar los crditos del mandante, pertenecientes unos y otros al giro administrativo ordinario.” Valoraremos ahora las pruebas incorporadas a este plenario a efectos de precisar si entre el Comit Promotor de la Iniciativa Legislativa Popular del Referendo Constitucional para la Reeleccin y la Asociacin Colombia Primero se constituy un mandato y cul fue el contenido del mismo.4.8.1.

• ACTA DE CONSTITUCIN DEL COMIT PROMOTOR En el Acta de integracin e instalacin del Comit de Promotores, del 11 de noviembre de 2007 se lee: “Doris ngel inform de la oferta de los hoteles Dann Carlton de prestar sus instalaciones para reuniones.
• Tambin inform que la Corporacin Colombia Primero, tendr a su cargo la parte contable y de ayuda en materia de manejo de los fondos.

” La palabra “manejo” significa “Accin y efecto de Manejar” y este ltimo verbo significa “gobernar, dirigir”. Quiere esto decir que la direccin de los recursos con que se financiara el proceso de recoleccin de firmas de la iniciativa popular que busca la convocatoria al referendo, estara, de manera conjunta, a cargo del Comit, a quien por ley le corresponde, y la Asociacin Colombia Primero, por autorizacin que le hace la primera; es decir, esta ltima manejara, en parte, los recursos propios de las actividades del Comit.

Ahora, desde el 21 de enero de 2008, 7 de los miembros del Comit de Promotores son parte del Consejo Central de la Asociacin y empiezan a tener el mismo Representante Legal, de manera que conocedores del mandato ha de asumirse su aceptacin por parte de la Asociacin, consentimiento que a juicio de la Sala fue expreso, pero que en caso de duda queda dilucidado por lo dispuesto por el artculo 2149 del Cdigo Civil, en tanto la sola aquiescencia tcita es suficiente para constituir el contrato de mandato.4.8.2.

LOS DOCUMENTOS QUE ALLEGARON LOS DISTINTOS APORTANTES. a) La empresa INGENIERIA, SUMINISTROS, MONTAJES Y CONSTRUCCIONES realiz “donacin” a la Asociacin Colombia Primero por valor de veinte millones de pesos ($20.000.000). Este aporte consta en el Comprobante de Ingreso # 6 del 13 de febrero de 2008 de la Asociacin (fl.13 Anexo 4).

Llama la atencin que entonces hayan sido Luis Guillermo Giraldo y Doris ngel de Echeverri quienes en nombre del Comit de Promotores de la Iniciativa Popular que promueve la reeleccin presidencial hayan agradecido tal donacin. El primero firma como vocero del Comit y la segunda como Directora Iniciativa Popular Comit de Promotores (fl.55 Anexo 10.1).

Para reiterar que la relacin de la Asociacin no nace con el crdito, sino que es ms antigua, y por tanto tambin, de ms amplio espectro, Jaramillo dijo (fl 437, Cuad.P.1): “CONTESTADO. No fue una relacin bilateral de un nico momento, la relacin del Comit y Colombia Primero vena de mucho tiempo atrs.

• PREGUNTADO.
• Qu tan atrs? CONTESTADO.
• Lo que demuestran los soportes contables, desde el mes de enero.
• Sin embargo, el Acta de 11 de noviembre de 2007, en donde consta la integracin y constitucin del Comit, muestra que la relacin naci ese mismo da, incluso, podramos decir en cuanto a la relacin con la idea de un referendo para la Reeleccin Presidencial, que renaci, en tanto que como se anot anteriormente, desde el ao de su nacimiento la Asociacin estaba vinculada a esa idea y al propsito de manejar los recursos de ese fin.

c). Las siguientes transcripciones ayudan a desentraar el alcance del Mandato que existi entre la Asociacin y el Comit: “PREGUNTADO. Cul ha sido la relacin que ha existido entre la Asociacin Colombia Primero y el Comit de Promotores para el referendo constitucional para la reeleccin presidencial? CONTESTADO.

La relacin bsicamente se ha constituido por un mandato que ha creado el Comit de Promotores para con la Asociacin Colombia Primero, mandato que puede expresarse y se puede ver en l sin nmero de documentos que h emos dado al Despacho. PREGUNTADO. En qu consiste tal mandato? Cuando, donde, por qu y para qu se realiz? CONTESTADO.

La Asociacin Colombia Primero tiene entre sus objetos y de manera fundamental en sus estatutos, una finalidad que la constituye el desarrollo, ” promocin y fomento de todo tipo de actividades de iniciativa populares, y teniendo como base nuestros estatutos, ha venido operando para que el mandato sea realmente acorde con los objetivos.

Debo regresar a la declaracin que hoy entregue a este Despacho, en enero de 2008 y meses siguientes se prepara y se trabaja, y la Asociacin as lo hace, para que el Comit de Promotores sea debidamente inscrito, y desde ese mismo da existe un mandato que est escrito en algunos de los documentos que reposan en el Despacho.

Tambin reposa en los archivos de los participantes PREGUNTADO. El Comit qu le mand a hacer a la Asociacin? CONTESTADO. Como quiera que entre los objetivos de la Asociacin estn las incitativas, y los del Comit tenan inters y estaban dedicados a su propuesta de referendo constitucional, solicitan a la Asociacin Colombia Primero que, por su cuenta, adelanten las acciones tendientes para que su propsito pueda operar adecuadamente, y las acciones consisten en que su estructura administrativa este debidamente adecuada para ese propsito que es la iniciativa de referendo para la reeleccin presidencial.

1. PREGUNTADO.
2. En concreto quin hizo esa solicitud? CONTESTADO.
3. Los voceros del Comit del referendo son 9, de estos 6 son miembros del consejo central de la Asociacin Colombia Primero, la cul tiene 18 miembros participes.
4. A solicitud del Despacho le indico que el Comit central de la Asociacin tiene 9 miembros principales y 9 miembros suplentes.

PREGUNTADO.6 de los 9 eran parte central de la Asociacin, la pregunta es quin del Comit hizo el encargo?, el Sr. Luis Guillermo como vocero del Comit de Promotores entreg ese mandato de manera verbal o escrita a la Asociacin Colombia Primero? CONTESTADO.

Adems del Dr. Luis Guillermo Giraldo debo indicar que la totalidad de los miembros del Comit solicitaron a Colombia Primero su colaboracin para la ayuda de adelantar el Referendo Constitucional PREGUNTADO. De qu manera lo hicieron, existen actas? CONTESTADO. En las reuniones personales que se pudieron haber tenido.

No conozco actas. PREGUNTADO. Qu entiendes por personales?, Significa esto que existi una solicitud formal de ese mandato que se haya oficializado? Esto fue absolutamente verbal? CONTESTADO. No conozco ese documento, sin embargo en las reuniones del Comit se dejaba claro que se iba a iniciar este mandato con el apoyo de la Asociacin Colombia Primero,

PREGUNTADO. Existi alguna relacin contractual civil o comercial entre la Asociacin y el Comit distinta al mandato? CONTEST. Muy seguramente s. Posteriormente agrega: PREGUNTADO. Respecto al folio 166, acta de instalacin del Comit, en la segunda pgina se lee lo siguiente: “Carlos Alberto Jaramillo, designado adems como gerente de la iniciativa explic lo que entenda por las gestiones a su cargo.” Qu explic usted? CONTESTADO.

Del acta que usted me pone de presente voy a leerle un aparte que dice textualmente “Doris ngel inform de la oferta de los hoteles Dann para prestar sus instalaciones para reuniones. Tambin inform que la Corporacin Colombia Primero. tendr a su carao la parte contable y de ayuda en el manejo de los fondos”, es que me parece muy interesante este documento, que tiene fecha del 11 de noviembre de 2007, y que hace aclaracin de manera meridiana a lo que hace referencia a la iniciativa de la reeleccin, toda vez que como consta, usted me hace ver que asistieron una serie de personas que somos miembros del Consejo Central de la Asociacin Colombia.

• Primero, y me refiero a esta acta porque aqu hay un acuerdo de las personas de la Asociacin Colombia Primero para que sta tenga a su cargo la parte contable y la ayuda en el manejo de fondos, lo que coincide con los estatutos de la Asociacin Colombia Primero.
• Es decir, los miembros de la Asociacin claramente aceptamos que una iniciativa popular que estaba en ese momento en ideas, en proyectos, pudiera realizarse.

Cuando dice “Carlos Alberto Jaramillo designado adems como gerente de la iniciativa explic lo que entenda por las funciones a su cargo”, esas funciones, como lo he dicho al Despacho, consistan en la labor operativa para lograr que esta iniciativa popular pudiera ser inscrita y presentada ante a la Registradura.

• PREGUNTADO.
• Si o no ejerci usted como gerente de la asociacin Colombia Primero? CONTESTADO. Si.
• PREGUNTADO.
• Si o no fue usted designado gerente de la iniciativa del referendo constitucional y del Comit Promotor y ejerci como tal? CONTESTADO.
• Si.” El conjunto de estas expresiones dan alcance al mandato al que tantas veces se refiri el seor Jaramillo.

Puede entonces ratificarse que el mandato nace en la misma integracin del Comit de Promotores de la iniciativa popular y que en virtud de l la Asociacin tendra a su cargo “la parte contable y de ayuda en el manejo de los fondos”. Corresponde ahora desentraar el alcance del mandato, puesto que al ser consensual y concurrir la representacin legal de ambos en una misma persona natural (Luis Guillermo Giraldo), en la prctica la voluntad del Mandante se confunde con la del Mandatario.

1. El seor Jaramillo expresa que el mandato que puede expresarse y se puede ver en l sinnmero de documentos que hemos dado al Despacho, de lo que la Corporacin ha de entender que ellos explican el alcance del mismo.
2. En tal sentido, si la Asociacin cobr al Comit sumas de dinero que sta pag en desarrollo del proceso de recoleccin de firmas obvio es concluir que tales gastos se hicieron en desarrollo del mandato, como quiera que por dems, buena parte de ellos, anteceden en el tiempo al contrato de mutuo.

De la misma forma, slo la existencia de un mandato explica que las mltiples cartas que Luis Guillermo Giraldo, Carlos Alberto Jaramillo y a Doris ngel enviaron a quienes expresaron su intencin de donar o contribuir estn hechas en nombre de la Asociacin y del Comit simultneamente, lo que va acorde con el conocimiento acreditado que del destino de los dineros tenan tanto aportantes como la misma Asociacin.

1. Incluso, el mandato entrega perfecta lgica a la situacin descrita, en virtud de la cual los aportes de algunas personas que expresaron su voluntad de contribuir econmicamente a la Asociacin terminaron consignados directamente en el Comit.
2. La declaracin de Carlos Alberto Jaramillo, al recordar que la Asociacin.

tiene “de manera fundamental en sus estatutos, una, finalidad que la constituye el desarrollo, promocin y fomento de todo tipo de actividades de iniciativa populares, y teniendo como base nuestros estatutos, ha venido operando para que el mandato sea realmente acorde con los objetivos” no significa cosa distinta que dentro del objeto del mandato entendieron que estaba el desarrollo, la promocin y fomento de la iniciativa que impulsa el Comit Promotor del Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial.

Ahora, se insiste, una cosa es promover la participacin y la utilizacin de las iniciativas populares, propsito que puede buscar libremente cualquier persona natural o jurdica, y otra muy distinta es la promocin de una iniciativa particular y concreta, para cuya promocin se requiere sujetarse a las disposiciones de la Ley Estatutaria 134 de 1994, que exige requisitos especiales (art.10) para poder ser promotor de ellas.

De manera que la Asociacin slo podra realizar actividades de promocin de una iniciativa concreta en virtud del mandato conferido por quien legtimamente ha adquirido la condicin de promotor, pero desde luego, sujeto al marco normativo que ste tiene. De suerte que el mandato da validez a las mltiples actividades que la Asociacin realiz para promover, en concreto, la iniciativa legislativa que convoca un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, pero no la exonera del marco legal que la regula.

Para reiterar que el recaudo de las contribuciones, mal llamadas donaciones, tena una relacin inescindible con la Iniciativa Popular que pretende la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, basta traer a colacin ms respuestas del seor Jaramillo. En efecto, tambin se expres as: “PREGUNTADO.

Existe una relacin entre el incremento de los ingresos de la Asociacin Colombia Primero y el apoyo que la misma le esta dando a la iniciativa popular en cuestin? CONTESTADO. Si. PREGUNTADO. Si o no las personas que hicieron donaciones a la Asociacin conocan que el destino de ellas era contribuir de alguna forma a la promocin de esa iniciativa? CONTESTADO.

En algunos casos si y en algunos casos no. La asociacin claramente indicaba, y existe constancia de ello, en muchos medios de comunicacin que se estaba realizando por la asociacin Colombia primero el desarrollo de una iniciativa popular en virtud del mandato realizado por el Comit de Promotores. PREGUNTADO.

Cuando usted desarrollaba actividades relativas a la promocin del referendo constitucional para la reeleccin presidencial, le haca saber a sus interlocutores la condicin en virtud de la cul actuaba, es decir, si lo haca como gerente de la Asociacin, como gerente de la iniciativa o secretario? CONTESTADO.

1. No les deca en mi calidad de persona consciente de que esta actividad ser la mejora de la calidad de vida para Colombia.
2. PREGUNTADO.
3. O sea que ustedes recibieron donaciones en desarrollo del mandato recibido del Comit? CONTESTADO: Recibimos donaciones para que la iniciativa popular, que justamente es una de nuestras finalidades, fuera exitosa.

PREGUNTADO. En cules casos si y en cules casos no saba la gente cul era destino de sus donaciones? CONTESTADO. Los donantes de la asociacin Colombia Primero siempre recibieron un certificado expedido por la cmara de comercio, y con anticipacin a que se recibiera la donacin, donde constan los objetos y las finalidades de las donaciones.

• No tengo como explicarle a usted si las personas saban si o no el destino, nadie va a entregar un dinero a una organizacin sin saber.
• Resulta claro para esta Corporacin que, por conducto de la Asociacin Colombia Primero, se recibieron contribuciones que tenan la finalidad exclusiva de financiar las actividades del Comit de Promotores del Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, que tal hecho era conocido tanto por los aportantes como por la Asociacin y el Comit, que una gran cantidad de contribuciones excedieron el lmite mximo ordenado por el artculo 97 de la Ley 134 de 1994 y fijado por el Consejo Nacional Electoral mediante Resolucin 0067 del 30 de enero de 2008, es decir, fueron superiores a $3.349.743,88, y, que por lo tanto, presuntamente no se ha cumplido a cabalidad la ley en el proceso de recoleccin de firmas de esta iniciativa.

Con base en los anteriores anlisis, el CNE arrib a las siguientes conclusiones: 4.10. CONCLUSIONES 4.10.1. El balance presentado por el Comit de Promotores presenta un crdito por mil novecientos tres millones cuatrocientos cincuenta y ocho mil ciento,treinta y cinco pesos con ochenta y un centavos ($1.903.458.135,81) que en realidad corresponden a contribuciones recibidas para financiar la iniciativa legislativa popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial.4.10.2.

La Asociacin Colombia Primero tuvo un mandato de parte del Comit Promotor de la iniciativa legislativa popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial que le permiti en su nombre solicitar y recaudar contribuciones, al igual que adquirir y pagar obligaciones.4.10.3.

En desarrollo de este mandato, la Asociacin Colombia Primero al parecer recibi contribuciones superiores a los topes individuales ordenados por el artculo 97 de la Ley 134 de 1994 y fijados por la Resolucin 0067 de 2008, emanada del Consejo Nacional Electoral.4.10.4.

1. La presunta infraccin se produce como consecuencia del desbordamiento de los lmites del mandato, que aunque consensual, es claro que ningn encargo de negocios puede tener como objeto la violacin de la ley.4.10.5.
2. Siendo el Representante Legal del Mandatario y Mandante el mismo, podra entenderse que la transgresin legal ocurri con conocimiento y consentimiento del mandante, de forma tal que ambos pueden ser responsables de la infraccin.4.10.6.

La presunta infraccin pareciera no ser casual ni accidental sino posiblemente fruto de una estrategia premeditada que incluy el montaje de una gran infraestructura administrativa, la fusin fctica de dos entidades jurdicas distintas y la ficcin de un crdito para ocultarla.4.10.7.

1. Al igual que con la recepcin de dinero por arriba de los topes establecidos, en especie tambin se recibi la contribucin de Transval Ltda por arriba de esos lmites.4.10.8.
2. El propsito de las topes sealados por la ley de mecanismos de participacin es salvaguardarles su carcter autnticamente popular, que en este caso pudo haberse burlado, con la posibilidad de quitarle licitud al trmite y de cercenar su autenticidad y legitimidad.4.10.9.

Siendo que se ha identificado una falta y sus posibles infractores, estn dados los requisitos exigidos por el artculo 5 de la Resolucin 1487 de 2008 para abrir investigacin formal y recabar ms pruebas que permitan mayor claridad con los hechos y responsabilidades investigadas (negrillas y subrayas aadidos).

• Contra la Resolucin 0206 de 25 de marzo de 2009 expedida por el CNE el apoderado del Comit de Promotores interpuso una solicitud de nulidad, un recurso de reposicin y una solicitud de archivo, todos los cuales fueron denegados.
• Una vez finalizada la investigacin formal, la ponencia presentada por el Magistrado Sustanciador no alcanz la mayora legal de 2/3 de los integrantes de la Corporacin.

De all que, de conformidad con el artculo 20 del Cdigo Electoral, se procedi a sortear, de los dieciocho (18) Conjueces de la lista vigente para la Corporacin, un grupo de tres (3) que definirn el camino a seguir con la susodicha investigacin. Dichos Conjueces fueron sorteados por la Sala Plena de la Corporacin de conformidad con lo dispuesto en el Art.21 del Cdigo Electoral anteriormente referenciado, lo que qued plasmado en acta cuya copia adjunto.

1. Dichos conjueces tomaron posesin de los cargos de conformidad con las actas cuyas copias adjunto (3),
2. Ahora bien, al respecto cabe sealar que mediante Resolucin nm.0730 del 25 de agosto de 2009, el CNE estableci el rgimen de conjueces,
3. En cuanto a la integracin de la lista de Conjueces, la posibilidad de designar una Sala conformada por aqullos, al igual que las competencias de esta ltima, la mencionada resolucin dispone lo siguiente: ARTCULO PRIMERO.

Para garantizar el oportuno cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, el Consejo Nacional Electoral elegir cada dos (2) aos un cuerpo de Conjueces en nmero correspondiente al doble de sus miembros, que deber reflejar su composicin poltica.

1. ARTCULO SEGUNDO.
2. Podrn ser designados Conjueces las personas que renan los requisitos para desempear en propiedad el cargo de Magistrado de la Corporacin.
3. No podrn ser en ningn caso miembros de corporaciones pblicas, ni empleados o trabajadores de ninguna entidad que cumpla funciones pblicas, durante el desempeo de sus funciones; tampoco podrn ser designados quienes ejerzan cargos de direccin o control de algn partido o movimiento poltico con personera jurdica.

ARTCULO TERCERO. Tomarn posesin de su cargo en legal forma ante el Presidente de la Corporacin. Una vez posesionados tendrn los mismos deberes de los Magistrados de la Corporacin, estn sujetos al mismo rgimen de inhabilidades e incompatibilidades, tienen las mismas responsabilidades y su mismo rgimen disciplinario.

Sus servicios sern remunerados, en la forma y cuanta que seale anualmente la Sala. ARTCULO CUARTO. Cuando al momento de decidir, en la Sala del Consejo Nacional Electoral se presenten empates, o sobre un asunto no se haya obtenido el nmero de votos necesarios para adoptar decisin, la Corporacin sortear tres (3) Conjueces a quienes se les asignar el asunto correspondiente, tomarn posesin de sus cargos en legal forma ante el Presidente de la Corporacin y procedern a tomar la correspondiente decisin que se pondr en vigencia con sus firmas.

ARTCULO QUINTO. La presente resolucin rige a partir de su publicacin en el Diario Oficial y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial, el artculo 6 de la Resolucin No.65 del 11 de junio de 1996, proferida por esta Corporacin.3.3.2.5.

La decisin de los conjueces del CNE respecto a las presuntas irregularidades acaecidas durante el trmite de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009 Pasa la Corte a describir los aspectos esenciales del texto de la Resolucin nm.001 del 12 de noviembre de 2009, mediante la cual la Sala de Conjueces decidi anular las firmas recolectadas a favor de la iniciativa de reforma constitucional e igualmente formul unos cargos.

En el cuerpo de la Resolucin nm.001 del 12 de noviembre de 2009, los conjueces realizan un resumen de los hechos probados y de las actuaciones administrativas adelantas por el CNE, en especial, (i) el oficio radicado en la Presidencia del CNE el 3 de septiembre de 2008 por el Registrador Nacional del Estado Civil, mediante el cual se remiti el informe contable presentado por los Promotores del Referendo Constitucional; (ii) el reparto inicial al Magistrado Hctor Osorio Isaza; (iii) el rechazo de la ponencia elaborada por ste y la designacin del Magistrado Joaqun Jos Vives Prez; (iv) la apertura de indagacin preliminar, mediante auto del 20 de noviembre de 2008, por la presunta vulneracin de los artculos 97 y 98 de la Ley 134 de 1994, el artculo 18 de la Ley 130 de 1994 y los artculos 1, 2 y 3 de la Resolucin nm.0067 de 2008, con ocasin de la presentacin del balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de firmas; (v) una descripcin de las pruebas decretadas en el curso de la investigacin administrativa, en especial, diligencias de exhibicin de libros contables del Comit Promotor y de la Asociacin Colombia Primero, as como declaraciones de los integrantes de tales organizaciones; (vi) la decisin adoptada por la Sala Plena del CNE mediante Resolucin nm.0206 del 25 de marzo de 2009, por medio de la cual se orden abrir investigacin administrativa por la presunta vulneracin de los artculos 97 de la Ley 134 de 1994 y 3 de la Resolucin nm.0067 de 2008 del CNE, con ocasin del proceso de recoleccin de firmas; (vii) el Auto del Consejero Ponente del 25 de marzo de 2009, mediante el cual se dispuso citar a rendir declaracin a los miembros del Comit Promotor del Referendo, e igualmente, se requiri a su vocero, a efectos de que remitiera las actas de la reuniones del Comit; (viii) la decisin del 30 de marzo de 2009 de la Fiscala Delegada ante la Corte Suprema de Justicia de continuar con la inspeccin sobre el expediente contentivo de la investigacin administrativa; (ix) el Auto del 31 de marzo de 2009, mediante el cual el Consejero Ponente dispuso oficiar al Registrador Nacional del Estado Civil, a efectos de que remitiera los documentos relacionados con la inscripcin en el ao de 2004 de un Comit Promotor de una iniciativa legislativa para convocar a un referendo que permitiera, en aquel entonces, la reeleccin presidencial; (x) el Auto del 31 de marzo de 2009 del Consejero Ponente, mediante el cual se orden la prctica de otras pruebas; y (xi) el Auto del 14 de abril de 2009, proferido por el Consejero Ponente, ordenando citar a rendir declaracin a los seores Luis Guillermo Giraldo Hurtado, Javier Abello Strauss y Jorge Berro Villareal.A.

Anlisis de las violaciones atribuidas al Comit de Promotores del Referendo Reeleccionista y la Asociacin Colombia Primero Los Conjueces sealan que tres son las faltas bsicas que hallaron de cara al artculo 97 de la ley 134 de 1994 y a la Resolucin 067 de 2008 del CNE, a saber (i) violacin a los topes individuales de las contribuciones; (ii) omisin de gastos en el balance; y (iii) omisin de contribuciones que fueron registradas como un crdito inexistente en el mismo.

La violacin de los topes individuales de las contribuciones La Sala de Conjueces sostiene que, en el expediente contentivo de la investigacin administrativa figuran mltiples aportes, cuya finalidad claramente fue financiar el proceso de recoleccin de firmas para el referendo constitucional, por valores superiores a los $ 3349.743.88 sealados en la Resolucin 0067 de 2008 del Consejo Nacional Electoral.

• En su totalidad, fueron recibidos por la Asociacin Colombia Primero,
• Con el propsito de constatar la existencia de la falta administrativa, la Sala de Conjueces pasa a identificar cada una de las contribuciones realizadas, las pruebas que muestran su finalidad, as como las condiciones en que fueron recibidos tales aportes por la Asociacin Colombia Primero.

A tales efectos, los Conjueces procedieron a examinar (i) la manera como se recibieron las contribuciones; (ii) los aportes que constan en el Acta nm.008 de la reunin del Consejo Central de la Asociacin Colombia Primero, los cuales superan los topes mximos ; (iii) las otras contribuciones que superan el tope legal; (iv) los servicios prestados por la empresa Transval, en tanto que aporte en especie que supera los topes legales; (v) los gastos no registrados en el balance presentado ante la Registradura Nacional del Estado Civil; (vi) la omisin de contribuciones que fueron registradas como un crdito inexistente en el balance; (vii) el mandato entre el Comit de Promotores del Referendo y la Asociacin Colombia Primero; (viii) la toma de la Asociacin Colombia Primero; (ix) las cartas de agradecimiento; y (x) las fechas de los documentos del crdito y su registro contable.

El procedimiento de los recaudos La Sala de Conjueces, con base en abundante material probatorio, constat que el recaudo de los aportes se realiz mediante la organizacin de reuniones donde se explicaban las bondades de una nueva reeleccin presidencial; se distribuan unos formularios en los cuales los aportantes manifestaban su voluntad de hacer una donacin a la Asociacin Colombia Primero; posteriormente, quienes diligenciaban el formulario, que por lo dems contena el valor del aporte, reciban luego una carta de agradecimiento en nombre de la mencionada Asociacin y del Comit de Promotores del Referendo, al igual que la informacin de dnde deban consignar el dinero.

Al respecto, citan los Conjueces algunos apartes de la declaracin rendida por Luis Guillermo Giraldo Hurtado, Vocero del Comit de Promotores y Representante Legal de la Asociacin Colombia Primero, quien explica que, luego de las reuniones informativas, se distribua un formato de intencin entre los asistentes, contentivo de su intencin de aportar dirigido a la Asociacin Colombia Primero, no al Comit Promotor.

• Seala que luego los interesados se comunicaban con la parte administrativa y escogan si el aporte se consignaba en cuentas del Comit o de la Asociacin,
• Ahora bien, luego de transcribir otras declaraciones, la Sala de Conjueces concluye lo siguiente: 1.- Que el procedimiento para el recaudo de aportes era uno slo, bien se recibiera por el Comit de Promotores, bien por la Asociacin Colombia Primero, y que estaba ligado a la promocin de la Iniciativa Popular Legislativa que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial.2.- Que los acompaantes del seor Giraldo distribuan un formulario de intencin de aportes dirigido a la Asociacin Colombia Primero, que en algunos casos sealaba expresamente que la finalidad de los mismos sera contribuir con la Iniciativa Popular Legislativa que busca la convocatoria del Referendo para la Reeleccin Presidencial.3.- Que los aportantes escogan dnde realizar su aporte: en cuentas del Comit de Promotores o de la citada Asociacin Colombia Primero.

Sin embargo, esta ltima conclusin aparece desvirtuada en los siguientes documentos que obran como prueba en este expediente En efecto, segn los Conjueces, el material probatorio recaudado demuestra que, si los ciudadanos expresaban su intencin de aportar ms de $ 3349.743.88 pesos, no se admita su aporte para el Comit y seran orientados, por personas del mismo Comit Promotor, para consignar en la cuenta de la Asociacin Colombia Primero.

De hecho, en el caso de los aportes efectuados antes del 10 de julio de 2008, stos se realizaron en las cuentas de la Asociacin Colombia Primero, por cuanto, en aquel entonces, el Comit Promotor careca de una cuenta bancaria. De all que tal maniobra no poda tener un propsito distinto que ocultar una violacin a la ley, de la cual eran conscientes quienes estaban al frente del proceso,

En este orden de ideas, la Sala de Conjueces concluye afirmando que el Seor Giraldo Hurtado, quien funga como Vocero del Comit y Representante Legal de la Asociacin Colombia Primero, al igual que los aportantes, conocan plenamente el destino real de los aportes, voluntad que se ve reflejada en las Actas de la Asociacin, los comprobantes de egreso de los aportantes, las cartas de intencin de aportes al igual que aquellas de agradecimiento, quedando por tanto demostrada la violacin de topes, en los trminos del artculo 97 de la LEMP, concretamente para el caso de todos aquellos superiores a $ 3349.743.88 pesos, consignados a favor de la Asociacin Colombia Primero.

Los aportes que constan en el Acta nm.008 de la Reunin del Consejo Central de la Asociacin Colombia Primero son claramente contribuciones que superan los topes mximos Luego de analizar el contenido del Acta nm.008, del 28 de abril de 2008, contentiva de la sesin realizada por el Consejo Central de la Asociacin Colombia Primero, en la cual se da cuenta de la autorizacin para recibir determinados aportes, la Sala de Conjueces concluye que (i) las donaciones recibidas por la Asociacin tenan como finalidad apoyar el referendo reeleccionista, configurando verdaderas contribuciones electorales; (ii) la mencionada Asociacin no estaba facultada para recaudar contribuciones, facultad que el artculo 97 de la LEMP reserva a los promotores, calidad que no ha tenido en ningn momento esa entidad ; y (iii) tales contribuciones violan los topes mximos permitidos legalmente.

Otras contribuciones superiores al tope legal La Sala de Conjueces sostiene que determinados aportes, reseados en el texto de la resolucin, no slo superaron el tope mximo establecido en la Resolucin nm.067 de 2008 del CNE, sino que, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente administrativo, se conoca que su destino era financiar la iniciativa de reforma constitucional, por lo que se tiene claro su carcter de contribucin electoral.

Los servicios de Transval constituyen un aporte en especie superior al tope establecido Segn los Conjueces se encuentra acreditado en el expediente, que la empresa Transval prest, de manera gratuita, servicios de recoleccin, transporte y custodia de los formularios con las firmas que apoyaban la iniciativa de reforma constitucional.

As mismo, los Conjueces consideraron probado que el mencionado servicio fue aceptado por la Asociacin Colombia Primero, entidad que los cuantific en $ 4700.000 pesos, que carg como crdito al Comit de Promotores, Luego de transcribir algunos apartes de la declaracin rendida por el Seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado, la Sala de Conjueces concluy lo siguiente: De manera expresa la Asociacin haba asumido la custodia de las firmas, encargo dentro del cual decidi solicitar el servicio que claramente tena un solo destinatario y un solo beneficiario: el Comit de Promotores.

• Habiendo sido este servicio gratuito y valorado en $ 4.700.000, cifra superior al tope permitido, se trat de una contribucin en especie al proceso de recoleccin de firmas, as haya sido solicitado por la Asociacin en virtud de responsabilidad expresa que haba recibido del Comit.
• Mal hizo la Asociacin en tasar un valor y cargarlo como crdito por cuanto no pag nada por l; tampoco lo valor como un servicio que hubiese prestado puesto que en ese caso hubiese tenido que facturar Impuesto de Valor Agregado, cosa que no hizo.

Los gastos no registrados en el balance presentado ante la Registradura Nacional del Estado Civil El Comit de Promotores present el 2 de septiembre de 2008, ante la Registradura Nacional del Estado Civil, el balance de que trata el artculo 97 de la LEMP.

• Bajo el concepto otros crditos, aparece la cifra de $ 1.903458.135.81 pesos.
• Sostienen los Conjueces que de conformidad con las declaraciones y documentos recaudados, este valor corresponde en su integridad a un solo crdito otorgado por la Asociacin Colombia Primero,
• A rengln seguido, se afirma lo siguiente: Sin embargo, el 3 de Septiembre, mediante comprobante de egreso 0021 ( fl.220 Anexo 1), el Comit de Promotores gir o pag 60 millones de pesos como abono a la factura 010306 a la entidad Redes Humanas.

Esta factura tiene un valor de ms de 193 millones, est fechada en el mes de agosto de 2008 y fue recibida por el comit el 19 de agosto de ese ao. Esto significa que el Comit tena obligaciones o cuentas por pagar que no se registraron en el balance presentado ante el Registrador Nacional.

1. Con ello se ha ocultado el costo real del proceso de recoleccin de firmas.
2. Luego de transcribir extractos de las declaraciones rendidas por los Seores Luis Guillermo Giraldo Hurtado y Luis Fernando Useche, este ltimo quien se desempeaba como contador del Comit de Promotores y de la Asociacin Colombia Primero, y confrontarlas con lo estipulado en el artculo 97 de la LEMP, la Sala de Conjueces dedujo: De manera que, el balance correspondiente no es de ingresos y egresos, sino de ingresos (contribuciones) y gastos, que como en el caso concreto debe incluir los que han sido causados y no pagados.

En consecuencia, el informe presentado incumple las exigencias del artculo 97 transcrito al omitir gastos del Comit, lo que hace que las cifras en l consignadas no sean reales y generen una falsa visin del estado contable del proceso de recoleccin de firmas, motivo por el cual esta Corporacin formular los cargos correspondientes.

De la omisin de contribuciones que fueron registradas como un crdito inexistente en el balance La Sala de Conjueces afirma que en el balance presentado el da 2 de Septiembre de 2008 por los integrantes del Comit de Promotores del referendo, ante la Registradura Nacional del Estado Civil, se seala la existencia de un crdito por $ 1.903458.135.81 pesos, sealando que se ha establecido en esta investigacin que la totalidad de esta cifra proviene de un solo prestamista: la Asociacin Colombia Primero,

En segundo lugar, se considera probada la existencia de una estrecha relacin entre la Asociacin Colombia Primero y el Comit de Promotores del Referendo, como quiera que compartieron buena parte su integrantes (directivos y funcionarios), representante legal y vocero respectivamente, sede y actividades a lo largo del ao 2008.

1. Adems, la Asociacin recibi encargos del Comit para realizar funciones de este ltimo.
2. Con base en la existencia de ese entramado de relaciones, los Conjueces analizaron si realmente se estaba ante un crdito real, o si, por el contrario, se trataba de verdaderas contribuciones realizadas al Comit para sus actividades; todo ello con la intencin de ocultar la violacin de topes electorales.

Sobre este tpico encuentran que: Es de advertir que la Asociacin Colombia Primero nunca ha estado facultada por ley para recibir contribuciones dirigidas a financiar una Iniciativa Legislativa Popular. Esta facultad est exclusivamente autorizada por el artculo 97 de la ley 134 de 1994 a quienes tengan la calidad de promotores de la misma, condicin que no tiene y que nunca ha tenido la Asociacin Colombia Primero.

As las cosas, para la Sala de Conjueces fue claro que la Asociacin Colombia Primero no particip en el proceso de formacin del Comit de Promotores, y que el hecho de contemplar en sus estatutos como objeto social la promocin de iniciativas populares no significa que adquiera la condicin de promotor. En consecuencia, se concluye afirmando que, cuando la mencionada Asociacin recibi contribuciones, viol el artculo 97 de la LEMP, a menos que tal recepcin se haga, como sugiere este caso, en nombre de un tercero, que s tiene la calidad de Promotor, hecho que mostrara el crdito como inexistente en tanto los recursos del mismo siempre pertenecieron al Comit y tenan como fin la financiacin de la Iniciativa Legislativa Popular, que la ley solo asigna a los promotores,

El mandato celebrado entre el Comit de promotores y la asociacin Colombia Primero Consideran los Conjueces que, de las pruebas arrimadas a proceso, en especial, el Acta de Integracin e Instalacin del Comit de Promotores, se configur un mandato, as fuera tcitamente, entre este ltimo y la Asociacin Colombia Primero.

• En apoyo de tales afirmaciones, resaltan que seis (6) de los miembros del Comit de Promotores eran parte, a su vez, del Consejo Central de la Asociacin; organizaciones que, por lo dems, comienzan a contar como un mismo representante legal y estructura administrativa.
• De tal suerte que, en desarrollo de sus actividades, la Asociacin actuaba realmente en representacin del Comit de Promotores.

Otro indicio apreciado por la Sala de Conjueces, tuvo que ver con el hecho de que slo hasta el 10 de julio de 2008 el Comit de Promotores abri una cuenta bancaria, en tanto que la Asociacin ya vena recibiendo importantes aportes, por un valor de $ 1.303.407.960 pesos.

A ello se suman las cartas de agradecimiento y los documentos suscritos por los aportantes. Terminan aseverando que, antes que un mandato verbal, el encargo se materializ por la aquiescencia tcita de las partes, en los trminos del artculo 2149 del Cdigo Civil. La toma de la Asociacin Colombia Primero de la campaa de la iniciativa legislativa popular Segn la Sala de Conjueces, otro indicador de la inexistencia del crdito registrado en el balance, est dado por el hecho de que el Comit de Promotores tom el control de la Asociacin Colombia Primero, invocando para ello una supuesta experiencia y capacidad tcnica en materia de Iniciativa Legislativa Popular que en realidad no exista,

Al respecto, se recuerda que la mencionada Asociacin fue creada el 28 de mayo de 2004. Igualmente, debe tenerse en cuenta que, revisada la Resolucin nm.2349 del 28 de junio de 2004 de la Registradura Nacional del Estado Civil, Por medio de la cual se inscribe el comit de promotores y el vocero de una iniciativa popular y legislativa, no aparece en ningn momento la Asociacin Colombia Primero.

Sin embargo, debido el fracaso de la iniciativa, por cuanto se decidi modificar la Constitucin por va del Congreso de la Repblica, la citada organizacin no alcanz a desarrollar actividades notorias ni a generar experiencia, ni siquiera en el manejo de fondos por cuanto los mismos no superaron los $ 67.000.000 millones de pesos.

Destacan igualmente que para el 8 de abril de 2008, fecha de inscripcin del Comit de Promotores, funga como Representante Legal de la Asociacin Primero Colombia, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado. Para la misma poca, cuatro (4) de los integrantes del Comit de Promotores eran miembros principales del Consejo Central de la Asociacin, conformada en ese momento por siete (7) personas; dos (2) miembros ms del Comit eran suplentes del mismo Consejo; adicionalmente dos (2) miembros principales del Consejo Central de la Asociacin han sido designados Tesorero y Gerente del Comit de Promotores,

• Ahora bien, aunque los integrantes del Comit ya lograban la mayora en el Consejo Central de la Asociacin, la toma del control sigui su curso cuando en reunin del 17 de julio de 2008, el Consejo increment en dos (2) el nmero de sus integrantes.
• Con este cambio ya seran 7 de los 9 miembros del Comit que hicieron parte del Consejo Central de la Asociacin (4 principales y 3 suplentes).

Finalmente, los Conjueces arriban a tres conclusiones principales: Pero no slo se logr identificar que el Consejo Central del Asociacin lleg a estar compuesto por 7 de los 9 integrantes del Comit Promotor, y que tenan el mismo Representante Legal, sino que tambin, compartan el mismo Gerente, el mismo Tesorero, el mismo Contador, la misma Secretaria, la misma papelera, la misma sede y el mismo propsito () La Asociacin siempre supo para qu buscara el dinero, y slo el conocimiento de esa finalidad por parte de los donantes o aportantes explica el enorme recaudo sin antecedentes en la vida de la Asociacin.

() La reactivacin de las actividades de la Asociacin tiene lugar con la constitucin del Comit de Promotores de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, el 11 de noviembre de 2007 Las cartas de agradecimiento Durante la investigacin administrativa se lograron incorporar al expediente mltiples cartas firmadas bien por el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado y la seora Doris ngel Villegas, bien por el primero solamente o por Carlos Alberto Jaramillo, al igual que correos electrnicos, en donde los aportes recibidos por la Asociacin son agradecidos, no slo a su nombre sino tambin del Comit Promotor, lo que confirma, segn los Conjueces, que la Asociacin actuaba a nombre del Comit y que los aportes tenan la finalidad de financiar la iniciativa de reforma constitucional.

Las fechas de los documentos del crdito y su registro contable Luego de analizar la declaracin rendida por el Representante Legal de la Asociacin Colombia Primero y el contenido de la reunin del Consejo Central de la misma, celebrada el 17 de julio de 2008, para los conjueces se constata la inexistencia de evidencia alguna en el sentido de que el Comit haya solicitado de manera expresa a la Asociacin el pago de obligaciones que haya adquirido.

Por el contrario, el acervo muestra que la Asociacin adquiri directamente las obligaciones con terceros, sin siquiera mencionar su condicin de mandatario, y procedi al pago de ellas cargndolas posteriormente al Comit, A rengln seguido afirman los conjueces que, lo que ms duda genera en relacin con el crdito suscrito entre el Comit de Promotores y la Asociacin, es el hecho de que cuando el contrato se suscribi, ya la segunda haba pagado dentro del proceso de recoleccin de firmas, sin garanta ni autorizacin alguna, la suma de $ 1.081143.332 pesos, es decir, el crdito en realidad era anterior al contrato.

A manera de conclusin aseveran lo siguiente: Tambin contribuye a restarle credibilidad a la realidad del crdito, el hecho que los pagos realizados por la Asociacin en desarrollo del proceso de recoleccin de firmas fueron cargados contablemente como gastos operacionales de la misma, y que slo el 2 de septiembre de 2008, fecha en que el Comit present su balance ante la Registradura Nacional del Estado Civil, tales anotaciones fueron reversadas para cargarlas como un crdito.

Es decir, contablemente el crdito no existi, ni siquiera en los balances mensuales de la Asociacin posteriores a la firma del respectivo contrato (julio y agosto de 2008). Sugieren estos hechos, que la Asociacin decidi convertir en crdito los gastos relativos al proceso de recoleccin de firmas despus de realizarlos, o que siempre actu en nombre del Comit como lo infiere esta Sala del acervo probatorio, razn por la cual nunca existi un crdito.

De igual manera, llam la atencin de los Conjueces que el contrato se hubiera celebrado sin exigir garanta alguna, ni se hubiesen pactado intereses de ninguna especie. Sin embargo, cuando se desembols el primer crdito de tesorera, por valor de $ 90000.000 millones de pesos, se firm por parte del Vocero del Comit de Promotores un pagar a favor de la Asociacin.

• Que curiosamente tiene fecha del 4 de agosto de 2008, es decir, 10 das antes del registro en el Comit,
• As mismo, los Conjueces destacan el hecho de que la Asociacin hubiese prestado al Comit de Promotores la suma de $ 1.900000.000 de pesos, cuando de conformidad con el citado certificado de existencia y representacin legal de la misma, tena un patrimonio de slo cinco millones de pesos ( $ 5.000.000).

Revisadas igualmente las declaraciones de renta de la Asociacin Primero Colombia, se constat que, una entidad que en el ao 2007 no tuvo ningn ingreso y registraba un patrimonio lquido de $ 2032.000 pesos, hubiese otorgado un crdito al Comit de Promotores durante los primeros ocho (8) meses del ao siguiente por ms de $ 1.900000.000 millones de pesos.

• Los responsables En el acpite sobre responsables, la Sala de Conjueces desarrolla los siguientes tems (i) la violacin de los topes individuales mximos de las contribuciones; (ii) la omisin de gastos y de la inclusin de un crdito inexistente; y (iii) la responsabilidad del Comit de Promotores.
• La violacin de los topes individuales mximos de las contribuciones Los Conjueces constataron que fueron recibidas contribuciones individuales para financiar la iniciativa a favor del referendo, sumas que superaron los $ 3339.743.88 pesos, violndose de esta manera el artculo 3 de la Resolucin nm.067 de 2008 del CNE y el artculo 97 de la LEMP.

Los anteriores aportes fueron consignados en las cuentas de la Asociacin Colombia Primero, quien actuando en calidad de mandatario del Comit de Promotores, las recibi. Dado que coincidan para la poca las figuras de mandante y mandatario, en cabeza del seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado, se entiende que se actu con conocimiento de causa.

De igual manera, entendieron que, dentro del mandato se encontraba la funcin de recibir aportes y consignar en las cuentas de la Asociacin contribuciones superiores a las autorizadas por la ley, y que en la medida que dicho mandato se concret, el mandato desarrollado tuvo objeto ilcito, que desde luego era conocido tanto por el mandante como por el mandatario, lo que hace que ste ltimo tambin se erija como responsable de la falta cometida, a ttulo de coautora,

En conclusin, se decidi formular cargos contra el Comit de Promotores y la Asociacin Colombia Primero. La omisin de gastos y de la inclusin de un crdito inexistente La Sala de Conjueces encontr elementos que indican que el balance presentado ante la Registradura Nacional del Estado Civil, no refleja la realidad de la financiacin del proceso de recoleccin de firmas, en la medida en que no incluye todos los gastos generados y no pagados al momento de la presentacin de aqul, al igual que por registrar como crditos valores que en realidad correspondan a contribuciones de particulares recibidas en nombre del Comit por la Asociacin Colombia Primero.

Por las mismas razones, se elevaron cargos contra el Comit de Promotores como responsable del balance. La responsabilidad del Comit de Promotores Sostienen los Conjueces que, para efectos de tramitar un referendo, de conformidad con el artculo 10 de la LEMP, se exige la constitucin de un Comit Promotor, al cual no se le reconoce personera jurdica para actuar, lo cual no obsta para que sea titular de derechos y obligaciones que expresamente la ley le reconoce al igual que aquellos que naturalmente surgen de la necesidad de adelantar sus gestiones,

As las cosas, entienden que la responsabilidad recae en comn y proindiviso en las personas naturales que conforman el Comit de Promotores, sin perjuicio de las respectivas responsabilidades individuales. Consideran, adems, que el Vocero del Comit acta en todo momento en nombre y representacin de todos y cada uno de quienes integran el Comit Promotor, y las faltas en que incurra, amn de la responsabilidad personal que le pudiese acarrear, compromete a sus representados, en cuyo nombre acta.

1. En conclusin, los Conjueces decidieron formular cargos contra todos y cada uno de los integrantes del Comit Promotor, por las faltas que a ste se le imputan.B.
2. De la posible sancin En cuanto a las posibles sanciones a imponer, la Sala de Conjueces consider que, de conformidad con el literal a) del artculo 39 de la Ley 130 de 1994, el valor de la multa a imponer no sera menor a $ 2000.000 de pesos, ni superior a $ 20000.000 millones de pesos, valores que deben ser reajustados por el CNE, segn el IPC.

En cumplimiento de tal deber el CNE, para el ao 2009, profiri la Resolucin nm.005, por medio de la cual se fij el valor de la multa en un mnimo de $ 9374.297 pesos y un mximo de $ 93742.966 pesos.C. Contenido de la parte resolutiva de la Resolucin nm.001 del 12 de noviembre de 2009 La parte resolutiva de la Resolucin nm.001 del 12 de Noviembre de 2009, proferida por la Sala de Conjueces, reza: ARTCULO PRIMERO.

– Declarar la etapa de inscripcin de la iniciativa legislativa y normativa y de la solicitud de referendo que busca la convocatoria de un referendo constitucional para la reforma del inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica, surtida ante la Organizacin Electoral, de que trata este proceso; no ajustada a las condiciones de plenas garantas a que se refiere el numeral 6, del artculo 265 de la Constitucin Poltica, por la violacin de los topes de financiacin del proceso de recoleccin de firmas, segn se establece en la resolucin 067 de 2008, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y como consecuencia de ello, dejarla sin validez alguna.

Contra esta decisin procede el recurso de reposicin. ARTCULO SEGUNDO, Formular cargos por infringir los artculos tercero de la Resolucin 067 de 2008 del Consejo Nacional Electoral y 97 de la Ley 134 de 1994, al recibir contribuciones individuales superiores a los topes establecidos dentro del proceso de recoleccin de firmas de apoyo para la Iniciativa Legislativa Popular, que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, a la entidad sin nimo de lucro COLOMBIA PRIMERO, con nmero de identificacin tributaria 830142415-3.

NOMBRE	CDULA DE CIUDADANA
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO	2.911.993
DORIS ANGEL DE ECHEVERRI	41.369.921
JUAN DAVID ANGEL BOTERO	70.548.602
MIRYAM DONATO DE MONTOYA	24.310.168
CECILIA PAZ DE MOSQUERA	25.251.387
GUSTAVO DAJER CHADID	17.088.818
HEDIEL SAAVEDRA SALCEDO	2.883.367
DAVID SALAZAR OCHOA	1.020.736.761
LVARO DE JESS VELSQUEZ COCK	3.337.554

ARTCULO CUARTO – Formular cargos por infringir el artculo 97 de la Ley 134 de 1994, por omitir gastos en el balance presentado por el Comit de Promotores de la Iniciativa Legislativa Popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, inscrito mediante Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008 de la Registradura Nacional del Estado Civil, a las siguientes personas, en su condicin de integrantes del mencionado Comit.

NOMBRE	CDULA DE CIUDADANA
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO	2.911.993
DORIS ANGEL DE ECHEVERRI	41.369.921
JUAN DAVID ANGEL BOTERO	70.548.602
MIRYAM DONATO DE MONTOYA	24.310.168
CECILIA PAZ DE MOSQUERA	25.251.387
GUSTAVO DAJER CHADID	17.088.818
HEDIEL SAAVEDRA SALCEDO	2.883.367
DAVID SALAZAR OCHOA	1.020.736.761
LVARO DE JESS VELSQUEZ COCK	3.337.554

ARTCULO QUINTO, – Formular cargos por infringir el artculo 97 de la Ley 134 de 1994, por omitir gastos en el balance presentado por el Comit de Promotores de la Iniciativa Legislativa Popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, inscrito mediante Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008 de la Registradura Nacional del Estado Civil, al seor LUS FERNANDO USECHE JIMENEZ identificado con la cdula de ciudadana # 17169.818.

NOMBRE	CDULA DE CIUDADANA
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO	2.911.993
DORIS ANGEL DE ECHEVERRI	41.369.921
JUAN DAVID ANGEL BOTERO	70.548.602
MIRYAM DONATO DE MONTOYA	24.310.168
CECILIA PAZ DE MOSQUERA	25.251.387
GUSTAVO DAJER CHADID	17.088.818
HEDIEL SAAVEDRA SALCEDO	2.883.367
DAVID SALAZAR OCHOA	1.020.736.761
LVARO DE JESS VELSQUEZ COCK	3.337.554

ARTCULO SPTIMO. – Formular cargos por infringir el artculo 97 de la Ley 134 de 1994, por omitir contribuciones que fueron registradas como un crdito inexistente en el balance presentado por el Comit de Promotores de la Iniciativa Legislativa Popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, inscrito mediante Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008 de la Registradura Nacional del Estado Civil, al seor LUIS FERNANDO USECHE JIMENEZ identificado con la cdula de ciudadana # 17169818.

1. ARTCULO OCTAVO,
2. Notifquese el contenido de la presente decisin, en los trminos indicados en los artculos 44 y 45 del CCA., al Dr.
3. Ren Moreno Alfonso en su condicin de apoderado de la entidad sin nimo de lucro Colombia Primero; y, al Dr.
4. Antonio Jos Lizarazo Ocampo en su calidad de apoderado del Comit de Promotores.

ARTCULO NOVENO, – Los investigados, o sus apoderados, dispondrn de quince (15) das hbiles a partir de la notificacin de la presente resolucin, para pronunciarse frente a los cargos formulados, y solicitar la prctica de pruebas o aportarlas. ARTCULO DCIMO.

Infrmese a los investigados que en la Subsecretara de la Corporacin, estar a disposicin el expediente para su consulta. ARTCULO DCIMO-PRIMERO, – Comunquese la presente decisin al Delegado del Procurador general de la Nacin ante el Consejo Nacional Electoral, Dr. Wilson Ruz Orejuela; al Representante Legal de la entidad sin nimo de lucro Colombia Primero, Dr.

Carlos Alberto Jaramillo Uribe o quien haga sus veces; al igual que a cada uno de los miembros del Comit de Promotores de la Iniciativa Legislativa Popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, inscrito mediante Resolucin 1685 de 2008 de la Registradura Nacional del Estado Civil.

ARTCULO DCIMO-SEGUNDO, – Solicitar a la Subsecretara de la Corporacin, que informe si los investigados han sido sancionados administrativamente por el Consejo Nacional Electoral en anteriores ocasiones. ARTCULO DCIMO- TERCERO. – Contra las decisiones de acusacin no procede recurso alguno. COMUNQUESE, NOTIFIQUESE Y CMPLASE, Una vez descrito con detalle el trmite de la iniciativa popular ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009, incluyendo las actuaciones adelantadas por la Registradura Nacional del Estado Civil y por el Consejo Nacional Electoral, pasar esta Corporacin a examinar si durante esta etapa se configuraron vulneraciones al marco normativo que rige este mecanismo de participacin ciudadana.

Cabe recordar que los elementos probatorios recaudados tanto por la Registradura Nacional del Estado Civil, durante el trmite de la iniciativa legislativa ciudadana, como por el Consejo Nacional Electoral durante la investigacin adelantada por este organismo, fueron allegadas al presente proceso en virtud del auto proferido por el Magistrados sustanciador, fechado el primero (01) de octubre de dos mil nueve (2009).

Estos elementos probatorios, a los cuales se ha hecho referencia en los acpites anteriores de la presente decisin, al igual que las distintas valoraciones y decisiones adoptadas por el Registrador Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral y la Sala de Conjueces sorteada para decidir sobre la investigacin adelantada contra el Comit de Promotores de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009, consignadas en los actos administrativos que fueron previamente referenciados de manera minuciosa, constituyen elementos relevantes que sern apreciados en su conjunto por esta Corporacin para formar su conviccin sobre la constitucionalidad del trmite de la iniciativa popular objeto de examen que se adelantar a continuacin.3.4.

Examen constitucional del trmite de la iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009 Como se ha explicado, la competencia del juez constitucional no desplaza aqulla de los rganos investigadores, sean ellos de naturaleza administrativa o judicial, de tal suerte que no le corresponde a la Corte asumir las funciones de instructor paralelo en tales casos.

Su competencia se limita a verificar las actuaciones desplegadas por particulares vinculados directamente con el trmite de una iniciativa legislativa popular encaminada a convocar un referendo mediante el cual se modificar la Carta Poltica a la luz del parmetro de control constitucional previamente definido, en la medida en que sus actos ofrezcan relevancia constitucional y puedan comportar vicios que afecten la validez de la iniciativa legislativa popular.

Para tales efectos, la Corte Constitucional, apoyndose en las pruebas que han sido recaudadas a lo largo de la investigacin administrativa adelantada por el CNE, concluye que se present un conjunto de irregularidades vinculadas con la financiacin de la campaa a favor de la iniciativa de reforma constitucional, las cuales, vistas en conjunto, configuran una violacin grave a principios cardinales sobre los cuales se estructura un sistema democrtico como son aquellos de la transparencia y el respeto por el pluralismo poltico del elector consagrados en los artculos 1, 155, 374 constitucionales y en los artculos 24, 27, 97 y 98 de la LEMP.3.4.1.

Vicios que se presentaron durante la financiacin de la campaa a favor de la iniciativa legislativa popular 3.4.1.1. La Asociacin Primero Colombia no poda asumir labores propias de un comit de promotores de un referendo El mandato del legislador estatutario La LEMP es muy clara en sealar la organizacin ciudadana legitimada para promover una iniciativa popular de referendo constitucional: el Comit de Promotores.

De hecho, establece unas condiciones especficas para la conformacin y funcionamiento de aqul: ARTCULO 10. LOS PROMOTORES Y VOCEROS. Para ser promotor de una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de referendo, se requiere ser ciudadano en ejercicio y contar con el respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral, cumpliendo con este requisito, podrn tambin ser promotores, una organizacin cvica, sindical, gremial, indgena o comunal del orden nacional, departamental, municipal o local, segn el caso, o un partido o movimiento poltico, debiendo cumplir con el requisito de la personera jurdica en todos los casos.

Adems del cumplimiento de los requisitos exigidos en el inciso 1; en el caso de las organizaciones, partidos o movimientos polticos, la iniciativa legislativa y normativa y la solicitud de referendo deber ser aprobada en asamblea, congreso o convencin, por la mayora de los asistentes con derecho a voto, y ser la misma asamblea la que los elija.

Debern constituirse en comit e inscribirse como tales ante la Registradura del Estado Civil de la correspondiente circunscripcin electoral. Este comit estar integrado por nueve ciudadanos, y elegir el vocero, quien lo presidir y representar. Si el promotor es la misma organizacin, partido o movimiento, el comit podr estar integrado por sus directivas o por las personas que stas designen para tal efecto.

• En el caso de que la iniciativa legislativa sea presentada por un grupo de concejales o de diputados, el comit ser integrado por cinco de ellos, en uno y otro caso, quienes elegirn a su vocero.
• Por el solo hecho de ser concejal o diputado se podr ser promotor.
• Como se puede apreciar, el Legislador estatutario contempl la posibilidad que las organizaciones cvicas, sindicales, gremiales, indgenas o comunales puedan ser promotores de una iniciativa legislativa o de una solicitud de referendo, pero para tales efectos se tienen que inscribir como tales en la Registradura Nacional del Estado Civil.

En otras palabras, mientras no adelante el trmite de la inscripcin una organizacin privada no puede realizar las funciones propias de un Comit de Promotores y menos an usurpar las competencias, roles y responsabilidades de un Comit de Promotores ya constituido.

Pues bien, en el caso concreto, como pasa a explicarse, la Asociacin Primero Colombia no se inscribi como promotora de la iniciativa del referendo constitucional y adelant gestiones reservadas al Comit de Promotores que se haba conformado e inscrito ante la Registradura Nacional del Estado Civil, desconociendo, de manera flagrante, los mandatos del legislador estatutario, y en ltimas, principios constitucionales.

Desde la conformacin del Comit de Promotores se asignaron tareas esenciales a la Asociacin Primero Colombia En el Acta de Constitucin del Comit de Promotores del Referendo, fechada 11 de Noviembre de 2007, se lee lo siguiente: en el Club de Ejecutivos, se reunieron las siguientes personas: Doris ngel Villegas Miryam Donato de Montoya Juan David ngel Botero lvaro Velsquez Cock Ediel Saavedra Salcedo David Salazar Ochoa Luis Montoya Moreno Hernn Lara Perdomo Carlos Alberto Jaramillo Pompilio Casasfranco Luis Guillermo Giraldo Hurtado Luego de realizar las respectivas presentaciones personales y profesionales, tom la palabra Luis Guillermo Giraldo Hurtado y ley la lista de las personas que conformaran el Comit Promotor del Referendo: Doris ngel Villegas cdula 41.369.921 Cecilia Paz de Mosquera cdula 25.251.387 Miryam Donato de Montoya cdula 24.310.168 Gustavo Dajer Chadid cdula 17.088.818 Juan David ngel Botero cdula 70.548.602 lvaro Velsquez Cock cdula 3.337.554 Ediel Saavedra Salcedo cdula 2.883.367 David Salazar Ochoa cdula 1.020.736 Luis Guillermo Giraldo Hurtado cdula 2.911.993.

Presentes siete de los postulados, y habiendo manifestado su consentimiento por va telefnica los dos restantes, qued constituido el Comit Promotor. Por ltimo, en el Acta se afirma lo siguiente: Doris ngel inform de la oferta de los hoteles Dann Carlton de prestar sus instalaciones para reuniones. Tambin inform que la corporacin Colombia Primero, tendr a su cargo la parte contable y de ayuda en materia de manejo de los fondos.

(negrillas y subrayados agregados). Como puede apreciarse, desde la conformacin misma del Comit de Promotores se asignaron, a la Asociacin Primero Colombia, dos labores fundamentales en el manejo de la campaa a favor del referendo: (i) la contabilidad; y (ii) el manejo de los fondos,

La Asociacin Colombia Primero recibi aportes para la campaa a favor del referendo constitucional Una de las labores fundamentales que la LEMP asigna al Comit de Promotores de un referendo constitucional, consiste en recibir los diversos aportes econmicos que se realicen a favor de la campaa. De hecho, el artculo 97 de la LEMP obliga al Comit de Promotores a presentar ante la Registradura, pasados quince das de finalizado el proceso de recoleccin de firmas, el correspondiente balance contentivo de las contribuciones que recibieron para financiar los gastos del proceso de recoleccin de firmas.

Pues bien, en el presente asunto, obran pruebas en el expediente que indican que la Asociacin Colombia Primero, es decir, una organizacin particular no prevista por el legislador estatutario, recibi aportes para financiar el proceso de recoleccin de apoyos ciudadanos.

En especial, se destaca el Acta nm.008 del 2008 del Consejo Central de la mencionada Asociacin, fechada 28 de abril de 2008: 6. Proposiciones y Temas de los seores Consejeros. En este punto, se propone que el Consejo Central apruebe una serie de donaciones que se van a recibir con ocasin del proyecto de iniciativa popular que se plantea apoyar, conforme el informe del seor Presidente, teniendo en cuenta que los estatutos imponen la necesidad de obtener aprobacin del Consejo para todo acto de cuanta sea o exceda de cincuenta Salarios mnimos legales mensuales.

Se discuti sobre los procedimientos que se deben implementar a fin de someter al ms riguroso examen las donaciones que se vayan a recibir. Luego de una breve discusin se aprob la siguiente Resolucin: EL CONSEJO CENTRAL DE LA ASOCIACION COLOMBIA PRIMERO RESUELVE: Primero: Se autoriza la recepcin de donaciones para financiar el apoyo de la iniciativa legislativa popular que permita la segunda reeleccin, sujetas a los siguientes procedimientos: Segundo: Se autoriza recibir las siguientes donaciones: 1.

1. Donacin por la suma de veinticinco millones de pesos ($25.000.000) de INTERSEC L TDA.2.
2. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de INTERACTlVA LTDA.,3.
3. Donacin por la suma de treinta millones de pesos ($30.000.000) de INVERSIONES ZARATE GUTERREZ & CIA.4.
4. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de la Organizacin Ardila Lule.5.

Donacin por cincuenta millones de pesos ($50.000.000) de Colpatria S.A.” Aunado a lo anterior, como se examinar ms adelante, la Asociacin Colombia Primero recibi otras numerosas contribuciones de particulares. As pues, una organizacin no prevista por el legislador estatutario, recaud y administr importantes aportes econmicos para financiar la campaa de recoleccin de apoyos ciudadanos a favor del referendo, recursos que fueron trasladados al Comit de Promotores mediante un prstamo.

De igual manera, obran en el expediente documentos remitidos por los aportantes, que evidencian que los dineros entregados a la mencionada Asociacin, finalmente seran empleados por sta, no para sus fines estatutarios, sino para financiar la campaa a favor de la iniciativa legislativa de un referendo constitucional.

De all que la Corte comparta la siguiente afirmacin contenida en la Resolucin nm.0206 del 25 de marzo de 2009 de la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral, mediante la cual se dispuso la apertura de una investigacin formal por la presunta violacin de topes electorales: Ahora, los documentos remitidos por los aportantes a esta indagacin indican que tanto ellos como la Asociacin conocan que la finalidad de los mismos estaba dirigida a contribuir al xito de la iniciativa legislativa popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para una nueva Reeleccin Presidencial.

En efecto, obran en el expediente los siguientes documentos En suma, para la Corte queda claro que durante la financiacin del proceso de recoleccin de apoyos ciudadanos a favor de la iniciativa de referendo constitucional, particip activamente una organizacin particular no prevista por el legislador estatutario, la cual actu sin contar con los apoyos ciudadanos que LEMP prev para la conformacin del Comit de Promotores, y que finalmente tampoco est previsto, como es lgico, que deba rendir cuentas ante el CNE por sus actuaciones.

Tales comportamientos vulneran no slo la LEMP sino principios constitucionales, en especial, aquellos de transparencia y el pluralismo poltico, como se explicar posteriormente. La actuacin de esta organizacin espejo que no estaba sujeta por lo tanto a las limitaciones sealadas en la LEMP permiti eludir todas las restricciones legales impuestas para adelantar la campaa de una iniciativa legislativa tal como se explica a continuacin.

La Asociacin Colombia Primero fue solo un instrumento empleado para desconocer los mandatos de la LEMP Como antes se dijo la Asociacin Colombia Primero no se inscribi como promotora de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009, sin embargo realiz funciones reservadas al Comit de Promotores.

Realmente el rol que cumpli la mencionada organizacin durante la campaa de recoleccin de apoyos ciudadanos, apunt a servir de medio para desconocer los mandatos del legislador estatutario, y de esta manera, vulnerar la Constitucin. Los integrantes del Comit de Promotores insisten en que la Asociacin Primero Colombia se limit a prestarles un soporte logstico, esencial para desempear sus funciones.

Agregan que, en esa labor, les facilitaron un crdito por $ 1.903458.135.81 pesos, suma que, adems, segn su planteamiento, no puede ser contabilizada como un aporte para efectos del examen del balance. Es ms, segn el balance presentado a la Registadura, slo recibieron contribuciones particulares por $ 142870.000 millones de pesos, es decir, cifra muy inferior a los $334974.388 millones permitidos por la Resolucin nm.0067 de 2008 del CNE.

No obstante las pruebas allegadas demuestran otra cosa. El Comit de Promotores y la Asociacin compartan la mayora de sus integrantes El Comit de Promotores y la dirigencia de la Asociacin Primero Colombia compartieron la mayora de sus integrantes, pudindose concluir la existencia de una unidad de gestin que se tradujo en una identidad de propsitos entre ambas organizaciones particulares.

PRINCIPALES	SUPLENTES
Lus Guillermo Giraldo	Lus Fernando Jaramillo Correa
Doris ngel Villegas	Amparo Jaramillo de Drews
Hernn Lara Perdomo	Gilberto Gmez Mazuera
Carlos Alberto Jaramillo Uribe	Eduardo ngel Villegas
Myriam Donato de Montoya	Hediel Saavedra Salcedo
Juan David ngel Botero	Gustavo Dajer Chadid
Juan Carlos Salazar Torres	Pompilio Casas Franco

A su vez, figuran como miembros del Comit de Promotores del referendo, tanto en el acta de su instalacin, como en la Resolucin por la cual el Registrador Nacional los inscribe como Comit, las siguientes personas:

COMIT DE PROMOTORES

Luis Guillermo Giraldo Hurtado

Cecilia Paz de Mosquera

Doris ngel Villegas

Myriam Donato de Montoya

Gustavo Antonio Dajer Chadid

Juan David ngel Botero

lvaro de Jess Velsquez Cock

Hediel Saavedra Salcedo

David Salazar Ochoa

As las cosas, para la fecha de la inscripcin del Comit de Promotores, cinco de sus integrantes eran miembros principales, a su vez, del Consejo Central de la Asociacin, integrada en ese momento por 7; y dos miembros ms del Comit, eran suplentes del mismo Consejo; es decir, el Comit tom el control de la Asociacin y viceversa.

En este orden de ideas, resultan acertadas las siguientes conclusiones del CNE, contenidas en el texto de la Resolucin nm.0206 del 25 de marzo de 2009, en punto a las relaciones entre ambas organizaciones privadas: Coinciden los integrantes de ambas entidades as: Lus Guillermo Giraldo Hurtado: Quien actu simultneamente como Presidente, Representante Legal y miembro del Consejo Central de la Asociacin, y como integrante y Vocero del Comit de Promotores.

Doris ngel Villegas: La que concurrentemente figuraba como miembro fundador, suplente del representante legal e integrante del Consejo Central de la Asociacin, y como promotora de la solicitud de referendo constitucional y directora general de la Iniciativa.

1. Gustavo Dajer Chadid: Fungi conjuntamente como miembro fundador y miembro suplente del consejo central de la Asociacin, y como integrante del Comit Promotor.
2. Myriam Donato de Montoya: Paralelamente formaba parte del Consejo Central de la Asociacin as como del Comit de Promotores, del cual tambin era la directora de asuntos jurdicos.

Juan David ngel Botero: Al mismo tiempo era miembro del Consejo Central de la Asociacin y promotor del referendo reeleccionista. Hediel Saavedra Salcedo: De manera coetnea fue miembro suplente del Consejo Central de la Asociacin e integrante del Comit Promotor.

Pero, adems, estaban presentes en la conformacin del Comit las siguientes personas, miembros tambin de la Asociacin y directivos principales de ella: CARLOS ALBERTO JARAMILLO URIBE. Quien, tal y como consta en el acta de instalacin del Comit (fls.166 y 165 Cuad. GP.1), fue designado como secretario del mismo y como Gerente de la Iniciativa, es el actual Presidente de la Asociacin, y figura como integrante de su Consejo Central.

HERNN LARA PERDOMO. El que fuera escogido como encargado de la Tesorera del Comit (acta de instalacin, fls.166 y 165 Cuad.P.1), y quien para la misma fecha, ya haca parte del Consejo Central de la Asociacin. Aunque los integrantes del Comit ya lograban mayora en el Consejo Central de la Asociacin, la toma del control seguira su curso, cuando en la reunin del 17 de julio de 2008, el Consejo Central incrementa en dos (2) el nmero de sus integrantes y los designan as:

PRINCIPALES	SUPLENTES
Luis Montoya	Guido Echeverri
Pompilio Casasfranco	David Salazar

Luis Montoya, Pompilio Casasfranco y David Salazar asistieron a la Constitucin del Comit Promotores el 11 de noviembre de 2008. Casasfranco fue encargado del voluntariado y se comprometi a perfeccionar el organigrama, para hacerlo ms ajustado a las exigencias de las tareas del Comit.

• Salazar, por su parte, es promotor.
• Con este cambio ya seran 8 de los 9 miembros del Comit que hicieron parte del Consejo Central de la Asociacin (5 Principales y 3 suplentes).
• As las cosas, siempre se present una unidad de gestin administrativa y de propsitos entre el Comit de Promotores del referendo y la Asociacin Primero Colombia.

De hecho, como lo constat el CNE, los certificados de existencia y representacin legal expedidos de la Cmara de Comercio de Bogot dan cuenta que la sede de la Asociacin Colombia Primero est ubicada en la Calle 72 # 7- 55, direccin que coincide con aquella del Comit de Promotores.

Adems, compartan representante legal y gerente, respectivamente; Tesorero; Contador, Secretaria, e incluso papelera. En tal sentido, la constatacin de la existencia de dicha unidad de gestin y administrativa, resulta un dato relevante al momento de examinar la transparencia del proceso de financiacin de la campaa de recoleccin de apoyos ciudadanos, y por supuesto, la vulneracin de la LEMP y de la Constitucin.

Los recursos de la Asociacin no resultan separables de aquellos del Comit de Promotores La existencia de una unidad de gestin administrativa y de propsitos entre el Comit de Promotores y la Asociacin Primero Colombia, termin afectando la transparencia del proceso de financiacin de la campaa a favor de la iniciativa popular de reforma constitucional.

En efecto, segn el planteamiento de los integrantes del Comit de Promotores, la Asociacin Primero Colombia les prest la suma de $ 1.903.458.135.81 pesos para la campaa; tanto es as, que al momento de presentar el balance ante la Registradura lo presentan como un crdito, respaldado adems por un pagar.

Sin embargo, la extensa y profunda investigacin administrativa adelantada por el CNE pone en evidencia que los aportantes a la campaa entregaban sus aportes a la Asociacin, bajo la creencia de que dicho dinero ira, no para ayudar a la Asociacin a cumplir sus fines estatutarios, sino realmente para apoyar la campaa encaminada a lograr los apoyos necesarios para presentar una iniciativa de reforma constitucional que permitiera la reeleccin del actual mandatario de la Repblica.

Al respecto, resulta elocuente el siguiente aparte de la segunda declaracin rendida ante el CNE por el Vocero del Comit de Promotores: PREGUNTADO. Consigui aportes o contribuciones de quienes asistieron a esas reuniones?. CONTESTADO. Si () PREGUNTADO. Por qu absolutamente todos estos documentos que se distribuyeron expresaban la voluntad de apoyar a la Asociacin Colombia Primero, sin embargo, absolutamente todas las contribuciones fueron recibidas por el comit de promotores.

CONTESTADO. Entiendo que era una manifestacin informal no obligaba a la gente, y despus cuando se pona en comunicacin con alguien administrativo de la campaa se le manifestaba si quera hacerlo a Colombia Primero o al Comit de Promotores (negrillas y subrayados agregados).

Quiere ello decir que, al trmino de las reuniones polticas celebradas con los aportantes a la campaa, un funcionario administrativo dialogaba con aqullos, a efectos de precisar si el dinero ira a las cuentas bancarias del Comit de Promotores o de la Asociacin Colombia Primero. Lo anterior, con el propsito de evadir la regulacin de los topes electorales.

Una segunda prueba que revela la confusin que en materia de recursos existi entre aquellos manejados por el Comit de Promotores y la mencionada Asociacin, al igual que la referida unidad de gestin administrativa y de propsitos, lo constituye el oficio del 2 de septiembre de 2008, remitido por el Gerente de la segunda al vocero de la primera : Bogot, septiembre 2 de 2008 Doctor LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO Comit de Promotores para la Reeleccin Presidencial Ciudad.

Respetado doctor: Me permito comunicarle que a la fecha, la ASOCIACIN COLOMBIA PRIMERO ha pagado por cuenta del Comit los valores que se detallan ms adelante, suma que ser cargada a su cuenta con respaldo del pagar que otorgar el Comit a favor de la Asociacin: CONCEPTO VALOR PAGADO Honorarios 46858.162.oo Anexo 01 Recoleccin de apoyos 1.118489.710.oo Anexo 02 Materiales y publicaciones 226898.454.oo Anexo 03 Arrendamiento sede 17143.550.oo Anexo 04 Alquiler equipos 10164.641.oo Anexo 05 Seguros 5575.730.oo Anexo 06 Servicios pblicos 66769.605.oo Anexo 07 Correos, portes y telegramas 19266.159.oo Anexo 08 Otros gastos 236936.941.81 Anexo 09 TOTAL GASTOS CONTABILIZADOS A LA FECHA 1.748102.952.81 Anticipos para gastos pendientes de legalizar 50355.183.oo Girado en cheques Comit 105000.000.oo TOTAL PAGADO Y/O ENTREGADO POR LA ASOCIACIN $.1.903458.135.81 Las sumas anteriores estn sujetas a ajustes y modificaciones por razn de cobros de servicios pendientes de recibo de las correspondientes cuentas y por las verificaciones que se estn realizando.

El pagar que respalda los pagos realizados deber otorgarse por la suma de $ 1.903458.135.81 (negrillas y subrayados agregados) Cordialmente (firmado) Ing. CARLOS ALBERTO JARAMILLO U Gerente De hecho, a lo largo de sus declaraciones, el vocero del Comit Promotor ha intentado explicar tal situacin aludiendo a la figura jurdica del mandato, el cual existira entre el Comit y la Asociacin.

Lo anterior, sin embargo, no resulta ser ms que una ficcin que evidencia la confusin que siempre existi entre ambas organizaciones privadas. En conclusin, el Comit de Promotores del referendo se sirvi de una Asociacin particular, que siempre control, para adelantar labores que segn la LEMP le eran propias, en concreto, las atinentes a la financiacin de la campaa para la recoleccin de los apoyos ciudadanos necesarios para tramitar una reforma constitucional.

Lo anterior, configura una maniobra para burlar los mandatos de la LEMP, encaminados precisamente a que tales procesos sean realmente transparentes y claros, y que, en definitiva, no se lesionen principios constitucionales.3.4.1.2. La violacin manifiesta y grave de los topes individuales y globales establecidos para una campaa de iniciativa legislativa popular El tema de la regulacin de la financiacin de la campaa de la iniciativa legislativa popular se encuentra en el epicentro mismo del examen de constitucionalidad entorno a la existencia de vicios que afecten la validez del mecanismo de participacin ciudadana.

De all que, como punto de partida, sea necesario presentar las diversas posturas e interpretaciones que se dan cita en la materia: (i) Inexistencia de una campaa, propiamente dicha, a lo largo de la iniciativa legislativa popular para convocar a un referendo mediante el cual se reforme la Constitucin,

Esta primera postura siempre ha sido sostenida por los integrantes del Comit de Promotores del Referendo. Segn ellos, la campaa para el referendo no ha comenzado an, por cuanto la misma iniciara una vez la Corte Constitucional declara exequible la ley que convoca al pueblo para la realizacin de aqul.

Al respecto, sostienen que el mismo CNE, mediante Resolucin nm.0067 30 de enero de 2008 expresamente dispuso lo siguiente: En el caso de los referendos constitucionales, la campaa comenzar a partir de la ejecutoria de la sentencia proferida por la Corte Constitucional que declare exequible la ley que convoca el referendo.

Esta primera postura, implicara en la prctica que (i) no existiran topes electorales, es decir, lmites a los aportes individuales o globales, a los cuales estaran sometidos los integrantes del Comit de Promotores de un Referendo; (ii) correlativamente, el balance que deben presentar ante la Registradura Nacional del Estado Civil, tendra un carcter meramente informativo; y (iii) en consecuencia, no podran ser sancionados por el CNE.

• De all que, durante la primera fase de un trmite de reforma constitucional se pueden, segn tal opinin, invertir todos los recursos econmicos que sean necesarios para persuadir a los electores, sin importar el origen de aqullos, lcito o no, ni tampoco su monto o destinacin.
• Tampoco interesaran si los aportantes son personas naturales o jurdicas, nacionales o extranjeras, e igualmente carecera de sentido cualquier investigacin, incluso penal, encaminada a determinar si existe algn tipo de inters ilegal detrs de dichos aportes.

Bastara entonces con constatar el nmero (porcentajes exigidos constitucional y legalmente) y la autenticidad de unos apoyos ciudadanos a una iniciativa legislativa encaminada a presentar un proyecto de ley mediante el cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional.

• En definitiva, el tema de la financiacin de las labores del Comit de Promotores resultara ser completamente irrelevante.
• Esta postura resulta fcilmente descartable con una simple lectura del artculo 97 de la LEMP.
• En efecto, este precepto textualmente seala: ARTCULO 97.
• CONTROL DE CONTRIBUCIONES.
• Los promotores podrn recibir contribuciones de los particulares para sufragar los gastos del proceso de recoleccin de firmas y debern llevar una cuenta detallada de las mismas y de los fines a que hayan sido destinadas.

Quince das despus de terminado el proceso de recoleccin de firmas, deber presentarse a la Registradura el balance correspondiente, suscrito por un contador pblico juramentado. Desde el inicio del proceso de recoleccin de firmas, cualquier persona podr solicitar que se haga pblico el nombre de quienes hayan financiado la iniciativa, en dinero o en especie, por un valor superior a un salario mnimo mensual.

Ninguna contribucin podr superar el monto que cada ao fije el Consejo Nacional Electoral (negrillas y subrayas aadidos). De esta disposicin se desprende claramente que durante la recoleccin de firmas, esto es, durante la etapa de la iniciativa popular ciudadana los promotores pueden recibir contribuciones pero tambin tienen unos deberes correlativos a saber: (i) llevar una cuenta detallada de las contribuciones recibidas, (ii) llevar una cuenta detallada de los fines a los cuales han sido destinadas, (iii) igualmente deben presentar un balance ante la Registradura Nacional del Estado Civil suscrito por un contador pblico juramentado.

Esta disposicin sera inocua si durante la etapa de recoleccin de firmas para apoyar la iniciativa legislativa no se aplicaran lmites a las contribuciones, pues nada explicara el sentido del conjunto de deberes legalmente impuestos a los promotores de la iniciativa.

Entonces, aplicando el criterio hermenutico del efecto til se entiende claramente que las obligaciones persiguen precisamente que la Organizacin Nacional Electoral pueda ejercer un control sobre las contribuciones recibidas, precisamente para verificar entre otras circunstancias que no se vulneren los lmites establecidos a las contribuciones.

Finalmente, el ltimo inciso de esta disposicin no deja duda al respecto, al menos en lo que se refiere a las contribuciones individuales, cuando seala textualmente que inguna contribucin podr superar el monto que cada ao fije el Consejo nacional electoral.

Por otra parte la postura segn la cual no existen lmites ni individuales ni globales a las contribuciones econmicas durante la etapa de la iniciativa ciudadana, resulta insostenible por razones adicionales. En primer lugar, porque la inexistencia de lmites a los aportes de cualquier naturaleza puede conducir a la afluencia de dineros ilcitos en este tipo de procesos participativos, con las nefastas consecuencias que de ello derivaran para la legitimidad del mecanismos de participacin popular.

Eventualidad que no es de remota ocurrencia en Colombia, pues con frecuencia dineros provenientes de actividades delictivas se han destinado a la financiacin de campaas polticas. Esto llevara a que en el peor de los escenarios, la tesis sobre la inexistencia de limites a la financiacin de este tipo de iniciativas, se promovieran iniciativas normativas con fines espurios, que dispondran de abundantes medios econmicos para pervertir la voluntad popular.

En segundo lugar, aun si deja de lado las reservas sobre el ingreso de dineros ilcitos en la implementacin del mecanismos de participacin popular, la permisin de la afluencia indiscriminada de recursos convierte la iniciativa ciudadana en un procedimiento plutocrtico, financiado por sectores econmicos poderosos, para la defensa de sus intereses particulares.

Lo que conduce igualmente al resultado nefasto al que se hizo alusin: la perversin de la voluntad popular y la desnaturalizacin de la iniciativa normativa, que dejara de ser ciudadana para ser instrumentalizada por grupos de presin para la defensa de sus intereses particulares.

En esa medida es claro que la existencia de lmites a los aportes, adems de ser un requisito ordenado por la ley, tiene una clara finalidad acorde con el principio democrtico: preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formacin de la iniciativa popular, para evitar que este mecanismo sea cooptado por intereses particulares de distinta ndole y utilizado en procura de intereses particulares o sectoriales.

(ii) Las contribuciones individuales se encontraran limitadas por unos topes legales y reglamentarios; sin embargo, no existira un tope global para la campaa, Esta es la tesis planteada por el Consejo Nacional Electoral. En efecto, si bien el CNE inici su investigacin preliminar por la supuesta violacin de los artculos 97 ( topes para contribuciones individuales) y 98 ( topes globales para las campaas de mecanismos de participacin ciudadana) de la LEMP, tambin lo es que, en sus posteriores decisiones ha estimado que slo existiran los primeros.

Al respecto, en la Resolucin nm.0206 del 25 de marzo de 2009 de la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral, se afirma lo siguiente: Resulta claro para esta Corporacin que, por conducto de la Asociacin Colombia Primero, se recibieron contribuciones que tenan la finalidad exclusiva de financiar las actividades del Comit de Promotores del Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, que tal hecho era conocido tanto por los aportantes como por la Asociacin y el Comit, que una gran cantidad de contribuciones excedieron el lmite mximo ordenado por el artculo 97 de la Ley 134 de 1994 y fijado por el Consejo Nacional Electoral mediante Resolucin 0067 del 30 de enero de 2008, es decir, fueron superiores a $3.349.743,88, y, que por lo tanto, presuntamente no se ha cumplido a cabalidad la ley en el proceso de recoleccin de firmas de esta iniciativa.

(negrillas y subrayado agregados). De igual manera, frente al argumento segn el cual antes de la sentencia de exequibilidad de la Corte no existira campaa, en los trminos de su propia Resolucin nm.0067 30 de enero de 2008, el CNE le sale al paso a la defensa de los investigados, diciendo lo siguiente: No se controvierte esta afirmacin, pero se aclara que no estamos propiamente frente a un proceso de referendo,

• Aqu no se ha hecho convocatoria alguna para que el pueblo se pronuncie sobre la aprobacin, modificacin o derogatoria de una norma jurdica.
• En realidad estamos, por el momento, frente a un mecanismo de participacin distinto, y para el caso, previo a la convocatoria del referendo.
• Se trata de una Iniciativa Legislativa Popular que pretende la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, y son las normas de esta institucin las que gobiernan el desarrollo del mismo.

En consecuencia, de acuerdo con el pargrafo del artculo 3 de la Resolucin 0067 de 2008 del Consejo Nacional Electoral, la campaa se inici desde el momento mismo de la inscripcin del Comit Promotor (negrillas y subrayados agregados). As pues, a juicio del CNE, (i) existen dos mecanismos de participacin ciudadana distintos, a saber: la iniciativa legislativa popular y el referendo constitucional propiamente dicho; (ii) si bien, tcnicamente, y en los trminos de su Resolucin nm.0067 del 30 de enero de 2008, no existira una campaa electoral a favor del referendo sino exclusivamente en el segundo caso, es decir, luego de proferido el fallo de exequibilidad de la Corte, termina reconociendo que s existira igualmente una campaa para la iniciativa legislativa popular; (iii) esta ltima iniciara desde el momento de la inscripcin del Comit Promotor; (iv) e igualmente, los aportes individuales que se realicen a favor la misma, no podran superar, para el ao 2008, la suma de $3.349.743,88 de pesos.

Sin embargo, se insiste, para el CNE no existiran topes globales para la mencionada campaa. Esta segunda postura implica, a su vez, lo siguiente: (i) se rechaza la tesis segn la cual la fase de la iniciativa legislativa popular no conocera lmites en materia de financiacin; (ii) consecutivamente, se admite la existencia de una campaa, aunque distinta de aquella que eventualmente se lleve a cabo en un futuro a favor del texto del referendo constitucional; (iii) con todo, las limitaciones existiran tan slo en materia de contribuciones individuales, mas no en lo atinente a un monto global.

En pocas palabras, segn esta lgica de argumentacin, lo importante es simplemente que ninguna persona, sea natural o jurdica, aporte ms de $3.349.743,88 de pesos a la campaa de la iniciativa legislativa popular, sin importar a cunto ascienda el total del dinero recaudado por el Comit de Promotores.

La Sala Plena sin embargo tampoco comparte esta postura porque parte de un errado entendimiento del artculo 98 de la LEMP y de una lectura equivocada de la sentencia C-180 de 1994. En efecto, esta disposicin seala literalmente: l monto mximo de dinero privado que podr ser gastado en cada una de las campaas relacionadas con los derechos e instituciones reguladas en la presente Ley, ser fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada ao.

El incumplimiento de esta disposicin ser causal de mala conducta, Como puede observarse esta disposicin otorga al CNE competencia para fijar los lmites globales a las contribuciones de los particulares respecto de cualquier mecanismo de participacin ciudadana, incluida la iniciativa legislativa popular.

• El legislador no diferenci entre los distintos mecanismos previstos en la LEMP, ni excluy respecto de alguno de ellos la atribucin de fijar lmites globales a las contribuciones.
• No le asiste razn entonces al CNE cuando entiende que respecto de la iniciativa legislativa ciudadana no se aplican lmites globales a las contribuciones, pues del enunciado normativo citado se desprende justamente lo contrario.

Adicionalmente, la postura del CNE en cuanto a la inexistencia de lmites globales a los aportes durante la etapa de recoleccin de apoyos de una iniciativa normativa no resulta constitucionalmente aceptable por las razones previamente expuestas. Esto es, porque permite la afluencia indiscriminada de recursos a este tipo de procesos, que finalmente conducira a que la voluntad popular sea instrumentalizada por intereses particulares o sectoriales que cuenten con abundantes recursos econmicos.

1. Iii) Existen dos campaas distintas sometidas a regulaciones diferentes.
2. Una tercera postura, derivada de una interpretacin sistemtica de la Constitucin y de las leyes estatutarias pertinentes, y que ser acogida por la Corte, apunta a sealar que (i) existen dos campaas diferentes: una primera, para la iniciativa legislativa popular; una segunda, para la realizacin del referendo constitucional propiamente dicho; (ii) cada una de ellas est sometida a regulaciones distintas en materia de financiacin, acceso a medios de comunicacin y publicidad.

Pasa la Corte a examinar a fondo el tema. La existencia de dos campaas electorales diferentes responde a que, como bien lo seala el CNE, se est en presencia de dos mecanismos de participacin ciudadana distintos: la iniciativa legislativa popular y el referendo constitucional propiamente dicho.

As tambin lo entendi la Corte en sentencia C- 180 de 1994, cuando revis el proyecto de ley estatutaria mediante el cual se regulaban los mecanismos de participacin ciudadana. En lo que concierne al primer mecanismo, esta Corporacin seal lo siguiente: La Carta Poltica de 1886 reservaba la iniciativa legislativa al gobierno o a los miembros de los cuerpos colegiados en los mbitos nacional, regional o local, con lo cual limitaba sensiblemente la participacin activa y efectiva de los ciudadanos.

En la Constitucin Poltica que actualmente rige los destinos de la nacin, los ciudadanos tienen la oportunidad y, por sobre todo, el derecho de presentar proyectos de ley o de reforma constitucional. En efecto, esta consagra varios casos de iniciativa popular : En primer lugar, un nmero de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente en la fecha respectiva, pueden presentar ante el Congreso proyectos de ley o de reforma constitucional (CP., artculos 154 y 155); de igual modo, previo cumplimiento de los requisitos que la ley seale y en los casos que sta determine, los habitantes de las entidades territoriales podrn presentar proyectos de ordenanzas o de acuerdos, sobre asuntos que sean de competencia de la respectiva corporacin pblica (CP., artculo 106).

En el primer caso, los proponentes tienen derecho a designar un vocero que ser odo por las Cmaras en todas las etapas del trmite; en el segundo, las corporaciones pblicas del nivel departamental, distrital o municipal, tienen la obligacin de tramitar las iniciativas ciudadanas. (Negrillas y subrayas aadidas) En tanto que, en relacin con el segundo, consider lo siguiente: El Referendo.

El referendo es el mecanismo mediante el cual el pueblo aprueba o rechaza las decisiones normativas de las autoridades, expresadas en un texto ya elaborado de proyecto; lo hay para derogar reformas constitucionales y leyes, para aprobar reformas a la Constitucin y para convocar asambleas constituyentes.

• El referendo traduce “una manifestacin del cuerpo electoral respecto a un acto normativo”,
• Esta institucin hace relacin tanto a un procedimiento como a un recurso de quien, en ejercicio de la soberana nacional, consulta al legislador primario para que “refrende, autorice, corrobore, certifique o respalde” un texto normativo ya formalizado.

Nuestra Constitucin distingue dos modalidades de referendo, a saber: a) El Referendo derogatorio de una ley previsto en el artculo 170 de la Constitucin, en la siguiente forma: “Un nmero de ciudadanos equivalente a la dcima parte del censo electoral, podr solicitar ante la organizacin electoral la convocacin de un referendo para la derogatoria de una ley.

La ley quedar derogada si as lo determina la mitad mas uno de los votantes que concurran al acto de consulta, siempre y cuando participe en ste una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral. No procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de la ley de presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias (negrillas fuera de texto)”.

Otra modalidad es el referendo derogatorio de una reforma constitucional aprobada por el Congreso, relacionada con los derechos fundamentales reconocidos en el Ttulo II, Captulo 1 de la Constitucin, con los procedimientos de participacin popular o con el Congreso, el cual se produce con el voto negativo de la mayora de los sufragantes, previa participacin a lo menos de la cuarta parte del censo electoral, y que se contempla en el artculo 377 de la Carta.

b) El Referendo aprobatorio, el cual se prev como mecanismo para convertir una regin en entidad territorial (CP., artculo 307) al igual que para reformar directamente la Constitucin (artculo 374) y para refrendar las reformas constitucionales que el Congreso aprobare en relacin con los derechos fundamentales y sus garantas (Captulo I, Titulo II CP.), con los procedimientos de participacin popular o con el Congreso mismo (CP.

artculo 377). (Negrillas y subrayas aadidas) As pues, la iniciativa legislativa popular consiste simplemente en que un grupo de ciudadanos se organiza, en forma de Comit de Promotores; recolecta un grupo de apoyos para validar su conformacin ante la Registradura; inscribe un proyecto de articulado y recoge firmas que apoyen tal propuesta, la cual deber ser presentada al Congreso de la Repblica para que ste tramite un proyecto de ley convocando al pueblo a un referendo constitucional, y de ser aprobado, pase al control automtico de la Corte Constitucional.

Por el contrario, el referendo propiamente dicho es el instrumento democrtico mediante el cual el pueblo aprueba o imprueba el texto del articulado de reforma constitucional que es sometido a su consideracin. La regulacin de la campaa de la iniciativa legislativa popular Como se ha explicado en detalle, la regulacin de la campaa electoral de la iniciativa legislativa popular se encuentra desarrollada en la Constitucin, las Leyes Estatutarias 130 y 134, decretos reglamentarios al igual que ciertas Resoluciones proferidas por el CNE y el Registrador Nacional del Estado Civil.

En lo que concierne a la financiacin de la campaa a favor de dicha iniciativa, la Corte comparte parcialmente la postura asumida por el CNE, en el sentido de que efectivamente existen topes a las contribuciones individuales. Disiente, por el contrario, en relacin con los topes globales, en el sentido de que considera que deben igualmente aplicarse.

• Lo anterior, por las siguientes razones.
• Una interpretacin armnica de los artculos 97 y 98 de la LEMP apunta a sealar que existen, en materia de financiacin de campaas a favor de los mecanismos de participacin ciudadana, dos clases de topes: los individuales y los globales,
• As, mientras que los primeros se refieren al monto de dinero o ayudas en especie que cada persona, natural o jurdica, puede aportar a favor de la campaa, los segundos apuntan a la sumatoria o total de aportes, en dinero o especie, que recibi el Comit de Promotores.

Lejos de excluirse, se complementan. En efecto, de nada servira limitar el monto individual de los aportes, si se permitiera que, en definitiva, en una campaa a favor de una determinada iniciativa legislativa popular se pudieran gastar, en total, cifras desproporcionadas o astronmicas, completamente ajenas al propsito democrtico que inspiran los diversos mecanismos de participacin ciudadana.

Adicionalmente, como antes se dijo, la interpretacin de los artculos 97 y 98 de la LEMP permite arribar a la misma conclusin. En primer lugar del artculo 97 se desprende claramente que durante la iniciativa legislativa popular los promotores pueden recibir contribuciones pero tambin tienen unos deberes correlativos a saber: (i) llevar una cuenta detallada de las contribuciones recibidas y de los fines a los cuales han sido destinadas, (ii) igualmente deben presentar un balance ante la Registradura Nacional del Estado Civil suscrito por un contador pblico juramentado.

Esta disposicin sera inocua si durante la etapa de recoleccin de firmas para apoyar la iniciativa legislativa no se aplicaran lmites a las contribuciones, pues nada explicara el sentido del conjunto de deberes legalmente impuestos a los promotores de la iniciativa.

Entonces, aplicando el criterio hermenutico del efecto til se entiende claramente que las obligaciones persiguen precisamente que la Organizacin Nacional Electoral pueda ejercer un control sobre las contribuciones recibidas, precisamente para verificar entre otras circunstancias que no se vulneren los lmites establecidos a las contribuciones.

Finalmente, el ltimo inciso de esta disposicin no deja duda al respecto, al menos en lo que se refiere a las contribuciones individuales, cuando seala textualmente que inguna contribucin podr superar el monto que cada ao fije el Consejo Nacional Electoral.

Por su parte el artculo 98 de la LEMP seala literalmente: l monto mximo de dinero privado que podr ser gastado en cada una de las campaas relacionadas con los derechos e instituciones reguladas en la presente Ley, ser fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada ao. El incumplimiento de esta disposicin ser causal de mala conducta,

Como puede observarse esta disposicin atribuye al CNE la facultad de fijar los lmites globales a las contribuciones de los particulares respecto de cualquier mecanismo de participacin ciudadana, incluida la iniciativa legislativa popular. En esa medida, tal como se consign previamente no le asiste razn al CNE cuando entiende que respecto a este mecanismo en particular no se aplican lmites globales a las contribuciones, pues del enunciado normativo citado se desprende justamente lo contrario.

Aunado a lo anterior, es preciso tener en cuenta que se est ante una iniciativa legislativa popular encaminada a reformar la Carta Poltica, adems en materia electoral, es decir, una modificacin en las reglas de juego de la democracia, motivo por el cual resulta inaceptable sostener que puedan invertirse recursos econmicos ilimitados en tales campaas.

La exigencia de topes a la financiacin privada, cuando se trata de una iniciativa popular para convocar un referendo constitucional, cumple una funcin elemental: garantizar que no se distorsione el inters ciudadano frente a un tema especfico slo porque los promotores disponen de una cantidad ilimitada de recursos.

Es posible inclusive partir del presupuesto de que cuando se sobrepasan los topes de financiacin no se trata realmente de un asunto que concite el apoyo popular, sino de un tema que interesa particularmente a un grupo econmicamente fuerte, en condiciones de emplear el mecanismo de participacin para promover su agenda particular y presentarla como una iniciativa ciudadana.

Como se explica ms adelante, el establecimiento de topes a la financiacin de los mecanismos de participacin tambin garantiza el principio de libertad que debe orientar la participacin popular, pues tanto el poder econmico como la coaccin mediante el uso de la fuerza impiden a los ciudadanos decidir u opinar libremente.

Sobre este tema en la sentencia C-180 de 1994 se sostuvo lo siguiente: 10.6 Por su parte, el artculo 97 regula el control de contribuciones provenientes de particulares, para sufragar los gastos del proceso de recoleccin de firmas, para lo cual se exige llevar una cuenta detallada de las mismas y los fines a que hayan sido destinadas.

El control estar a cargo de la Registradura, y los montos que pueden recibir anualmente, sern fijados por el Consejo Nacional Electoral. En este sentido, la norma encuadra dentro del ordenamiento constitucional, pues corresponde a una de las competencias sealadas expresamente por la Carta en cabeza de la organizacin electoral.10.7 El artculo 98 fija el monto mximo de dinero proveniente de particulares para las campaas de los distintos mecanismos de participacin, el cual ser fijado por el Consejo Nacional Electoral.

En relacin a los gastos del proceso de recoleccin de firmas y a las contribuciones particulares para sufragarlos, la ley slo puede limitar, como as lo hace en el inciso cuarto del artculo sub-examine, el monto mximo de las contribuciones que pueden ser recibidas por quienes promuevan estas iniciativas.

Respecto a los fines y el destino de tales ingresos y contribuciones, los promotores que hayan sido beneficiarios de stos debern presentar ante la Registradura el balance correspondiente, suscrito por un contador pblico. Ello permite al Estado controlar eficazmente que los ingresos procedentes de este tipo de contribuciones se destinen a hacer efectivos los mecanismos de participacin democrtica.

El objetivo del artculo 97, es por tanto, que ningn promotor de iniciativas populares pueda invertir en el respectivo proceso de participacin una suma que sobrepase la que oportunamente -en el mes de enero de cada ao- fije el Consejo Nacional Electoral. Teniendo en cuenta que la determinacin de esas sumas no la puede hacer la ley para cada una de las campaas o procesos de participacin, defiere esa funcin de simple actualizacin, al Consejo Nacional Electoral.

Con fundamento en los anteriores argumentos, es claro que estas normas no desbordan el ordenamiento constitucional. Como antes se dijo, el Consejo Nacional Electoral en la Resolucin 0206 de 25 de marzo de 2009 parece entender que de los apartes trascritos se desprende que en el proceso de recoleccin de firmas slo aplican topes a los aportes que individualmente puedan recibirse y que tal etapa est excluida de los topes generales del artculo 98 de la Ley 134 de 1994, sin embargo, como se ver a continuacin tal entendimiento es manifiestamente errneo.

A pesar de que la referencia al artculo 98 en el fundamento jurdico 10.7 parece dar a entender que la Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad de los artculo 97 y 98 del proyecto que posteriormente se convertira en la Ley 134 de 1994 Estatutaria de los Mecanismo de Participacin Ciudadana, slo se refiri al artculo 97 en el fundamento jurdico 10.6, y que por lo tanto excluy la aplicacin de topes generales en la etapa de recoleccin de firmas, tal comprensin es equivocada pues los prrafos segundo y tercero del fundamento jurdico 10.7 tambin se refieren al artculo 97.

Una lectura cuidadosa permite percibir que al mencionar los gastos del proceso de recoleccin de firmas y a las contribuciones particulares para sufragarlos se est haciendo referencia al inciso cuarto del artculo sub-examine enunciado que slo contiene el artculo 97, pues el artculo 98 tiene un nico inciso.

• El siguiente prrafo de nuevo alude expresamente al artculo 97 de la Ley 134 de 1994.
• Por lo anterior, no es posible concluir que en la etapa de recoleccin de firmas no sean aplicables los lmites a la financiacin privada como hace el Consejo Nacional Electoral en la citada resolucin.
• Sobre el tema cabe anotar adems que en las campaas que se adelanten en relacin con los mecanismos de participacin, ya sea para la inscripcin del Comit de Promotores, para la recoleccin de apoyos o para promover el voto a favor o en contra, la financiacin privada no es ilimitada.

Por ello resulta conforme a lo establecido en la Ley 134 de 1994 que se haya fijado un nico monto y se haya aludido a las campaas en general, pues ese monto es aplicable a cada una de las campaas que se hagan: la de recoleccin de firmas, la campaa por el voto favorable y la campaa por el voto negativo.

Tambin resulta pertinente traer a colacin el siguiente extracto de la sentencia C- 1153 de 2005, referente al proyecto de ley estatutaria sobre garantas electorales en materia de reeleccin presidencial: Los topes mximos de gastos en campaas polticas constituyen una medida que persigue varios objetivos dentro del contexto de los regmenes democrticos,

Uno de ellos es reducir las disparidades de recursos entre los partidos, movimientos o grupos, favoreciendo con ello la igualdad electoral, Otro es controlar los aportes privados y con ello la corrupcin que puedan aparejar, La Constitucin Poltica se refiere expresamente a la posibilidad de introducir estos topes, cuando en el artculo 109 superior dispone que se podr limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campaas electorales, as como la mxima cuanta de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley.

1. Negrillas y subrayados agregados).
2. Como se puede advertir, la fijacin de topes mximos que se pueden invertir en una campaa electoral persigue la consecucin de fines constitucionales fundamentales, entre ellos, la igualdad electoral y la lucha contra la corrupcin y adicionalmente busca preservar el carcter popular de la iniciativa normativa, al evitar el ingreso indiscriminado de recursos econmicos de dudosa procedencia o que estn ligados a intereses econmicos particulares, como antes se anot.

Por otra parte, en lo que concierne al momento a partir del cual inicia una campaa a favor de una iniciativa legislativa popular, la Corte tambin disiente de la interpretacin acordada por el CNE a la LEMP, segn la cual aqulla comienza a partir de la inscripcin del Comit de Promotores.

En efecto, la campaa empieza una vez aqul se constituye e inicia sus labores de recoleccin de apoyos ciudadanos necesarios para inscribirse ante la Registradura, es decir, para lograr el cinco (5) por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral; en el caso concreto, segn el Registrador: 140.326 apoyos ciudadanos.

En efecto, a la Corte no escapa el hecho de que la recoleccin de un nmero tan elevado de apoyos ciudadanos, a efectos de lograr la inscripcin de un Comit de Promotores, demanda la existencia de una infraestructura administrativa y logstica importante, la cual, como es evidente, debe ser financiada de alguna manera.

De all que, tampoco se entendera que en estos casos no existiera lmite alguno para la recepcin de contribuciones individuales, y, por ende, del monto global. Correlativamente, la campaa a favor de la iniciativa legislativa popular culmina con la presentacin de la misma ante el Congreso (art.30 de la LEMP), sin perjuicio de los derechos que la LEMP le asigna al vocero del mismo durante el trmite legislativo.

En suma, a juicio de la Corte, las campaas a favor de una iniciativa legislativa popular encaminada a convocar a un referendo para modificar la Constitucin (i) inician luego de la conformacin del Comit de Promotores y terminan con la presentacin del proyecto respetivo ante el Congreso de la Repblica; y (ii) se encuentran sometidas a topes individuales y globales.

La regulacin de la campaa del referendo constitucional propiamente dicho. La campaa a favor de un referendo constitucional propiamente dicho, como lo sostiene el CNE en su Resolucin nm.0067 30 de enero de 2008, comenzar a partir de la ejecutoria de la sentencia de la Corte Constitucional que declare exequible la ley que convoca el referendo.

Al respecto, la LEMP regula, a lo largo de su Ttulo X, lo atinente a la divulgacin institucional, publicidad y contribuciones, en otras palabras, aquello que se conoce como legislacin electoral de contorno, As, en lo que se refiere al empleo de espacios institucionales, el artculo 91 de la LEMP dispone: ARTCULO 91.

• ESPACIOS INSTITUCIONALES EN TELEVISIN.
• En el referendo de carcter constitucional o legal, los promotore s a favor o en contra de la iniciativa, as como los partidos y movimientos con personera jurdica, tendrn derecho dentro de los treinta (30) das anteriores a la fecha de la votacin, a por lo menos dos espacios institucionales en cada canal nacional de televisin.

El Gobierno Nacional, si lo desea, dispondr de tres espacios en cada canal para que presente su posicin sobre la materia, En las campaas de referendo de ordenanzas, de acuerdo o de resoluciones locales, en las capitales de los departamentos, los promotores de la iniciativa y los que promuevan el voto por el no, as como los partidos y movimientos con personera jurdica, que participen en el debate, tendrn derecho a por lo menos tres espacios institucionales en el canal de televisin de la respectiva regin, dentro de los treinta (30) das anteriores a la fecha de la votacin.

• En el caso del Distrito Capital, y mientras no disponga de canal regional, se considerar para tales efectos como canal regional la cadena tres de televisin.
• El Consejo Nacional Electoral previo concepto del Consejo Nacional de Televisin o el rgano que haga sus veces, distribuir los espacios, sealar la duracin de cada presentacin y establecer las reglas que deban observarse en los mismos.

El tiempo asignado a los promotores de la iniciativa no podr ser inferior al promedio del asignado a los partidos y movimientos polticos con personera jurdica (negrillas y subrayas aadidas), Como se puede observar, durante la campaa del referendo, la LEMP reconoce unos derechos, a los promotores y opositores al mismo, de acceso a espacios institucionales en televisin, regulacin que se encuentra ausente en la iniciativa legislativa popular.

As mismo, se prev que el Gobierno, si as lo desea, disponga de tres espacios en cada canal para que presente su posicin sobre la materia, De igual manera, la LEMP, en su artculo 92, dispone la realizacin de unas publicaciones institucionales del proyecto de referendo constitucional, en los siguientes trminos: ARTCULO 92.

PUBLICACIONES INSTITUCIONALES. El Registrador del Estado Civil correspondiente, ordenar tres (3) publicaciones del texto del proyecto sometido a referendo, al comienzo, en el intermedio y al final de la campaa, en dos diarios de circulacin nacional si se trata de un referendo de carcter constitucional o legal, o dos publicaciones en un diario de amplia circulacin en el respectivo territorio, en el caso de un referendo de carcter departamental o municipal (negrillas aadidas).

Al respecto, es importante resaltar que, a diferencia de lo sucedido en la etapa de la iniciativa legislativa popular, donde los promotores, a lo largo de su campaa, eran los responsables de difundir el proyecto de texto, en esta segunda etapa tal labor, con sus consabidos gastos, corre por cuenta del Estado.

De igual manera, la participacin activa del Estado en esta segunda campaa, a diferencia de la primera, se evidencia en el texto del artculo 93 de la LEMP : ARTCULO 93. CAMPAA INSTITUCIONAL DE LA ORGANIZACI N ELECTORAL. Sin perjuicio de la campaa que adelanten los distintos grupos, la organizacin electoral ser responsable de la campaa por el s y por el no, y para dar una orientacin objetiva al debate, escuchar en audiencia los argumentos de los promotores y opositores segn lo establecido por el Consejo Nacional Electoral.

Durante el tiempo de la campaa, la organizacin electoral publicar anuncios en los medios de comunicacin ms adecuados para la suficiente divulgacin del contenido de la propuesta que ser sometida a referendo, para invitar a los ciudadanos a participar en la votacin, y para ilustrar a los ciudadanos sobre la organizacin del mismo, pero no podr expresar juicio alguno sobre el texto que ser votado, ni sealar sus ventajas, implicaciones o desventajas, si las hubiere (negrillas y subrayas aadidas).

Se puede advertir, entonces, que durante la campaa electoral del referendo constitucional, si bien los grupos a favor y en contra del mismo pueden adelantar sus respectivas campaas, lo cual obviamente remite al tema de la financiacin, es el Estado, mediante su Organizacin Electoral, el responsable de la campaa por el s o por el no.

Correlativamente, los artculos 94 a 97 de la LEMP regulan el tema de las reglas referentes a la publicidad de la campaa para el referendo constitucional, en los siguientes trminos: ARTCULO 94. REGLAS PARA CAMPAAS PUBLICITARIAS. En las campaas de los procesos de participacin ciudadana de iniciativa popular, toda persona natural o jurdica de derecho privado podr contratar publicidad para promover la recoleccin de firmas, la participacin ciudadana y una determinada posicin frente al tema de la iniciativa.

En todo caso, deber indicarse el nombre de quien financie los anuncios. Las afirmaciones falsas sobre el contenido de una iniciativa o de un referendo sern sancionadas, en el caso de personas de derecho privado, por el Consejo Nacional Electoral, con multas entre diez y cincuenta salarios mnimos.

En el caso de funcionarios o de entidades pblicas, stas podrn ser denunciadas ante el Ministerio Pblico por cualquier ciudadano. ARTCULO 95. PUBLICIDAD EN LAS CAMPAAS DE REFERENDO. Los promotores de una iniciativa de referendo, los que promuevan el voto por el no, as como los partidos y movimientos polticos que intervengan en el debate, podrn hacer propaganda por todos los medios de comunicacin, de acuerdo con la reglamentacin que para el efecto expida el Consejo Nacional Electoral.

ARTCULO 96. PUBLICIDAD PAGADA EN LOS MEDIOS DE COMUNICACIN SOCIAL. Cuando un peridico, una emisora, una programadora de televisin u otro medio de comunicacin social acepte difundir publicidad pagada sobre un referendo, deber prestar sus servicios a todos los promotores, partidos o grupos polticos que intervengan en el debate y que los soliciten en igualdad de condiciones.

En cuanto a la financiacin de esta segunda campaa, como se puede apreciar, presenta diferencias importantes en relacin como la primera, aunque tambin ciertas semejanzas, por las siguientes razones. Como se ha indicado, durante la campaa del referendo constitucional el Estado incurre en un conjunto de gastos (publicaciones, espacios en la televisin institucional, celebracin de debates), no previstos para la fase de la iniciativa legislativa popular, financiada exclusivamente con recursos privados.

En otras palabras, se est ante una campaa soportada con recursos pblicos y privados. En este orden de ideas, se presenta una semejanza importante: en ambas campaas se permite la financiacin privada; incluso en aquella del referendo constitucional se prevn dos campaas: la de los promotores y aquella de los opositores a la aprobacin del proyecto de reforma constitucional.

De tal suerte que, al igual que sucede con la campaa a favor de la iniciativa legislativa popular, en esta segunda tambin deben existir lmites a la financiacin de las campaas, lo cual se traduce en la existencia de topes individuales y globales. En efecto, las mismas razones constitucionales que justifican la existencia de topes en la primera campaa son aplicables para la segunda.

Una ltima diferencia, muy importante, consiste en que mientras que en la campaa a favor de una determinada iniciativa legislativa popular el Comit de Promotores es el gran protagonista del mecanismo de participacin ciudadana, en aquella del referendo constitucional lo es la propuesta en s de reforma a la Carta Poltica.

• En efecto, en este escenario, el centro del debate poltico se centra entre quienes estn a favor y aquellos que estn en contra de introducir determinada enmienda al Texto Fundamental.
• De hecho, la misma LEMP dispone que la organizacin electoral ser responsable de la campaa por el s y por el no, y para dar una orientacin objetiva al debate, escuchar en audiencia los argumentos de los promotores y opositores segn lo establecido por el Consejo Nacional Electoral,

Finalmente, haba que indicar que las campaas, a favor o en contra de la aprobacin del pueblo de un referendo constitucional, inician con la declaratoria de exequibilidad del proyecto por parte de la Corte y culminan con la realizacin del certamen democrtico.

Examen, en el caso concreto, del marco normativo que regula la iniciativa legislativa popular La Corte considera que las campaas electorales, sean para respaldar una iniciativa legislativa po pular o un referendo constitucional propiamente dicho, se encuentran sometidas a lmites en cuanto a su financiacin privada, lo cual se traduce en la existencia de topes individuales y globales.

Tambin se ha explicado cundo inicia y culmina cada una de ellas. Pasa entonces la Corte a precisar el marco normativo vigente para el caso concreto. Como se ha indicado, el CNE, mediante Resolucin nm.0067 del 30 de enero de 2008 del CNE, seal lo siguiente: 4.- MECANISMOS DEL ORDEN NACIONAL: Hasta la suma de TRESCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($334.974.388).

ARTCULO SEGUNDO: Establzcase que las cuantas mximas para promover la recoleccin de firmas, que pueden invertir las personas naturales o jurdicas de derecho privado, de que trata el artculo 97 de la ley 134 de 1994, en los mecanismos de participacin ciudadana que se adelanten en el ao 2008, no podrn superar el uno por ciento (1%) de los montos establecidos en el artculo primero de esta resolucin (negrillas, subrayas y maysculas aadidas).

Quiere ello significar que, durante la campaa adelantada a favor de la iniciativa legislativa, la sumatoria de las contribuciones, provinieran de personas naturales o jurdicas, no poda exceder el monto de $ 334974.388 millones de pesos. En cuanto a los topes globales, la Corte entiende que la mencionada Resolucin debe interpretarse de conformidad con la Constitucin, y en consonancia con los artculos 97 y 98 de la LEMP, lo cual significa que el monto total de los aportes no podan superar los $334.974.388 millones de pesos.

La anterior interpretacin ni siquiera se opone a lo previsto en el mencionado acto administrativo, segn el cual En el caso de los referendos constitucionales, la campaa comenzar a partir de la ejecutoria de la sentencia proferida por la Corte Constitucional que declare exequible la ley que convoca el referendo, por cuanto, como se explic, existen realmente dos campaas electorales: una primera, a favor de una iniciativa legislativa popular; y una segunda, aquella del referendo constitucional propiamente dicho.

Pues bien, el balance entregado por el Comit de Promotores a la Registradura evidencia que esa suma se super con creces. Veamos: COMIT DE PROMOTORES PARA LA REELECCIN PRESIDENCIAL BALANCE INFORME DE INGRESOS Y GASTOS DEL PROCESO DE RECOLECCIN DE APOYOS

TOTAL DE INGRESOS	$ 2.046.328.135.81
Contribuciones de particulares	142.870.000
Otros crditos	1.903.458.135.81
TOTAL DE LOS GASTOS	$2.046.328.135.81
Honorarios	46.858.162.
Recoleccin de apoyos	1.416.714.893
Materiales y publicaciones	226.898.454
Arrendamiento sede	17.143.550
Alquiler de equipos	10.164.641.
Seguros	5.575.730
Servicios pblicos	66.769.605
Correos, portes y telegramas	19.266.159
Otros gastos	239.936.941.81

ORIGINAL FIRMADO ORIGINAL FIRMADO LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO LUIS FERNANDO USECHE JIMENEZ C.C.2.911.993 de Bogotᠠ C.C.17.168.818 de Bogot Vocero del Comit頠 Contador Pblico T.P.4.157-T J.C.C As pues, de conformidad con documento aportado por el vocero del Comit de Promotores, certificado adems por contador pblico, la organizacin gast en su campaa para recoleccin de apoyos ciudadanos, ms de seis (6) veces lo autorizado por la Resolucin nm.0067 de 2008 del CNE.

Ahora bien, si en gracia de discusin se sostuviera que la cifra fijada por el CNE en su citada Resolucin comprenda no slo la campaa a favor de la iniciativa legislativa popular, sino tambin aquella del referendo propiamente dicho, la situacin resultara ser an ms grave. En efecto, en la primera etapa el Comit de Promotores habra gastado seis (6) veces lo autorizado, quedando pendientes aquellos gastos en los cuales, eventualmente, incurrieran para incitar a los ciudadanos a votar a favor del texto de reforma constitucional.

En cuanto a los aportes individuales, como se ha indicado, no podan ser superiores a $ 3349.743.88 millones de pesos, cifra que igualmente se desconoci. En efecto, segn el Acta nm.008 del 2008 del Consejo Central de la Asociacin Colombia Primero, fechada 28 de abril de 2008, se recibieron diversos aportes individuales por 25, 30, 50 y 100 millones de pesos, es decir, muy superior a los a $3.349.743,88 millones de pesos autorizados por el CNE.

El texto pertinente es el siguiente: 6. Proposiciones y Temas de los seores Consejeros. En este punto, se propone que el Consejo Central apruebe una serie de donaciones que se van a recibir con ocasin del proyecto de iniciativa popular que se plantea apoyar, conforme el informe del seor Presidente, teniendo en cuenta que los estatutos imponen la necesidad de obtener aprobacin del Consejo para todo acto de cuanta sea o exceda de cincuenta Salarios mnimos legales mensuales.

Se discuti sobre los procedimientos que se deben implementar a fin de someter al ms riguroso examen las donaciones que se vayan a recibir. Luego de una breve discusin se aprob la siguiente Resolucin: EL CONSEJO CENTRAL DE LA ASOCIACION COLOMBIA PRIMERO RESUELVE: Primero: Se autoriza la recepcin de donaciones para financiar el apoyo de la iniciativa legislativa popular que permita la segunda reeleccin, sujetas a los siguientes procedimientos: Segundo: Se autoriza recibir las siguientes donaciones: 1.

1. Donacin por la suma de veinticinco millones de pesos ($ 25.000.000 ) de INTERSEC L TDA.2.
2. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($ 100.000.000 ) de INTERACTlVA LTDA.,3.
3. Donacin por la suma de treinta millones de pesos ($ 30.000.000 ) de INVERSIONES ZARA TE GUTERREZ & CIA.4.
4. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($ 100.000.000 ) de la Organizacin Ardila Lule.5.

Donacin por cincuenta millones de pesos ($ 50.000.000 ) de Colpatria S.A.” (negrillas y subrayados agregados). Pero, adicionalmente, en el Anexo nm.8 de la investigacin administrativa que adelanta el CNE, visible a folios 39 a 95, existen numerosos certificados de aportes, suscritos por el contador Luis Fernando Useche Jimnez, actuando en nombre de la Asociacin Colombia Primero, cuyo examen evidencia otras graves violaciones a los topes individuales.

Nombre del aportante	Monto del aporte
Hctor Anzola	5000.000
Unin Temporal Devinorte	40000.000
Gmez Zapata & Cia.	10000.000
Inversiones Zrate	5000.000
Inversiones Zrate	20000.000
Inversiones Zrate GTZ & CIA	10000.000
Fideicomiso BBVA Fiduciaria Concesin Santa Marta, Riohacha, Paraguachn.	20000.000
Sutex S.A.	6668.000
Texeli	6666.000
Hatovial	20000.000
lvaro Herrera Urrego	20000.000
Inversiones Petroleras de Colombia INVERPETROL	30000.000
Fundacin Sendero	50000.000
Inversora del Magdalena & CIA S.A.	40000.000
Edgar Navarro Vives	50000.000
DCD Constructores S.A.	5000.000
Coquecol S.A.	10000.000
Arq. Roco Otlora Ayala	1000.000
Nicols Simn Solano Tribin	1000.000
Oleoflores S.A.	10000.000
RCN Radio	10000.000
Casa de la Vlvula	3000.000
Manuelita S.A.	23000.000
Construitec S.A.	5000.000
Constructora CRD LTDA	5000.000
Inmobiliaria los Sauces S.A.	5000.000
Asocaa	6231.000
Asocaa	27537.000
Asocaa	13142.000
Alfonso M.S.A.	3000.000
Divano LTDA.	1000.000
Riopaila Castilla	30000.000
Olga de Dvila	500.000
Manuel Forero	1000.000
Tito Livio Caldas	10000.000
Empacor	10000.000
Gildardo Rojas	2000.000
Gilberto lvarez Uribe	1000.000
Hctor Gaviria	1000.000
Textron S.A.	10000.000
Julio (ilegible)	11700.000
Interseg S.A.	25000.000
Integra Seguridad	10000.000
Almacenes Mximo	10000.000
Valorem S.A.	100000.000
Arturo Calle	25000.000
C.I. Grodco	24000.000
Constructora Fratel LTDA.	10000.000
C.I. Banasan S.A.	20000.000
Textiles Nueva Moda	6666.000
La Samaria S.A.	15000.000
Tequendama	15000.000
Construcciones Edifa LTDA.	2500.000
Amarey Nova Medical	30000.000
Promotora Tamaca	5000.000
Comercial Cardona Hermanos LTDA.	3000.000

Ahora bien, segn el certificado expedido por el contador pblico de la Asociacin Colombia Primero, fueron realizadas para cumplir los fines y objetivos establecidos en los estatutos de la Asociacin, lo cual realmente fue una ficcin, por cuanto los aportantes entregaron los recursos para apoyar la iniciativa legislativa popular a favor del referendo reeleccionista.

As lo demuestra, la correspondencia cruzada entre los aportantes, el Comit de Promotores y la Asociacin Primero Colombia, como lo analizaron los Conjueces en su decisin. De igual manera, el listado elaborado a partir de los cincuenta y seis (56) certificados expedidos por el mencionado contador evidencia lo siguiente: 1.

Un total de 44 aportes, es decir el 78.5%, superaron la cifra de $ 3349.743 pesos, es decir, el lmite mximo para las contribuciones individuales.2. Ese mismo nmero de aportantes, sin que coincidan plenamente con aquellos que superaron los topes, son personas jurdicas, sean sociedades annimas o limitadas, dentro de las que se destacan: constructoras ; concesionarias de vas ; fondos de inversiones y Fideicomisos ; empresas vinculadas con determinados sectores de la produccin agrcola (azcar) y textil ; explotacin de recursos minerales y medios de comunicacin,

1. En otras palabras, empresas que, en su mayora y debido a las actividades que realizan, usualmente celebran contratos con el Estado o son destinatarias de polticas pblicas, como es el caso de la poltica agrcola.3.
2. Igualmente, la Corte encuentra que, sumados los aportes dados por las mencionadas empresas a favor de la campaa del mecanismo de participacin ciudadana, que sobrepasaron el tope mximo de los aportes individuales de $ 3349.743 de pesos, se alcanza la cifra de $ 733910.000 millones de pesos, es decir, los aportes individuales que sobrepasaron los lmites impuestos para este tipo de contribuciones sumados representan, a su vez, ms del doble del tope global autorizado.

De tal suerte que, segn las pruebas obrantes en el expediente, queda claro que (i) los integrantes del Comit de Promotores gastaron durante la campaa de recoleccin de apoyos a la iniciativa de reforma constitucional, ms de seis (6) veces lo autorizado por el CNE; y (ii) existieron aportes individuales superiores hasta en casi treinta (30) veces lo permitido, contribuciones adems realizadas, en este ltimo caso, a una organizacin no facultada para ello por el legislador estatutario, como es el caso de la Asociacin Colombia Primero.3.4.1.3.

• Razones por las cuales se estiman violados los principios de transparencia, pluralismo poltico e igualdad.
• La importancia de la financiacin de las campaas de los mecanismos de participacin ciudadana.
• En principio, se podra pensar que los integrantes del Comit de Promotores incurrieron en dos clases de irregularidades diferenciables: (i) servirse de una Asociacin particular para cumplir labores que segn la LEMP le son propias, en especial, el recaudo de los recursos econmicos, y (ii) desconocer los topes mximos generales e individuales.

Sin embargo, las pruebas obrantes en el expediente demuestran que ambas situaciones son indisolubles: el recaudo de contribuciones para la campaa por parte de la Asociacin buscaba eludir, a su vez, las prohibiciones en materia de superacin de topes electorales, individuales y globales.

Tal maniobra, se pretendi abrigar con un ropaje jurdico, recurriendo, como se ha explicado, a contratos de mutuo y de mandato. Pues bien, estas actuaciones del Comit de Promotores configuran no slo violaciones a la LEMP, sino que afectan los principios constitucionales de transparencia del sistema democrtico y de pluralismo poltico, como se expondr a continuacin.1.

El principio de transparencia en un sistema democrtico. Contenido y alcance del principio El tema de la transparencia en las campaas electorales en materia de mecanismos de participacin ciudadana se inscribe en un intenso debate acadmico acerca de la financiacin de la poltica.

En efecto, como sostiene la doctrina, el problema de los recursos econmicos que soportan tales actividades, ha adquirido una importancia cada vez mayor por sus consecuencias importantes en enturbiar la transparencia de las elecciones y deteriorar la legitimidad del sistema democrtico y la tica de la administracin pblica,

En tal sentido, el principio de transparencia en materia electoral apunta al establecimiento de instrumentos encaminados a determinar con precisin el origen, la destinacin, al igual que el monto de los recursos econmicos que soportan una determinada campaa electoral.

• De all que las diversas legislaciones establezcan el deber de rendir cuentas o balances al trmino de las elecciones, e igualmente, prevean diversas sanciones, bien sean para el candidato o partido poltico, que incumplan tal deber o que superen los montos mximos autorizados.
• As pues, el mencionado principio apunta a combatir el fenmeno de la corrupcin, entendida esta, en palabras de Herbert, como ” el mal uso y abuso de poder, de origen pblico o privado, para fines partidistas o personales, a travs de la violacin de normas de Derecho “,

En otras palabras, la entrega de dinero, bienes o servicios, que se realiza de forma encubierta a favor de un determinado candidato, con el fin de obtener un beneficio posterior. En igual sentido se pronunci la Corte en sentencia C- 1153 de 2005, referente al control automtico del proyecto de ley estatutaria mediante la cual se regulaban las garantas electorales para los casos de reeleccin presidencial: En aras de garantizar la transparencia de los aportes y de evitar el ingreso de dineros de dudosa procedencia, le ley obliga a llevar un registro pormenorizado de los recursos recibidos por la campaa.

Dicho registro incluye datos precisos de los particulares donantes, de manera que sea posible identificar la legalidad de la procedencia de los recursos, En tanto que la fijacin de topes financieros busca equilibrar el motor econmico de la contienda, permitiendo, con ello, la democratizacin del acceso a dicho cargo, es lgico que el Estado exija claridad absoluta a los partidos y movimientos respecto del manejo financiero de sus empresas polticas.

Por ello, tal como lo dispone el inciso final del artculo 17, el Consejo Nacional Electoral est autorizado para revisar y verificar dicha documentacin. La Corte Constitucional entiende que la norma bajo estudio refleja un legtimo inters -impuesto desde la misma base de la democracia- por garantizar la transparencia en el manejo de los recursos de las campaas polticas, en un esfuerzo que busca impedir la repeticin de episodios que marcaron negativamente la historia nacional.

As se lo autoriza, adems, el artculo 109 constitucional, al prever que los partidos, movimientos y candidatos debern rendir pblicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos, norma que no sera posible si las campaas no llevaran la contabilidad de los mismos. (negrillas y subrayados agregados).

Ms adelante en la misma decisin se seala lo siguiente: Los elementos aportados por la jurisprudencia llevan a la Corte a considerar que, como la informacin relacionada con los aportes y contribuciones, as como los crditos, recibidos por las campaas polticas involucra directamente el inters pblico reflejado en la necesidad de garantizar la transparencia de las campaas polticas e implica un riesgo social -derivado posiblemente de la tergiversacin de los medios econmicos dispuestos para competir por el cargo de Presidente de la Repblica- la misma es de naturaleza semi privada, por lo que puede ser solicitada por una autoridad administrativa en ejercicio de sus funciones, la cual, para el caso, es el Consejo Nacional Electoral.

Ahora bien, el principio de transparencia se aplica no solamente en el caso de las elecciones encaminadas a seleccionar a los integrantes de una Corporacin Pblica o al responsable de un determinado cargo, sino igualmente en materia de mecanismos de participacin ciudadana, en tanto que manifestaciones de la democracia directa, tal como lo prevn los artculos 97 y 98 de la LEMP.

En efecto, no se entendera que las campaas que apuntan a que el pueblo se manifieste por una determinada opcin poltica, fuesen ajenas a los postulados de la transparencia, es decir, que pudiesen ser financiadas con toda suerte de recursos, sin importar sus orgenes lcito o ilcito, ni tampoco sus montos; tanto menos y en cuanto, como en el presente caso, la decisin a adoptar apunte a reformar la Constitucin.

En tal sentido, en los ltimos aos, debido a la importancia que han adquirido los mecanismos de participacin ciudadana, en especial el referendo, los organismos internacionales y la doctrina especializada han centrado su atencin en examinar la regulacin y puesta en marcha de stos, aplicando para ellos, mutatis mutandis, los principios que rigen los actos electorales.

En lo que atae a doctrina especializada, cabe sealar que la Comisin Europea para la Democracia por el Derecho o Comisin de Venecia, rgano consultivo del ms alto nivel del Consejo de Europa para asuntos constitucionales, aprob en 2007 un Cdigo de Conducta en materia de Referendos, texto que fija unas directrices a los pases miembros de la Unin Europea para la celebracin de aqullos.

En tal sentido, en materia de financiamiento de campaas, el parmetro fijado es el siguiente: g. El financiamiento de los partidos y de las campaas del referendo deben ser transparentes.h. El principio de igualdad de oportunidades puede, en ciertos casos, conducir a limitar los gastos de los partidos y de otros actores del debate sobre el referendo, especialmente en el mbito de la publicidad.i.

Las violaciones del deber de neutralidad de las autoridades pblicas deben ser sancionadas Ms adelante, el grupo de expertos explica el sentido de esta lnea directriz en los siguientes trminos: 3.3. Financiacin. Las reglas generales concernientes al financiamiento de los partidos y de las campaas electorales, que sea pblico o privado, deben aplicarse a las campaas de los referendos,

1. Como en materia de elecciones, la transparencia financiera debe encontrarse garantizada, especialmente en lo atinente a las cuentas de la campaa,
2. Una variacin en relacin con las exigencias legales, por ejemplo, sobrepasar de manera sustancial el techo de los gastos, puede dar lugar a la anulacin de una votacin,

(negrillas y subrayados agregados), En el mismo documento, sealan lo siguiente: Reglas particulares aplicables a un referendo de iniciativa de una fraccin del cuerpo electoral o iniciativa popular (cuando ellos son previstos por la Constitucin).38. La recoleccin de firmas debera ser gratuita y no financiada por fondos privados.

• Si la remuneracin es autorizada, no debe comprender ms que a las personas que recolectan las firmas, y no a los electores que suscriben la iniciativa popular y la demanda de referendo.
• Se deben reglamentar los lmites a las sumas globales permitidas, as como las cantidades permitidas por cada persona que recolecte firmas.

(Negrillas agregadas) Ahora bien, dado que los integrantes de la Comisin de Venecia consideran que las reglas generales acerca de la financiacin de las campaas electorales deben asimismo aplicarse en materia de referendos, en el referido extracto traducido, sus integrantes remiten al Cdigo de Buena Conducta en Materia Electoral, elaborado en 2002, y cuyo texto pertinente es el siguiente: 3.5.

• La financiacin.107.
• La reglamentacin de la financiacin de los partidos polticos y de las campaas electorales es un elemento importante de la regulacin del proceso electoral.108.
• En primer lugar, la transparencia financiera debe estar garantizada.
• Ella es necesaria cualquiera que sea el desarrollo poltico y econmico de un Estado.109.

La transparencia se sita en dos niveles. El primero concierne a las cuentas de las campaas, que deben figurar en una contabilidad especial y cuidadosamente llevada. Una violacin sustancial de las normas o una variacin en relacin con los techos de los gastos que figuren en la ley, pueden dar lugar a la anulacin de una eleccin,

El segundo nivel consiste en vigilar la situacin financiera del elegido antes y despus de su mandato. Una comisin para la transparencia financiera debe recibir las declaraciones de los elegidos. Aquellas son confidenciales pero el expediente puede, llegado el caso, ser remitido al rgano de investigacin penal.

As las cosas, segn la Comisin de Venecia, en materias electorales y de mecanismos de participacin ciudadana, debe aplicarse el principio de transparencia en cuanto a sus respectivas financiaciones, principio que, por lo dems, entienden, de conformidad con sus textos, debe ser interpretado no de manera aislada, sino en conjunto con otros como son: (i) el sufragio universal; (ii) igualdad de oportunidades; (iii) sufragio libre; (iv) libre expresin de la voluntad del elector, (v) sufragio secreto; (vi) imparcialidad de los rganos electorales; y (vii) existencia de un conjunto de recursos efectivo.

Violacin del principio de transparencia en el caso concreto De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, la Corte encuentra que se vulner el principio de transparencia por cuanto (i) el recaudo de recursos econmicos se adelant por intermedio de una organizacin privada no autorizada por la LEMP para ello; (ii) se acudi a diversas maniobras (contratos de mandato y de mutuo) para tratar de ocultar la unidad de gestin y de propsitos que siempre existi entre el Comit de Promotores y la Asociacin Primero Colombia; y (iii) si bien el balance fue entregado en trmino por el vocero del Comit de Promotores, no puede perderse de vista que a folio 213 del cuaderno principal 4 obra un oficio fechado 6 de octubre de 2009, dirigido al Presidente del CNE, suscrito por los seores Luis Guillermo Giraldo Hurtado y Luis Fernando Useche Jimnez, donde se afirma lo siguiente: Los suscritos vocero y contador del Comit Promotor del Referendo para la Reeleccin Presidencial, muy respetuosamente nos permitimos manifestarle que con el propsito de realizar algunas correcciones, retiramos el balance presentado ante la Registradura Nacional del Estado Civil sobre la financiacin de la recoleccin de firmas de apoyo a la solicitud del mencionado referendo Sin embargo, las correcciones introducidas al balance no desvirtuaron la vulneracin de los topes individuales ni del gasto global porque simplemente consistieron en enmendaduras y precisiones sobre el nombre de algunos de los contribuyentes.

En suma, los actos particulares desplegados por el Comit de Promotores no se ajustaron al principio de transparencia, lo cual configura un desconocimiento de la Constitucin. En efecto, un trmite de reforma constitucional, as sea iniciado por el querer de un grupo ciudadanos y posteriormente apoyado por un nmero considerable de stos, debe encontrarse libre de toda oscuridad o suspicacia.

1. En otras palabras, en un Estado Social de Derecho, toda manifestacin de la voluntad popular debe ajustarse a los cnones y parmetros previamente sealados por el ordenamiento jurdico, entre ellos, aquellos orientados por el principio de transparencia.2.
2. La fijacin de topes de financiacin como garanta del principio del pluralismo poltico y de la igualdad en los mecanismos de participacin ciudadana Contenido y alcance del principio Hasta la primera mitad del siglo XX, el debate en materia electoral se centr en la titularidad del derecho al sufragio.

Se pas entonces de un voto censitario, caracterizado por discriminar a los electores en funcin de su sexo, riqueza o educacin, para pasar al sufragio universal, cuya frmula consiste en: un ciudadano, igual a un voto. Luego la controversia dogmtica se centr en la conformacin de las circunscripciones electorales y en los mecanismos para repartir las curules, discusiones que, hoy por hoy, subsisten en la doctrina.

• Terminada la II Guerra Mundial la doctrina y la jurisprudencia alemanas, seguidas por otras europeas, comenzaron a elaborar la nocin de igualdad de oportunidades en las competiciones electorales.
• Mediante esta concepcin se pretende superar la mera igualdad formal entre los candidatos, en aras a garantizar que gocen de las mismas posibilidades de resultar elegidos.

Se analiza entonces la llamada legislacin electoral de contorno, atinente a la publicidad, acceso a medios de comunicacin y financiacin de los partidos polticos y de sus respectivas campaas electorales. En tal sentido, se ha entendido que existen, desde una perspectiva fctica, tres factores que pueden marcar la diferencia entre los candidatos en competencia, a saber: aquellas superioridades derivadas del (i) ejercicio del poder pblico; (ii) los recursos econmicos; y (iii) el acceso a los medios de comunicacin.

De all que, las legislaciones electorales contemporneas apunten a (i) prohibir que los funcionarios pblicos intervengan en poltica; (ii) limitar las cantidades o montos globales que pueden gastarse en las campaas, el origen de los recursos, al igual que su destinacin, siendo necesaria la rendicin de cuentas; y (iii) regulando el acceso de los candidatos a los medios de comunicacin.

En cuanto al tema de la financiacin de las campaas electorales, las diversas legislaciones han establecido topes, a efectos de evitar que los candidatos con mayores recursos sean ms visibles que los dems. Se suelen igualmente prohibir determinados tipos de aportes (vgr.

provenientes de empresas extranjeras), e igualmente, se prevn diversas sanciones a la violacin de topes electorales, que pueden ser (i) la reduccin de las subvenciones estatales a los partidos infractores (Espaa); (ii) la nulidad de la eleccin y la inelegibilidad del candidato hasta por 10 aos en casos de declaraciones falsas sobre gastos electorales, al igual que la superacin de topes acarrea la prdida de la curul (caso del Reino Unido con la Representation of the People Act de 1983); (iii) inelegibilidad del candidato hasta por 1 ao para el caso de superacin de topes o rendicin extempornea de cuentas (Francia); y (iv) imposicin de multas al partido y prdida del escao (Italia),

En el caso colombiano, la insuficiencia que han demostrado las sanciones pecuniarias a los infractores de los topes electorales, aunada a las numerosas investigaciones penales que se han adelantado en el pas debido a la infiltracin de dineros ilcitos en la vida poltica, condujeron a introducir reformas en la materia.

1. En tal sentido, el Acto Legislativo 01 de 2009, retomando algunos avances que ya se haban presentado en la anterior Reforma Poltica (Acto Legislativo 01 de 2003) dispone lo siguiente: ARTCULO 3o.
2. El artculo 109 de la Constitucin Poltica quedar as: El Estado concurrir a la financiacin poltica y electoral de los Partidos y Movimientos Polticos con personera jurdica, de conformidad con la ley.

Las campaas electorales que adelanten los candidatos avalados por partidos y movimientos con Personera Jurdica o por grupos significativos de ciudadanos, sern financiadas parcialmente con recursos estatales. La ley determinar el porcentaje de votacin necesario para tener derecho a dicha financiacin.

Tambin se podr limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos puedan realizar en las campaas electorales, as como la mxima cuanta de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley. Un porcentaje de esta financiacin se entregar a partidos y movimientos con Personera Jurdica vigente, y a los grupos significativos de ciudadanos que avalen candidatos, previamente a la eleccin, o las consultas de acuerdo con las condiciones y garantas que determine la ley y con autorizacin del Consejo Nacional Electoral.

Las campaas para elegir Presidente de la Repblica dispondrn de acceso a un mximo de espacios publicitarios y espacios institucionales de radio y televisin costeados por el Estado, para aquellos candidatos de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos cuya postulacin cumpla los requisitos de seriedad que, para el efecto, determine la ley.

1. Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la violacin de los topes mximos de financiacin de las campaas, debidamente comprobada, ser sancionada con la prdida de investidura o del cargo,
2. La ley reglamentar los dems efectos por la violacin de este precepto.

Los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos debern rendir pblicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos. Es prohibido a los Partidos y Movimientos Polticos y a grupos significativos de ciudadanos, recibir financiacin para campaas electorales, de personas naturales o jurdicas extranjeras.

• Ningn tipo de financiacin privada podr tener fines antidemocrticos o atentatorios del orden pblico. PARGRAFO.
• La financiacin anual de los Partidos y Movimientos Polticos con Personera Jurdica ascender como mnimo a dos punto siete (2.7) veces la aportada en el ao 2003, manteniendo su valor en el tiempo.

La cuanta de la financiacin de las campaas de los Partidos y Movimientos Polticos con Personera Jurdica ser por lo menos tres veces la aportada en el perodo 1999-2002 en pesos constantes de 2003. Ello incluye el costo del transporte del da de elecciones y el costo de las franquicias de correo hoy financiadas.

1. Las consultas de los partidos y movimientos que opten por este mecanismo recibirn financiacin mediante el sistema de reposicin por votos depositados, manteniendo para ello el valor en pesos constantes vigente en el momento de aprobacin de este Acto Legislativo.
2. PARGRAFO TRANSITORIO.
3. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarn, antes del 1o de agosto de 2009, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle este artculo.

El proyecto tendr mensaje de urgencia y podr ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. Se reducen a la mitad los trminos para la revisin previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional. (Negrillas y subrayas aadidos).

Con base en las normas transcritas, se puede afirmar que Colombia se inscribe en una tendencia internacional encaminada a sancionar todo abuso del poder econmico en la actividad poltica. En igual sentido, de tiempo atrs, la Corte haba insistido en la importancia de la fijacin de topes electorales en la contienda poltica.

As por ejemplo, en sentencia C- 089 de 1994, consider lo siguiente: La norma determina las pautas conforme a las cuales, seis meses antes de cada eleccin, puede establecerse una suma mxima de gastos en que pueda incurrirse por parte de cualquier candidato en una campaa.

1. De este modo la ley ejerce la atribucin que el artculo 109 de la CP le ha conferido.
2. Como quiera que la fijacin concreta no la puede hacer la ley para cada una de las campaas, defiere esa funcin de mera actualizacin al Consejo Nacional Electoral.
3. Se busca que la lucha poltica, en lo posible sea igualitaria, y que la idoneidad intelectual y moral de los candidatos, las ideas y los programas, sean los medios preponderantes a los que apelen los actores en la contienda electoral y los nicos recursos que decidan su suerte.

(Negrillas aadidas). Ms recientemente, la Corte en sentencia C- 1153 de 2005, referente al proyecto de ley estatutaria mediante el cual se regulaba lo referente a las garantas electorales en materia de elecciones presidenciales, realiz importantes consideraciones en relacin con la necesidad de limitar y controlar los dineros que sirven para realizar actividades polticas: La creciente participacin de grandes sumas de dinero en las campaas electorales conlleva grandes riesgos para la democracia,

• Estos riesgos se derivan de los intereses econmicos de los diversos grupos que apoyan las candidaturas, que constituyen verdaderos grupos de presin que es necesario controlar con el fin de que no se desvirte la verdadera voluntad de los electores, por conducto de diferentes mecanismos de sugestin.
• La distorsin que la necesidad de financiacin de los partidos genera en la democracia se evidencia desde la disputa por el cargo hasta el ejercicio del mismo.

(Negrillas agregadas). Y ms adelante seal en relacin con los topes electorales: En este contexto, los mecanismos para garantizar el equilibrio de financiacin de las campaas han evolucionado desde la regulacin minuciosa de lo que puede gastarse y recibirse a ttulo de contribucin en la contienda, hasta la financiacin estatal de la misma.

En esa franja la doctrina ha identificado mecanismos como el establecimiento de lmites de gastos, lmites a las contribuciones, regulaciones especiales sobre transparencia de los aportes y revelacin de la fuente de las contribuciones, proscripcin de procedencias especficas, mecanismos diseados para encauzar las donaciones de particulares, subsidios en especie y en dinero y financiacin estatal propiamente dicha,

Concretamente, en cuanto al tema de la financiacin de partidos y campaas, la primera cuestin que resalta es si la misma debe ofrecerse en igualdad de condiciones a todos los partidos y movimientos que ingresan a la campaa o si la misma debe asignarse segn el apoyo poltico con que cuente cada uno.

As, una financiacin matemticamente equitativa asignara los mismos recursos a partidos y movimientos polticos con amplia aceptacin popular, que a movimientos o partidos pequeos y de poca representatividad. Esta asignacin igualitaria -no proporcional- reconoce que en el juego de la democracia, tanto los contendientes dbiles como los poderosos tienen los mismos derechos de participar en la competencia y, por tanto, el derecho a los mismos recursos econmicos.

No obstante, sistemas de financiacin diversos admiten que asignar el mismo apoyo econmico a un partido marginal no resulta equitativo con los de mayor difusin popular, atendiendo al hecho de que la distribucin de los recursos debe hacerse con criterios de proporcionalidad, de manera que se refleje el apoyo poltico de la ciudadana.

Con la misma crtica, hay quienes sostiene que el reparto proporcional de la financiacin estatal impide que partidos de un puado de personas, sin fuerza de competicin suficiente, aprovechen los recursos pblicos con el nico fin de granjearse una publicidad gratuita, promotora de una opcin irrealizable.

Lo anterior, sin embargo, encuentra oposicin en el hecho de que la financiacin proporcional impide el surgimiento de nuevas alternativas polticas que, si bien marginales en principio, pueden resultar potencialmente viables como opcin de poder hacia el futuro.

En atencin a esa necesidad, otros sistemas aplican frmulas mixtas, todas encaminadas a garantizar un mnimo de apoyo fiscal que permita el equilibrio de la contienda, Entre ellas se destacan el subsidio equitativo con lo que los partidos puedan conseguir por va de contribuciones particulares; el subsidio complementario, que depende del sacrificio que los partidos receptores hagan de lo que pretenden obtener de contribuciones particulares -vigente en las elecciones presidenciales de los Estados Unidos-; contribuciones fiscales atadas a los resultados de las elecciones previas; ayuda estatal proporcional al nmero de escaos de cada partido en la correspondiente legislatura; suministro estatal diferenciado para el partido de la oposicin, entre otros.

(Negrillas y subrayados agregados) La preocupacin sobre los lmites a la financiacin de las campaas electorales se ha trasladado a los mecanismos de participacin ciudadana. En este sentido apunta la doctrina: por dems, los medios financieros utilizados (en un referendo) tienen tambin un impacto importante sobre el xito o el fracaso de la propuesta.

1. As, si su procedencia y su utilizacin no son controlados, el pluralismo de la informacin y la igualdad entre las diversas corrientes de expresin, indispensables para que los ciudadanos puedan efectuar su eleccin en entera libertad, no se garantizan.
2. Cabe sealar que la Comisin de Venecia tambin ha realizado diversos estudios acerca de los referendos en Europa, en los cuales se han abordado aspectos tales como (i) fundamento jurdico; (ii) clases de referendos; (iii) lmites formales y materiales de los referendos; (iv) reglas particulares para los referendos de iniciativa popular y gubernamental; (v) financiacin; (vi) efectos; y (vi) control judicial.

En cuanto a la financiacin de las campaas, la Comisin seala que el empleo de fondos pblicos, a favor o en contra de la iniciativa, se encuentra prohibida en ciertos pases (Armenia, Bulgaria, Croacia, Georgia, Portugal, Espaa y Suiza); en otros, se exige el acatamiento del principio de neutralidad (Irlanda y Malta); mientras que ciertos Estados limitan los montos (Austria).

1. Por su parte, en cuanto a la financiacin privada, la mencionada Comisin se limita a indicar que, por regla general, no se prohbe remunerar a quienes ayudan en el proceso de recoleccin de firmas.
2. Ahora bien, en 2007 la Comisin de Venecia aprob un Cdigo de Conducta en materia de Referendos, texto que fija unas directrices a los pases miembros de la Unin Europea para la celebracin de aqullos.

En tal sentido, en materia de financiamiento de campaas, el parmetro fijado es el siguiente: 3.3. Financiacin. Las reglas generales concernientes al financiamiento de los partidos y de las campaas electorales, que sea pblico o privado, deben aplicarse a las campaas de los referendos.

• Como en materia de elecciones, la transparencia financiera debe encontrarse garantizada, especialmente en lo atinente a las cuentas de la campaa.
• Una variacin en relacin con las exigencias legales, por ejemplo, sobrepasar de manera sustancial el techo de los gastos, puede dar lugar a la anulacin de una votacin,

(negrillas y subrayados agregados), En el mismo documento, sealan lo siguiente: Reglas particulares aplicables a un referendo de iniciativa de una fraccin del cuerpo electoral o iniciativa popular (cuando ellos son previstos por la Constitucin).38. La recoleccin de firmas debera ser gratuita y no financiada por fondos privados.

• Si la remuneracin es autorizada, no debe comprender ms que a las personas que recolectan las firmas, y no a los electores que suscriben la iniciativa popular y la demanda de referendo.
• Se deben reglamentar los lmites a las sumas globales permitidas, as como las cantidades permitidas por cada persona que recolecte firmas.

(Negrillas agregadas) Ahora bien, dado que los integrantes de la Comisin de Venecia consideran que las reglas generales acerca de la financiacin de las campaas electorales deben asimismo aplicarse en materia de referendos, en el referido extracto traducido, sus integrantes remiten al Cdigo de Buena Conducta en Materia Electoral, elaborado en 2002, y cuyo texto pertinente fue citado previamente.

De tal suerte que, considera la mencionada Comisin que, violaciones graves a la normatividad atinente a la financiacin, en especial la superacin de topes, bien sea de elecciones o de mecanismos de participacin ciudadana, pueden dar lugar a la anulacin de la eleccin del candidato o de la votacin por un referendo, segn el caso.

En otras palabras, el establecimiento de topes electorales, si bien es importante en el mbito de la democracia representativa, en el sentido de garantizar la vigencia del principio de igualdad de oportunidades, lo es igualmente en el contexto de los mecanismos de participacin ciudadana, es decir, ante manifestaciones de la democracia directa.

As mientras que en una eleccin se suelen establecer topes mximos a los ingresos y gastos en que incurren partidos polticos y candidatos, a efectos de evitar que los competidores electorales con mayores recursos econmicos sean ms visibles ante el electorado y de esta forma lograr una ventaja inaceptable, en materia de mecanismos de participacin, los topes electorales constituyen una garanta del principio del pluralismo democrtico.

En efecto, partiendo de la constatacin de la coexistencia en un Estado Social de Derecho de diversas opciones ideolgicas y polticas, igualmente vlidas, las cuales plantean diferentes posturas entorno a la conduccin de los asuntos pblicos y de la sociedad; gozando adems todas ellas de una presuncin de validez, y descartando la posibilidad de obtener un consenso material ( unanimidad ) sobre todas y cada una de las cuestiones pblicas, es preciso llegar a consensos procedimentales, es decir, acuerdos claros y transparentes encaminados a resolver los conflictos sociales o, dado el caso, adoptar una determinada decisin poltica, con fundamento en la regla de las mayoras.

En este contexto, la fijacin de topes individuales y globales a las campaas de los mecanismos de participacin ciudadana apunta a garantizar que una determinada opcin poltica, as llegue a ser la mayoritaria en un momento histrico determinado, no termine imponindose injustamente sobre otras concepciones polticas igualmente vlidas.

En otros trminos, en un Estado Social de Derecho los recursos econmicos que soportan un determinado proyecto poltico, instrumentalizado mediante un determinado mecanismo de participacin ciudadana y cristalizado en una reforma constitucional, no pueden ser ilimitados por cuanto se atentara gravemente contra el pluralismo poltico.

• Dicho de otra manera: el dinero no puede convertirse en el principal catalizador de un proceso de reforma constitucional.
• As las cosas, las vulneraciones graves y flagrantes de las disposiciones que prevn los topes en las campaas de los mecanismos de participacin ciudadana, no constituyen meras infracciones menores a disposiciones administrativas, sancionables en nuestro contexto normativo con multas, sino que configuran violaciones al principio del pluralismo democrtico, y en consecuencia, configuran vicios constitucionales que afectan la validez de la iniciativa de reforma constitucional.

Violacin del principio de pluralismo en el caso concreto En el caso concreto, como se ha explicado, el monto total que poda gastar el Comit de Promotores del Referendo ascenda a la suma de $ 334974.388 millones de pesos. Segn el balance entregado, ingresaron a la campaa $ 2.046328.135.81 pesos, lo que significa que la organizacin gast en su campaa para recoleccin de apoyos ciudadanos, ms de seis (6) veces lo autorizado por la Resolucin nm.0067 de 2008 del CNE.

En materia de aportes individuales, las personas naturales o jurdicas podan contribuir con un mximo de $3349.743 millones de pesos, tope que igualmente fue vulnerado en numerosas ocasiones, por cuanto se recibieron contribuciones por 25, 30, 50 y hasta 100 millones de pesos, lo que significa, casi treinta (30) veces lo autorizado, como se desprende del cuadro insertado en las pginas precedentes de esta decisin.

En tal sentido, la Corte considera que la grave y evidente violacin de topes por parte del Comit de Promotores configura una violacin del principio del pluralismo democrtico consagrado en el artculo primero constitucional por cuanto (i) desconoce las previsiones sealadas en los artculos 97 y 98 de la LEMP y desarrolladas en un acto administrativo preparatorio de una reforma constitucional, como lo es la Resolucin nm.0067 de 2008 del CNE; y (ii) coloc en una situacin manifiestamente privilegiada a un proyecto ideolgico dentro de la sociedad, desconociendo los derechos de otras opciones polticas igualmente vlidas.

En efecto, invertir ms de seis (6) veces de lo permitido en una campaa encaminada a promover una determinada reforma constitucional, la cual, por su contenido resulta ser igualmente de contenido electoral, configura un abierto desconocimiento del principio del pluralismo poltico y de la igualdad en los trminos antes sealados.

Lo anterior por cuanto, la inversin desmesurada de recursos econmicos en la campaa termin por garantizar el xito del proyecto poltico y min las opciones de otras corrientes polticas contrarias a la idea de la reeleccin presidencial. Adicionalmente, como antes se anot, estos recursos provinieron en buena parte de personas jurdicas, sociedades annimas o limitadas, dentro de las que se destacan: constructoras ; concesionarias de vas ; fondos de inversiones y fideicomisos ; empresas vinculadas con determinados sectores de la produccin agrcola (azcar) y textil ; explotacin de recursos minerales y medios de comunicacin ; en otras palabras, empresas que, en su mayora y debido a las actividades que realizan, usualmente celebran contratos con el Estado o son destinatarias de polticas pblicas.

El desmesurado flujo de dineros provenientes de estos particulares en la campaa de un mecanismo de participacin popular dirigido a reformar la Constitucin para establecer una segunda reeleccin presidencial tambin hace notorio que los recursos fueron destinados a apoyar un proyecto poltico especfico en detrimento de otras opciones ideolgicas.3.5.

Conclusiones sobre el trmite de la iniciativa legislativa que dio origen a la Ley 1354 de 2009 Recapitulando, durante el trmite de la iniciativa legislativa ciudadana se presentaron diversas irregularidades vinculadas con la financiacin de la campaa a favor de la iniciativa de reforma constitucional, las cuales, vistas de manera articulada, configuran una violacin grave a principios cardinales sobre los cuales se estructura un sistema democrtico como son entre otros el de la transparencia y el del respeto por el pluralismo poltico del elector consagrados en los artculo 1, 155, 374 constitucionales y en los artculos 24, 27, 97 y 98 de la LEMP.

En efecto, una organizacin ajena a la iniciativa -la Asociacin Primero Colombia- adelant gestiones propias de un Comit de Promotores desconociendo, de manera flagrante, los mandatos del legislador estatutario, y en ltimas, principios constitucionales propios del modelo de Estado social de derecho. Desde la conformacin misma del Comit de Promotores a esta Asociacin se asignaron dos labores fundamentales en el manejo de la campaa a favor del referendo: (i) la contabilidad; y (ii) el manejo de los fondos,

En virtud de estas imprecisas tareas encomendadas la Asociacin Colombia Primero, recaud y administr importantes aportes econmicos para financiar la campaa de recoleccin de apoyos ciudadanos a favor del referendo, recursos que fueron trasladados al Comit de Promotores mediante un prstamo.

Resulta evidente la existencia de unidad de gestin y administrativa, entre el Comit de Promotores de la iniciativa legislativa ciudadana y la Asociacin Colombia Primero, dato relevante al momento de examinar la transparencia del proceso de financiacin de la campaa de recoleccin de apoyos ciudadanos, y por supuesto, la vulneracin de la LEMP y de la Constitucin.

En conclusin, el Comit de Promotores del referendo se sirvi de una Asociacin particular, que siempre control, para adelantar labores que segn la LEMP le eran propias, en concreto, las atinentes a la financiacin de la campaa para la recoleccin de los apoyos ciudadanos necesarios para tramitar una reforma constitucional.

1. Lo anterior, configura una maniobra para burlar los mandatos constitucionales y de la LEMP, encaminados precisamente a que tales procesos sean realmente transparentes y claros, y que, en definitiva, no se lesionen principios constitucionales.
2. Esta situacin est ntimamente ligada con la trasgresin de la regulacin y de los principios constitucionales que rigen la financiacin de las campaas de los mecanismos de participacin ciudadana, tales como los de transparencia y pluralismo poltico.

Se tiene as, que de conformidad con los artculos 97 y 98 de la LEMP, para la campaa de la iniciativa legislativa popular se aplican los topes globales e individuales que fije el CNE, los cuales en el ao 2008 ascendan a la suma de $ 3349.743 para los aportes individuales y de $ 334974.300 como lmite global de gastos.

Ahora bien, en la campaa de la iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009 (i) los integrantes del Comit de Promotores gastaron durante la campaa de recoleccin de apoyos a la iniciativa de reforma constitucional una suma global que supera ms de seis (6) veces lo autorizado por el CNE; y (ii) existieron aportes individuales superiores hasta en casi treinta (30) veces lo permitido, contribuciones adems realizadas, en este ltimo caso, a una organizacin no facultada para ello por el legislador estatutario, como es el caso de la Asociacin Colombia Primero.

Estas actuaciones adems de suponer una trasgresin de los mandatos de la LEMP vulneraron los principios constitucionales de trasparencia porque en general toda la actuacin fue dirigida a burlar los mandatos legales y constitucionales y de pluralismo porque permiti contar con recursos ilimitados para privilegiar o favorecer la propuesta de reeleccin presidencial.

Las irregularidades en la financiacin de la campaa de la iniciativa legislativa ciudadana, previamente detalladas, acarrean la inconstitucionalidad del procedimiento legislativo, pues como antes se seal esta etapa hace parte del trmite de a ley convocatoria a un referendo constitucional y por lo tanto tienen como directa consecuencia la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009.

No obstante, por razones de suficiencia argumentativa se continuar con el estudio del trmite de la iniciativa en el Congreso de la Repblica.4. El trmite en el Congreso de la Repblica del proyecto de la Ley 1354 de 2009 Una vez examinado el trmite ante la organizacin electoral de la iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009 corresponde a esta Corporacin abordar el estudio del procedimiento legislativo que terminara por convertir dicha iniciativa en la ley convocatoria a un referendo constitucional.

1. Para una mayor claridad en este acpite se seguir un orden expositivo similar al empleado en el aparte anterior de esta providencia.
2. En consecuencia la Corte Constitucional: 1.
3. En primer lugar har un breve recuento de los principios que rigen el procedimiento legislativo.2.
4. Describir el trmite que, segn la Constitucin y las normas orgnicas pertinentes, debe surtir un proyecto de ley convocatorio a referendo constitucional de iniciativa popular ciudadana ante el Congreso de la Repblica.3.

A continuacin relatar detalladamente el trmite legislativo de la Ley 1354 de 2009.4. Finalmente examinar si, a lo largo de dicho trmite, se incurri en vicios de procedimiento que afecten la validez del mismo.4.1. El principio democrtico y los principios que rigen el carcter sustancial del procedimiento legislativo Hacer referencia al funcionamiento del rgano legislativo en Colombia obliga a mencionar dos aspectos fundamentales: las funciones que realiza y los procedimientos por medio de las cuales son desempeadas.

• En un Estado social y democrtico de derecho ambos extremos son de carcter fundamental.
• Es la propia Constitucin la que, en su Ttulo I, seala los rasgos que deben caracterizar al Estado Colombiano, dentro de los cuales deben destacarse el sometimiento de las actuaciones de los rganos constituidos al ordenamiento jurdico principio de legalidad, el principio que debe inspirar la toma de las principales decisiones de la vida estatal el democrtico y el fin esencial que debe inspirar la labor de sus rganos el beneficio social.

Si bien estos temas han sido desarrollados abundantemente por la jurisprudencia de esta Corporacin, en esta oportunidad es necesario reiterarlos por la trascendencia que tiene en el examen de constitucionalidad de una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa ciudadana.

Como antes se mencion, en este procedimiento de reforma se anan mecanismos propios de la democracia participativa con el elemento definitorio por excelencia de la democracia representativa: el procedimiento legislativo, por tal razn es necesario detenerse nuevamente en los principios que informan la actuacin del Congreso.

Entre los diversos rganos que integran las ramas del poder pblico, tanto por su origen como por su funcionamiento, el Congreso es el rgano representativo por excelencia debido a que en las elecciones que tienen lugar para su conformacin un nmero plural de fuerzas polticas compiten y obtienen escaos en su interior; y, principalmente, porque su funcionamiento debe respetar reglas de juego previstas para que la pluralidad de fuerzas polticas tengan oportunidad de manifestar, de forma til, sus opiniones y pareceres.

• As mismo, los elementos democrticos en la composicin y funcionamiento del Congreso justifican las funciones que le son atribuidas.
• La elaboracin de la ley, la reforma de la Constitucin, la elaboracin del presupuesto del Estado, la investigacin y el juzgamiento de los altos funcionarios del Estado, el control poltico, son todas tareas esenciales que adquieren legitimidad democrtica si son ejecutadas por el cuerpo de representantes del pueblo a nivel nacional.

Pero igualmente el desarrollo de las funciones a su cargo debe entenderse como una manifestacin del principio democrtico y, por consiguiente, los procedimientos por medio de los cuales se ejercen las competencias y se adoptan las decisiones correspondientes estn sujetos a las mismas reglas que aportan legitimidad al Congreso en su conformacin.

Aunque el principio democrtico se manifiesta en todas las funciones del Congreso, interesa a la Corte profundizar, especialmente, en como se concreta tratndose de la labor legislativa. A lo largo de sta se encuentran muy distintas expresiones del principio democrtico, las cuales, verbigracia, abarcan momentos como la reunin, actividades como la participacin y decisin, al igual que condiciones como la transparencia.

Estas diversas manifestaciones pueden ser agrupadas en tres principios que integraran, a su vez, el principio democrtico en la actividad congresual. De esta manera en el principio mayoritario o de decisin por mayoras, de pluralismo poltico y de publicidad se puede entender condensado de forma un poco ms concreta el sentido democrtico que atiende el deber ser del funcionamiento del Congreso.

• Para efectos del objeto ahora estudiado ser menester establecer cmo se presenta cada uno de estos principios en la actividad del rgano legislativo con el objetivo de mostrar las distintas maneras de concrecin que tiene el principio democrtico en sus actividades.4.1.1.
• Principio mayoritario La decisin tomada por la mayora es la frmula ms eficiente desde el punto de vista democrtico para integrar a las fuerzas que participan en una eleccin, sin que se pierdan elementos de libertad e igualdad que son esenciales a las actividades congresuales.

En principio, el mtodo que mejor responde a dichos criterios de legitimacin sera el que contase con el apoyo de todos y cada uno de los integrantes de la respectiva clula o cmara legislativa cuando se pretenda tomar una decisin, es decir, la unanimidad.

Sin embargo, la prctica ha demostrado muchas veces que un sistema de decisin basado en el acuerdo unnime de los integrantes es imposible de sostener en un foro como son los rganos legislativos, en donde se dificulta conseguir un parecer idntico de todas las fuerzas polticas sobre un determinado tema.

Por esta razn, y ante la necesidad de preservar la igualdad al interior del Congreso, el mtodo de decisin mayoritario surge como la solucin ms adecuada a este tipo de situaciones, ya que implica que para tomar una decisin debe ser mayor el nmero de participantes que estn de acuerdo que el de aquellos que no lo estn,

La decisin mayoritaria tiene un profundo fundamento en la igualdad, porque asigna idntico valor a la participacin de cada uno de los ciudadanos y toma como presupuesto la igualdad de oportunidades en el proceso participativo. Es decir, el sentido democrtico de la decisin mayoritaria est fundado en dos pilares que se nutren del principio de igualdad: (i) el que las condiciones para participar en el proceso de decisin no tengan fundamento en parmetros discriminadores tales como la renta o el nivel de preparacin acadmica-; y (ii) el idntico valor asignado a la decisin de cada uno de los participantes, en cuanto que entre las participaciones vlidas ninguna tendr mayor peso que otra.

De esta forma el principio mayoritario se convierte en realizacin del valor igualdad que a su vez se presenta como uno de los principales objetivos a garantizar dentro de las labores de un Congreso vinculado en su funcionamiento por el principio democrtico.

La Constitucin acoge esta idea en el artculo 146, en el cual consagra que por regla general las decisiones de las Cmaras y Comisiones del Congreso se tomarn por mayora simple. La concrecin del principio democrtico a travs del principio mayoritario implica, adems de la decisin tomada por el mayor nmero de integrantes de la respectiva corporacin, el respeto de las posibilidades de participacin a los grupos minoritarios, no slo en la discusin, sino en la efectiva toma de las decisiones.

Por esta razn es necesario que como parte esencial del principio mayoritario se derive el principio minoritario, que en un sistema democrtico, lejos de ser contradictorio, resulta complementario. En efecto, i mplementar el principio minoritario es hacer partcipes a las minoras, si no de todas, de las decisiones ms importantes adoptadas por las cmaras legislativas, lo que no significa nada diferente a establecer mayoras cualificadas para los temas trascendentales de la vida estatal, dando as la posibilidad de que los grupos minoritarios participen activa y efectivamente en el desarrollo de los trabajos parlamentarios,

As, la Constitucin de 1991 prev una serie de mayoras especiales absolutas y cualificadas que responden a la necesidad de alcanzar consensos estables sobre algunas de las materias que decide el legislativo, De esta forma la decisin propia de la democracia ser aquella que exija el apoyo o consenso de la mayora de los integrantes del cuerpo que decide, de manera tal que para las decisiones ms importantes se exija que del consenso formen parte minoras representativas del rgano legislativo.

Contrario sensu, no ser democrtico el sistema que prevea un procedimiento en el que la minora pueda expresar la voluntad definitiva del cuerpo legislativo, que sustancialmente se asemejar a una oligarqua y, mucho menos, aquel en que sea una persona la que tome las decisiones polticas reservadas a esta institucin del Estado tal como ocurre en una dictadura.4.1.2.

Principio de pluralismo poltico Este principio resalta la integracin plural del rgano legislativo y, aunque parezca redundante, de sus rganos internos, como son las plenarias de las cmaras y las comisiones. Adems de la legitimidad derivada de su eleccin directa por parte de los ciudadanos, caracterstica que comparte con el Presidente de la Repblica, su legitimidad le viene dada porque en su integracin participan las fuerzas polticas, que de acuerdo con el procedimiento de decisin poltica, se destacan como las ms representativas de la sociedad.

Una primera manifestacin de este principio tiene lugar en la eleccin de los miembros del Congreso. En efecto, el pluralismo de fuerzas polticas representadas en el rgano legislativo es fruto del procedimiento de escrutinio electoral que, contrario al de los cargos uninominales, desarrolla un sistema proporcional, es decir, un sistema cuyo principio ser el repartir los escaos a proveer entre las fuerzas polticas participantes en la contienda electoral, de acuerdo al nivel de sufragios de apoyo obtenidos por cada una de ellas.

1. Toda la participacin de las fuerzas minoritarias tendr sentido si stas son las que verdaderamente representan a los sectores ideolgicos, pareceres polticos o concepciones sociolgicas existentes al interior de la sociedad representada.
2. De manera que la base conceptual en la que se apoya el pluralismo es que del proceso electoral a partir del cual se lleva a cabo la eleccin de los miembros del Congreso se podr obtener una representacin refleja de la sociedad.

Adicionalmente, como antes se seal, el pluralismo tambin rige el funcionamiento del Congreso. Desde esta perspectiva el objetivo principal del pluralismo poltico es, como su nombre lo indica, hacer de la manifestacin de voluntad de las comisiones, cmaras legislativas o Congreso en pleno, el resultado de un proceso integrador de las fuerzas polticas que lo conforman, de manera que las mismas puedan participar activamente en el proceso de determinacin poltica.

Esta manifestacin es similar a la hecha con ocasin del principio mayoritario en cuanto que el mismo resulta, a su vez, de una integracin de las minoras con asiento en la cmara; sin embargo, el pluralismo no concentra su atencin en la decisin que finalmente se toma, sino en el proceso que a ella conduce.

En este sentido el pluralismo propugnar porque en el proceso de funcionamiento de las cmaras y sus comisiones se garantice la participacin de las diversas polticas en las etapas que componen el procedimiento legislativo. En esa medida no sera coherente adjudicar el carcter de democrtico a un procedimiento legislativo en el cual la mayora acapare las posibilidades de participacin.

Resulta entonces valioso que la presentacin de proyectos de ley, la interposicin de enmiendas, la elaboracin, presentacin y exposicin de informes de ponencia, la solicitud de confirmacin del qurum, la participacin con voz en las sesiones de cmaras y comisiones, sean posibilidades de actuacin de las fuerzas minoritarias en el procedimiento legislativo.

Por otra parte, el principio democrtico y el pluralismo estn profundamente imbricados, as la democracia en desarrollo del procedimiento legislativo tendr como objeto principal la proteccin de las minoras que desde la perspectiva del pluralismo implicar su inclusin efectiva en la deliberacin y aprobacin de los proyectos que tiene lugar en desarrollo del procedimiento legislativo.4.1.3.

Principio de publicidad El principio de publicidad aporta un elemento trascendental en la actividad institucional dentro de un Estado democrtico, que consiste en la posibilidad de fiscalizar la actividad que realiza el poder pblico, examen que en el caso del Congreso de la Repblica tendr como sujetos activos tanto a la sociedad, como a los mismos integrantes del rgano legislativo, especialmente a las fuerzas minoritarias o de oposicin, las cuales estarn interesadas en resaltar las disparidades de criterio jurdico o poltico con las medidas adoptadas por la mayora.

Entonces, en primer lugar el principio de publicidad supone la posibilidad de que la sociedad observe de forma amplia y neutral el funcionamiento de comisiones y cmaras, lo que puede concretarse a travs de los mecanismos institucionales previstos para tal efecto como la Gaceta del Congreso, el canal pblico por el cual se transmita la actividad del rgano legislativo, la celebracin de audiencias pblicas, la asistencia de pblico a las barras del Congreso para presenciar sus sesiones, la publicacin en el Diario Oficial de las leyes una vez sancionadas.

As mismo debe garantizarse la transparencia al interior del Congreso, entendiendo que sus integrantes deben contar con todas las posibilidades para conocer los asuntos en los cuales se espera su participacin, as como brindar los medios necesarios para que sea perfectamente clara la agenda legislativa, el contenido de los temas a discutir en ella y el momento en que se tomarn las decisiones por parte de la comisin o plenaria a la que se pertenezca.

La transparencia en el ejercicio de las funciones pblicas constituye un elemento de la moderna democracia institucional, que aunque de amplia tradicin, se ha renovado con las nuevas concepciones fruto del avance en las comunicaciones, que facilitan la concrecin de principios como el de publicidad a travs de herramientas como las pginas web, los correos electrnicos o los mensajes de texto a celulares,

1. Este resulta un aspecto trascendental y que redondea el sentido democrtico del rgano legislativo, pues carecera de sentido el carcter representativo derivado de la escogencia de los miembros del Congreso si la actividad que realizan como representantes no pudiera ser seguida por sus electores.
2. Es este el significado del artculo 144 de la Constitucin, al establecer la regla general de la publicidad en las sesiones de las comisiones y cmaras legislativas, confirmando el carcter de transparencia y apertura que debe tener la actividad de los representantes de la sociedad en un Estado democrtico.

La disposicin legislativa en que se acoge el espritu trazado por la Constitucin es el artculo 85 del Reglamento del Congreso, en del que se reitera la regla general de publicidad para las sesiones de las Cmaras; de igual forma, los artculos 70 y 71 de dicho estatuto concretan el postulado que aquella norma enuncia al establecer la libre asistencia de los periodistas a las sesiones de las Comisiones o de las Cmaras siempre que stas no sean reservadas,

Igualmente, el pblico interesado podr presenciar el desarrollo de cualquier sesin pblica, asistencia cuya regulacin est a cargo del presidente del respectivo rgano legislativo. Por su parte, el artculo 88 del Reglamento reafirma este principio al sealar que las sesiones de estos rganos debern tener una amplia cobertura, la cual se realizar por medio de programas semanales de televisin, comunicados periodsticos o transmisiones radiales, canales por medio de los cuales el Congreso establece una continua comunicacin con la poblacin.

Tambin se consagra la antes mencionada posibilidad de or a los ciudadanos durante el debate en comisin, la que, de acuerdo con los mandatos de los artculos 230 y siguientes del mismo estatuto debern desarrollar las Mesas Directivas de cada Comisin mediante la determinacin del momento y el tiempo en que deba tener lugar este tipo de participaciones.

Para materializar este principio existe un peridico oficial, la Gaceta del Congreso, encargado de dar publicidad a las actividades de Cmaras y Comisiones. En l se realizar la publicacin prevista en el artculo 157 de la Constitucin, al igual que la publicacin exigida por el artculo 156 del Reglamento del Congreso, a saber: la ponencia para primer debate de un proyecto de ley, requisito indispensable para el inicio de esta fase en cada Cmara,

Tambin podrn publicarse en la Gaceta del Congreso las actas de las sesiones, aunque esto no constituye requisito para que se proceda a su aprobacin por parte de la cmara o comisin respectivas. El Acto Legislativo 01 de 2003 tiene como finalidad reforzar el principio objeto de estudio, as el enunciado normativo aadido al artculo 160 de la Constitucin, que exige el anuncio previo y en sesin diferente de los proyectos que se vayan a votar, ya sea en comisin o en plenaria; y la adicin aprobada al artculo 133 de la Constitucin que suma a la publicidad del voto su carcter nominal, lo que ampla la posibilidad de fiscalizacin respecto de las decisiones tomadas por los representantes.

En conclusin, el principio democrtico en el desarrollo del procedimiento legislativo se manifiesta en la participacin de las fuerzas polticas que integran el Congreso, al prever que ste funcione mediante un procedimiento inclusivo de todas ellas, permeable a los pareceres sociales y transparente a su fiscalizacin, en el cual, es principio axial la decisin por las mayoras, a la vez que se garantiza la participacin de las minoras.

Siendo estos los rasgos que definen el carcter sustancial del procedimiento legislativo, pasa esta Corporacin a describir las principales etapas del trmite de un proyecto de ley de iniciativa ciudadana convocatorio de un referendo constitucional.4.2.

El procedimiento legislativo del proyecto que por iniciativa ciudadana convoca la realizacin de un referendo constitucional El procedimiento legislativo previsto para la realizacin de la ley por medio de la cual se convoca al pueblo a un referendo no difiere en aspectos sustanciales del procedimiento legislativo seguido de ordinario para la realizacin de las leyes, excepto por el requisito previsto en el artculo 378 de la Constitucin respecto de su aprobacin por la mayora de los miembros de una y otra cmara.

Las etapas del procedimiento y los actos preparatorios respondern a las precisas condiciones que deben cumplirse al adelantar el procedimiento legislativo ordinario, teniendo en cuenta la regulacin prevista en la Constitucin y en las normas orgnicas pertinentes.

1. Lo anterior podra llevar a la conclusin que la ley de referendo, aparte de la mayora exigida por el artculo 378 constitucional no tiene condiciones especiales en su realizacin.
2. Sin embargo esta conclusin se aleja de una interpretacin sistemtica y sustancial de la Constitucin, pues sera fruto de un anlisis eminentemente formal de las exigencias procedimentales contenidas en la Constitucin y el reglamento del Congreso, que excluira el sentido sustancial que su realizacin involucra.

En efecto, para esta Corporacin es claro que el procedimiento legislativo es mucho ms que una simple concatenacin de ritualidades que aportan orden a la labor de las cmaras legislativas, por el contrario, resulta ser el mecanismo mediante el cual manifiesta de forma concreta el principio democrtico en la toma de decisiones por parte de los representantes del pueblo y, en esta medida, la manera de actuar la democracia representativa como manifestacin de la soberana popular en un Estado de derecho.

Sin la intencin de profundizar en un tpico tantas veces tratado por la jurisprudencia constitucional, debe recalcarse que el procedimiento legislativo se justifica en cuanto resulta de la aplicacin prctica del principio democrtico en la creacin normativa, siendo el origen de la legitimidad de la ley y, por consiguiente, la justificacin para que sta sea la principal fuente de derecho dentro del ordenamiento luego de la Constitucin.

Por esta razn un correcto anlisis del procedimiento legislativo debe tener en cuenta el contexto constitucional que enmarca la funcin legislativa, pudiendo ste ser distinto en algunos casos en los que se manifiestan con especial identidad los principios constitucionales que aportan contenido a este procedimiento.

Entra la Corte a describir cada una de las etapas que debe seguir un proyecto de ley de iniciativa ciudadana que convoca a un referendo de reforma constitucional antes de convertirse en ley de la repblica.4.2.1. Iniciativa legislativa en las leyes que convocan a referendo reformatorio de la Constitucin La Constitucin no simplemente previ que fuera el pueblo el que tuviera la ltima palabra respecto a un referendo constitucional, sino que, adems, al determinar quines tienen la iniciativa en este mecanismo de reforma constitucional limit sus titulares a dos: el Gobierno y un nmero de ciudadanos que equivalga, por lo menos, al 5% del censo electoral vigente.

De manera que slo estos dos sujetos estn legitimados para fijar, con la amplitud propia del derecho de iniciativa, el contenido de este tipo de proyectos, La presentacin del proyecto de ley, actuacin que finaliza el trmite de la iniciativa ciudadana y da inicio al trmite legislativo debe hacerse ante la Secretara General de alguna de las cmaras legislativas o ante el secretario en las plenarias de las mismas Art.139 del Reglamento del Congreso- por parte del representante del comit de promotores.4.2.2.

Comprobacin de cumplimiento de requisitos, publicacin y asignacin a Comisin Permanente. El Secretario General de la cmara donde haya sido presentado el proyecto de ley debe entregarlo al Presidente de la respectiva corporacin, quien verificar si rene los requisitos para ser admitido Art.145 del Reglamento del Congreso en adelante RC-.

En este estadio el Presidente de la respectiva cmara comprobar que el proyecto tenga un ttulo, su respectivo encabezamiento, una parte dispositiva y una exposicin de motivos. La prctica parlamentaria ha determinado que este examen sea meramente formal, en el sentido que no se evala el contenido de lo presentado para determinar su adecuacin – verbigracia, que el ttulo sea coherente con el contenido del proyecto, que la exposicin de motivos explique y justifique adecuadamente la decisin de regular el tema de la forma en que lo hace el proyecto, que la divisin interna del texto articulado atienda a parmetros vlidos de tcnica legislativa-; simplemente se comprueba que los requisitos exigidos existan como tal en los documentos que componen el proyecto de ley.

1. Un requisito adicional que deber acompaar el proyecto de ley de iniciativa popular encaminada a convocar a un referendo reformatorio de la Constitucin ser las certificaciones de que tratan los artculos 24 y 27 de la LEMP, a las cuales se hizo una extensa alusin en acpite precedente de esta decisin.
2. Stas se constituyen en formalidades insalvables para el inicio del trmite legislativo seguido ante el Congreso de la Repblica, no slo por lo establecido en las disposiciones mencionadas, sino adems por expresa exigencia del Art.30 de la LEMP, que respecto de, entre otras, la iniciativa legislativa consagr ARTCULO 30.

PRESENTACIN Y PUBLICACIN DE LAS INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS ANTE LAS CORPORACIONES PBLICAS. Una vez certificado por la Registradura del Estado Civil correspondiente, el cumplimiento de los requisitos de una iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta Ley, su vocero, presentar dicho certificado con el proyecto de articulado y la exposicin de motivos, as como la direccin de su domicilio y la de los promotores, ante la Secretara de una de las Cmaras del Congreso de la Repblica o de la Corporacin Pblica respectiva, segn el caso.

(negrillas y subrayados agregados). El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, as como el texto del proyecto de articulado y su exposicin de motivos, debern ser divulgados en la publicacin oficial de la correspondiente corporacin. Con base en la LEMP, se concluye que en los casos de proyectos de iniciativa ciudadana el proyecto presentado deber acompaarse de la certificacin sobre el cumplimiento del nmero de apoyos ciudadanos mnimo -Art.24 LEMP- y, adems, de la certificacin respecto del cumplimiento de los topes de financiacin, tanto globales como individuales, que, en cuanto iniciativa legislativa popular de carcter ciudadano, debieron haberse respetado arts.27 y 97 LEMP-.

La evaluacin de los documentos presentados por los miembros del Comit de Promotores practicada por el Presidente de la cmara legislativa donde se radic la inicitaiva puede conducir a cualquiera de los siguientes escenarios: i) Que el proyecto no rena los requisitos y sea devuelto al autor para su correccin; y ii) Que los cumpla, se ordene su publicacin y sea asignado a la Comisin Primera permanente de la respectiva cmara, por tratarse de un asunto de naturaleza constitucional.

• La publicacin que se menciona es la ordenada por el artculo 144 RC y deber hacerse en la Gaceta del Congreso.
• Una vez dada la orden de publicacin, la asignacin a la Comisin Primera permanente ser el paso a seguir por parte del Presidente de la respectiva cmara, de acuerdo con el artculo 1 de la Ley 754 de 2002, que modific el art.2 de la Ley 3 de 1992.

La asignacin del proyecto a una comisin que no sea competente implicar el quebrantamiento de una norma parmetro de control constitucional. La jurisprudencia constitucional, no obstante catalogar la falta de competencia de una comisin permanente como un vicio de procedimiento, ha reconocido un amplio alcance a la competencia de los presidentes de las cmaras legislativas en la asignacin de los proyectos de ley, concluyendo que excepto en los casos de completa arbitrariedad, la primaca del principio democrtico obliga al respeto de la evaluacin y decisin por l tomada,

1. Sin embargo, respecto de este tipo de proyectos no existe la menor duda sobre la comisin constitucional competente para realizar primer debate por cuanto le corresponde tramitarlo a la Comisin Primera Permanente.
2. Son estas las reglas que rigen el procedimiento de aceptacin, publicacin y asignacin a comisin de los proyectos de ley presentados ante las Cmaras.4.2.3.

Designacin de los ponentes Una vez recibido por parte de la comisin constitucional permanente, la mesa directiva debe designar el ponente o los ponentes que elaborarn el informe de ponencia. El reglamento no establece un tiempo determinado para que rindan su informe en la etapa de comisin, aunque s se establece que el Presidente de la Comisin lo determinar art.153 RC-,

1. El artculo 14 de la ley 974 de 2005, modificatorio del artculo 150 RC, prev que exista un ponente coordinador cuando los ponentes sean ms de uno y que ste ayude al presidente en desarrollo del trmite del proyecto de ley.
2. Igualmente consagra un derecho de origen legal a favor de las bancadas polticas, las cuales tendrn derecho a formar parte del grupo de ponentes en los proyectos de su autora.

Un punto importante, que refleja el sentido pluralista que debe imperar en el procedimiento legislativo, es el consagrado en el ltimo inciso del artculo 14 de la Ley 974 al preceptuar que se deber garantizar la representacin de las diferentes bancadas en la designacin de los ponentes,

Esta es una manifestacin clara de pluralismo poltico, pues garantiza que en el proyecto discutido ante la comisin se haya contado con el parecer de todos los partidos o movimientos polticos en ella representados, lo que abre un espacio para la manifestacin de las distintas posiciones que puedan existir al interior de la misma.

La presentacin y discusin de los informes de ponencia adquiri una importancia aun mayor a partir de la implementacin del rgimen de bancadas, pues los informes presentados en esta etapa reflejarn, sin duda, la posicin de la bancada, siendo posible prever la postura que cada partido tiene respecto de un determinado tema, la cual seguramente tambin defender en plenaria y, por consiguiente, este ser el punto de inicio de los acuerdos y negociaciones entre las bancadas con el fin de lograr un acuerdo en uno u otro sentido,

En este punto vale la pena mencionar un aspecto que haba quedado anunciado y es la posibilidad de presentar lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado informes de ponencia disidentes. Resulta esta una manifestacin clara del pluralismo que debe inspirar la determinacin del procedimiento legislativo, pues dichos informes significan un aumento en las posibilidades de informacin de los miembros de la comisin.

stos pueden apartarse de un informe principal en puntos concretos o en la totalidad, o llegar a la misma conclusin aunque manifestando fundamentos diferentes, teniendo como nico lmite el impuesto por el informe principal del que difieren. O puede darse el caso, ms usual en los eventos de ponencias plurales, que se presente un informe por cada una de las bancadas representadas en el grupo de ponentes o al menos por cada uno de los pareceres ideolgicos presentes, de manera que estrictamente no se trate de informes disidentes, sino de informes de las bancadas minoritarias, que no tengan como referencia el informe presentado por las bancadas integrantes de la mayora y que simplemente presenten la posicin de sus miembros sobre el tema en discusin, ms al estilo de los minority reports en los parlamentos de Estados europeos,

Una vez elaborado el informe el ponente debe presentarlo ante la secretara de la comisin art.156 RC-, luego ser publicado dentro de los tres das siguientes en la Gaceta del Congreso art.156 RC-, aunque, para agilizar el trmite, el presidente de la comisin podr autorizar la reproduccin del documento por cualquier medio mecnico para distribuirlo en los medios de la comisin, antes de que sea publicado en la Gaceta del Congreso.

En la ponencia deben incluirse el total de las propuestas que se hayan presentado respecto del proyecto art.154 RC- y deber terminar con una proposicin que pueda ser debatir el proyecto, archivarlo o negarlo art.157 y 174 RC ste ltimo modificado por el art.15 de la Ley 974 de 2005-.4.2.4.

Debates en comisin y en plenaria El debate consiste en la discusin que sobre el proyecto se lleve a cabo en el seno de la comisin o la plenaria. Al determinar los elementos esenciales del debate legislativo, la Corte ha reconocido que es inherente al debate parlamentario la exposicin de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontacin seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideracin colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habr de tener la decisin puesta en tela de juicio, pero tambin ha aceptado que existe debate aun cuando no haya controversia,

El debate tiene una significacin fundamental dentro del procedimiento legislativo pues se convierte en uno de los principales medios de concretizacin del principio democrtico. Su carcter sustancial ha sido resaltado por la jurisprudencia, entre otras, en la sentencia C-760 de 2001 que al respecto manifest: En los regmenes democrticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formacin y determinacin de la voluntad del legislador en cada frmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontacin de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representacin popular.

Por ello, las distintas normas que tanto en la Constitucin como en la Ley Orgnica del Reglamento del Congreso regulan el trmite de la adopcin de la ley, estn dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir todas las corrientes mencionadas, y en el cual la opcin regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexin.

Por ello se han previsto cuatro debates, dos a nivel de las comisiones del Congreso, y dos a nivel de la plenaria de cada Cmara (Art.157, CP), lo cual permite, de un lado, que las propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso, tenga la oportunidad real de incidir en la adopcin final de ley.

1. Tambin por esto, la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de etapas anteriores del trmite, reconocida por el segundo inciso del artculo 160 de la Constitucin, es propia de los regmenes que conceden amplia importancia a la efectividad del principio democrtico.
2. La definicin legal del trmino la aporta la Ley 5 de 1992, que en su artculo 94 determina que por debate debe entenderse El sometimiento a discusin de cualquier proposicin o proyecto sobre cuya adopcin deba resolver la respectiva Corporacin.

Segn esta misma disposicin ste se inicia, al abrirlo el Presidente y termina con la votacin general. Los artculos 145, 146, 157 y 160 de la Constitucin sealan los elementos fundamentales que deben reunir los debates. En primer lugar, el nmero mnimo de congresistas que deben estar presentes para iniciar la deliberacin de cualquier asunto, as como para adoptar decisiones, que para todo tipo de proyectos de ley equivale a la cuarta parte de los miembros de la respectiva corporacin.

1. En segundo lugar, la mayora necesaria para adoptar decisiones en la respectiva corporacin que para los proyectos que convocan a referendo ser la mayora de los miembros de la comisin o de la plenaria.
2. En tercer lugar, la necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto mnimo para garantizar la participacin efectiva de los congresistas.

En cuarto lugar, el perodo mnimo que debe mediar entre debates como garanta de que la decisin del Congreso sobre el proyecto de ley es producto de una reflexin ponderada. Y, finalmente, en quinto lugar, la necesidad de votar sobre lo debatido y de alcanzar la mayora requerida por la Constitucin.

• El debate inicia con la consideracin del informe de ponencia, para luego dedicarse al articulado.
• Aunque el artculo 157 RC incluye la posibilidad que en comisin el ponente proponga que no se debata el informe, sino nicamente el articulado, el artculo 15 de la Ley 974 de 2005 obliga a que esta votacin se d.

En dicho informe el ponente debe incluir todas las modificaciones propuestas por los congresistas y, si las hay, por el Gobierno. El proyecto se discutir artculo por artculo, teniendo en cuenta las modificaciones presentadas respecto de cada uno por el ponente, los ministros o los miembros de la respectiva cmara, sea que pertenezcan o no a la comisin (Art.158 RC).

En los debates desarrollados en comisin pueden intervenir, adems de sus miembros, los dems congresistas, los voceros de las bancadas, los ministros y funcionarios invitados, los miembros de los rganos a los que el artculo 156 de la Constitucin autoriza a presentar proyectos de ley cuando quieran hacer referencia a dichos asuntos y, de vital importancia para el caso que ahora se estudia, el vocero del Comit de Promotores cuando se trate de un proyecto de iniciativa popular.

La mesa directiva fijar el tiempo de las intervenciones (Art.11 de la Ley 974 de 2005), aunque stas no podrn durar ms de 10 minutos, excepto las de los voceros de las bancadas que podrn extenderse hasta por 20 minutos (Art.10 de la ley 974 de 2005). El cierre del debate se puede dar porque todos los inscritos hayan finalizado sus intervenciones; o por manifestacin de suficiente ilustracin, situacin que puede ser motivada por: (i) solicitud de cualquier miembro de la respectiva corporacin luego de transcurridas tres horas desde la iniciacin del debate (Art.108 RC) o (ii) porque un integrante de la comisin lo solicite en virtud de haberse discutido el artculo en dos sesiones (Art.164 RC).

• Finalizado el debate, y si no se ha hecho, se debe anunciar la votacin para una sesin posterior.
• Resta decir que en desarrollo del estudio de este tipo de proyectos puede darse que el primer debate lo desarrollen conjuntamente las comisiones homlogas del Senado de la Repblica y Cmara de Representantes por solicitud expresa del Presidente de la Repblica, pues regir la regla general prevista en el artculo 163 de la Constitucin, aplicable para todos los procedimientos legislativos.4.2.5.

Enmiendas o modificaciones introducidas al proyecto Un aspecto esencial del debate ser la posibilidad de introducir modificaciones al proyecto por parte de los miembros de la comisin o la plenaria. Esta es una de las contingencias del procedimiento legislativo y es a la que se dedica, generalmente, la mayor parte del tiempo, pues ser la que permita conocer los pareceres que los congresistas tienen respecto del proyecto que estn discutiendo.

• Por esta razn la presentacin de enmiendas o proposiciones, que consiste en la posibilidad de proponer modificaciones al proyecto en estudio, resulta una de las manifestaciones ms concretas del principio democrtico que se concreta en el actuar del rgano legislativo.
• Por tener particular relevancia en el caso objeto de estudio este tpico ser examinado de manera detallada a continuacin.

No obstante ser un aspecto connatural a la actividad de las cmaras legislativas, la doctrina y la jurisprudencia han debatido en muy diversas ocasiones respecto de aspectos esenciales de las enmiendas, como puede ser su carcter formal o sustancial, su amplitud, su relacin con el proyecto en discusin y sus consecuencias dentro del trmite legislativo.

• El primer aspecto relevante para definir la posibilidad de enmienda dentro de un rgimen jurdico es su carcter formal o sustancial.
• Desde la perspectiva formal se asume que enmienda es cualquier modificacin que se pretenda hacer a un proyecto de ley, sin tener en cuenta ningn aspecto o limitante a dicha facultad distinta a los requisitos formales que se imponen para su presentacin, que en el ordenamiento colombiano seran los previstos en el artculo 113 RC, es decir, que la misma se presente firmada y por escrito.

El concepto sustancial sostendr que enmienda ser aquella modificacin que se entienda como accesoria al proyecto en discusin que, por consiguiente, tendra el carcter de principal- de manera que la misma estar limitada por la materia y la amplitud temtica que tenga el proyecto; el vnculo material implica que la proposicin no introduzca temas no previstos inicialmente en el proyecto, mientras que la amplitud har referencia a que la modificacin no sea de tal significacin que en realidad sea una iniciativa en s misma, es decir, que en cuanto propuesta subsidiaria, sta ltima deber circunscribirse a aquellos aspectos que busca modificar el proyecto principal.

• Esta ltima es la opcin adoptada por el ordenamiento jurdico colombiano, la cual, a la vez, es la que ms acorde resulta con el principio democrtico dentro del procedimiento legislativo.
• En efecto, no es otra la idea que inspir el artculo 158 de la Constitucin, el cual hace referencia a la unidad de materia que debe existir en los proyectos de ley y prescribe que sern inadmisibles las modificaciones que no se relacionen con ella,

As mismo el Reglamento del Congreso al referirse a las proposiciones modificativas la define como la que aclara la principal; vara su redaccin sin cambiarle el contenido esencial a la misma; hace dos o ms de la principal para su mayor comprensin o claridad, obtiene dos o ms temas, dos o ms artculos que versen sobre materia igual, o similar, se discutan y resuelvan en una sola; traslada lo que se discute a otro lugar del proyecto, o tema que se debate, por razones de conveniencia o coordinacin que se aduzcan (Art.114 RC).

• La jurisprudencia constitucional ha manifestado el carcter accesorio que tienen las enmiendas y su limitacin al mbito temtico abierto por el proyecto inicialmente presentado ante las cmaras, lo cual es fruto del respeto debido a la facultad de iniciativa legislativa reconocida por la Constitucin.
• Este punto es fundamental ya que el mismo concreta el principio de identidad del proyecto, actuando la exigencia prevista en el artculo 158 de la Constitucin,

El anlisis que se haga sobre las enmiendas obliga a hacer referencia a dos aspectos de su regulacin cuales son la presentacin y la discusin que sobre ellas tenga lugar. Referirse a la presentacin de enmiendas conlleva la determinacin de los titulares de este derecho, quienes, de acuerdo con el Reglamento del Congreso, son los congresistas, as no hagan parte de la comisin (Art.160 CP), lo que debe entenderse como los miembros de la misma cmara legislativa ya que resultara contrario a la lgica del rgimen de bancadas que se pudieran interponer enmiendas en proyectos discutidos en una cmara distinta a la que se pertenece.

Adicionalmente en un aspecto llamativo dentro de nuestro ordenamiento que confirma el papel protagnico que dentro del procedimiento legislativo tiene el Gobierno, el artculo 158 RC prev que tambin los ministros del despacho puedan interponer enmiendas a los proyectos en discusin, incluso desde la fase de comisin.

La forma de presentacin de las enmiendas, como antes se mencion, ser por escrito y con la firma de su autor, sin necesidad de que se sustenten argumentos al respecto, pues los mismos sern expuestos por su autor al momento de la discusin; la oportunidad para su presentacin ser hasta antes de que se cierre el debate, pues no existe otro lmite temporal previsto por el ordenamiento (Art.160 RC num.2).

La discusin de las enmiendas es regulada por el artculo 158 RC que seala l tiempo de discutir cada artculo sern consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los ministros del despacho o los miembros de la respectiva cmara, pertenezcan o no a la comisin ; el artculo 159 RC contempla la posibilidad de que el Presidente de la comisin y se entiende que tambin el de la cmara- determine el orden en que se llevar a cabo la discusin, para lo cual puede agrupar las enmiendas presentadas para facilitar su debate.4.2.5.1.

Enmiendas a los proyectos de convocatoria a referendo reformatorio de iniciativa popular ciudadana El anlisis de las modificaciones o enmiendas que pueden presentarse en un proyecto de ley debe involucrar otros aspectos aparte de los contenidos en el Reglamento del Congreso cuando se trata de proyectos de iniciativa popular ciudadana, tanto ms y en cuanto aqullos se encaminen a reformar la Constitucin.

Esta conclusin, que surge de la interpretacin sistemtica de la Carta, es necesaria para proteger principios fundamentales del orden constitucional, como el de soberana popular (Art.3), la democracia participativa (Art.1) y la limitacin competencial de los poderes constituidos (Art.6), todos fundamentales para el respeto de la esencia democrtica del Estado colombiano.

En efecto, la idea rectora de los mecanismos de participacin ciudadana es que el pueblo, en ejercicio de la soberana de que es titular, pueda manifestarse de forma polticamente relevante en la toma de decisiones dentro del Estado colombiano. Este debe ser el principio orientador al hacer consideraciones respecto de las formas previstas para la manifestacin directa de la voluntad ciudadana, claro est, sin perder de vista que se trata de facultades que se encuentran limitadas por la propia Constitucin.

Es decir, como todo ejercicio de poder sometido a la Constitucin y normas que determinan su expresin, los mecanismos de participacin en que se expresa directamente el pueblo estn predeterminados por parmetros de validez y, por consiguiente, se encuentran sometidos a los controles instituidos por la propia Constitucin.

En el examen de los mecanismos de participacin, tales como la iniciativa legislativa, debe asegurarse el respeto de la idea inspiradora de los mismos y es que stos sean medios de expresin de la voluntad popular. Como se ha manifestado anteriormente en esta sentencia, los mecanismos de participacin no pueden ser utilizados como cajas de resonancia de otros poderes constituidos o como fruto amaado de sectores econmicos que pretendan adquirir apariencia de voluntad social, razn por la cual deben respetarse las reglas establecidas por el ordenamiento para su realizacin.

As mismo, los poderes constituidos deben asegurar que la voluntad manifestada por el pueblo no sea anulada, ni tergiversada, ni sustituida, ni manipulada en desarrollo del mecanismo de participacin especfico; esto implicara una ruptura con el fundamento de legitimacin de estas formas de expresin de la voluntad popular, pues utilizara los distintos mecanismos previstos por el ordenamiento para conseguir objetivos diferentes a los buscados a travs del principio de participacin democrtica de los ciudadanos.

Por esta razn resulta indispensable proteger la soberana popular, su manifestacin a travs de la democracia participativa y la legalidad de estos procesos como formas coherentes y legtimas de actuacin dentro de un Estado de derecho fundado en la soberana del pueblo.

1. Al respecto resultan valiosas las ideas expuestas en la sentencia C-551 de 2003 sobre este tpico: a caracterstica definitoria del referendo constitucional se encuentra en el artculo 374 de la Constitucin, con el cual se abre el Ttulo XIII.
2. Esta disposicin establece que el referendo es un mecanismo de reforma constitucional del pueblo, no del Presidente de la Repblica ni del Congreso Nacional.

Claramente seala que la Constitucin podr ser reformada. por el pueblo mediante referendo. En esta misma decisin la Corte agreg: La regulacin expresa del referendo constitucional aprobatorio y del referendo constitucional derogatorio, as como la exigencia de que, cuando se cumplan las condiciones establecidas en el artculo 377 de la Carta, el referendo derogatorio no solo pueda sino que deba llevarse a cabo puesto que se entiende que en esas materias el pueblo se ha autoconvocado para ello, muestra claramente que el constituyente de 1991 no desconfi del pueblo sino que opt por abrir mltiples vas para que ste se pueda expresar en forma directa.

() La confianza del constituyente de 1991 en el pueblo materializada en la consagracin de varios mecanismos, escenarios y procedimientos de participacin directa, y la decisin fundamental de prever expresamente su intervencin definitiva en todos los mecanismos de reforma constitucional anteriormente mencionados – en momentos, con condiciones y con alcances diferentes en cada uno de ellos indican la trascendencia de la participacin de los ciudadanos dentro de la democracia participativa en la cual el principio de soberana popular excluye (CP art.4) que los rganos constituidos tengan la ltima palabra respecto del contenido de la Constitucin que el pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, decret, sancion y promulg el 4 de julio de 1991 (Prembulo).

En la iniciativa legislativa popular el elemento principal a proteger es la voluntad que el pueblo ha manifestado en la misma. No tendra sentido en un Estado basado en la soberana popular, permitir que al proyecto de ley presentado por los ciudadanos durante su trmite en el Congreso le fueran introducidas modificaciones que lo convirtieran en otro sustancialmente diferente.

Una interpretacin que sostenga la inexistencia de lmites por parte del Congreso al momento de introducir modificaciones a los proyectos de ley apoyados por el 5% o ms de los ciudadanos permitira que el Congreso suplantara la iniciativa ciudadana, anulando el acuerdo alcanzado por los ciudadanos que fueron coordinados por el comit de promotores; y, en el caso de proyectos para la convocatoria a referendo, desconocera la limitacin expresa que contiene el artculo 378 de la Constitucin, que niega al Congreso la facultad de iniciativa en estos eventos.

Lo anterior no significa que el Congreso sea un convidado de piedra en estos casos, pues como ha manifestado la Corte Constitucional, el hecho de que se haya previsto su participacin en el trmite de los mecanismos de reforma a la Constitucin arroja claridad respecto del papel que tiene este cuerpo de representacin dentro del orden y la dinmica institucional cuando de definir el ordenamiento constitucional se trata.

1. La participacin del Congreso no puede reducirse a un papel notarial, por el contrario, debe reconocerse el gran significado sustancial que tiene la intervencin del rgano legislativo, actuando como poder constituido, en el proceso de construccin del referendo reformatorio.
2. Una interpretacin que concluyera en la incompetencia total del Congreso para proponer modificaciones a los proyectos de ley de referendo de iniciativa popular desconocera que la democracia en nuestro sistema constitucional tambin es representativa (Art.4 de la CP), que los miembros del Congreso son los representantes del pueblo (Art.133 de la CP) y que la Constitucin prev su participacin dentro de cada uno de los procesos reformatorios de la Constitucin (Arts.375, 376 y 378 de la CP), argumentos que dejan sin fundamento una limitacin absoluta en tal sentido.

En esta direccin se pronunci esta Corporacin al realizar el control de constitucionalidad de la ley que convoc el anterior referendo reformatorio de la Constitucin, sentencia C-551 de 2003, ocasin en que estudi la posibilidad del Congreso de introducir modificaciones al proyecto de ley de referendo de iniciativa gubernamental presentado en aquella ocasin.

Aunque el autor del proyecto es diferente y, por esta razn, el escenario de anlisis es completamente distinto en esta ocasin, no resulta superfluo recordar lo manifestado por la Corte al examinar la Ley 796 de 2003 al ser cuestionada la posibilidad del Congreso para introducir modificaciones a la iniciativa gubernamental, por considerarse una extralimitacin por parte del rgano legislativo.

Al respecto consider: Por consiguiente, el hecho de que un tema requiera iniciativa gubernamental para poder ser debatido por el Congreso, no implica que las cmaras no puedan modificar el proyecto presentado por el Gobierno, pues Colombia no prev, de manera general, la figura de la legislacin por va rpida, o ” fast track “, que existe en otros ordenamientos, y en virtud de la cual el Ejecutivo puede someter al Congreso proposiciones inmodificables sobre asuntos urgentes, de suerte que las cmaras slo pueden rechazar o aceptar la propuesta gubernamental.

Posteriormente adicion Por consiguiente, si el Constituyente hubiese querido que al proyecto de ley de iniciativa gubernamental presentado ante el Congreso de la Repblica, destinado a tramitar un referendo constitucional, no le fueran introducidas modificaciones, lo habra dicho expresamente, como lo hizo en el artculo 351 y en los ordinales 14 y 16 del artculo 150 de la Carta.

Como no lo hizo expresamente, debe entenderse que el proyecto de referendo queda sometido a los debates que permite todo sistema liberal, pluralista, republicano y democrtico (CP. Prembulo y art.1.). Sin embargo, esto no debe implicar un desconocimiento de los lmites que dicho papel tiene cuando se trata de iniciativas del pueblo.

Una interpretacin sistemtica de la Constitucin debe considerar la clusula general de competencia (Art.150 de la CP), el principio de democracia representativa (Arts.3 y 133 de la CP) y el ejercicio de derechos de participacin poltica por parte de los miembros del Congreso (numeral 7 del Art.40 de la CP) y, por otra parte, el principio de soberana popular (Art.3 de la CP), el principio de democracia participativa (Art.3 de la CP) y el derecho de participacin poltica que los ciudadanos ejercen a travs de la iniciativa legislativa para la convocatoria a este tipo de referendo (numeral 2 del artculo 40 de la CP), as como la limitacin expresa respecto de la iniciativa del Congreso para este tipo de proyectos (Art.378 de la CP).

Para la Corte, con fundamento en lo anteriormente expuesto, para el caso que ahora se presenta, la existencia de lmites determina que el Congreso, rgano constituido, que no tiene iniciativa para este tipo de leyes, no puede sustituir la voluntad del pueblo mediante la introduccin de modificaciones que conviertan el proyecto en uno sustancialmente distinto al inicialmente respaldado, por lo menos, por el 5% de la ciudadana.

En resumen, i. La iniciativa legislativa ciudadana debe entenderse manifestacin de los principios de soberana popular artculo 3 de la Constitucin- y democracia participativa artculo 1 de la Constitucin-, adems de concrecin del ejercicio del derecho de participacin en poltica por parte de los ciudadanos artculo 40 de la Constitucin-.

ii. La participacin del Congreso de la Repblica en el proceso de aprobacin del proyecto que convoca a referendo reformatorio de la Constitucin debe analizarse en armona con todos los principios fundamentales y derechos fundamentales que tienen relevancia en este proceso.

iii. El resultado de esta valoracin gua a la conclusin que existen lmites a la labor del Congreso, los cuales tienen fundamento en la proteccin debida a la voluntad ciudadana manifestada en el texto del proyecto que recibi el apoyo de, por lo menos, el 5% del censo electoral. iv. La manifestacin prctica de dichos lmites ser la imposibilidad de sustituir, suplantar o tergiversar la voluntad ciudadana manifestada en el proyecto presentado y, por consiguiente, la imposibilidad de presentar y aprobar enmiendas que cambien por completo el sentido de lo apoyado por los ciudadanos.

Ahora bien, la postura defendida en este acpite puede ser controvertida con argumentos de distinta naturaleza. El primero, y mencionado en algunas intervenciones ciudadanas, es el precedente sentado en la sentencia C-551 de 2003, con ocasin del control de la Ley 796 de 2003.

En esta providencia se seal que el lmite que exista respecto de las modificaciones o enmiendas que poda introducir el Congreso consista en la no introduccin de temas nuevos, de manera que, sin salirse del contenido del proyecto, el Congreso podra realizar cualquier modificacin, incluso se deduce si sta resultare de carcter sustancial o implicase la modificacin total del sentido del proyecto.

El segundo argumento, que se relaciona con el anterior, sera que al proponer modificaciones los congresistas y los ministros estn ejerciendo un derecho fundamental y, adems, concretando el principio democrtico tantas veces mencionado por la Corte, de manera que su limitacin exige manifestacin expresa por parte de la norma constitucional, al no existir sta, quedara sin fundamento la conclusin defendida por la Corte en esta sentencia a partir de la interpretacin de las disposiciones constitucionales.

• Pasar la Corte a hacer referencia a cada una de estos argumentos.4.2.5.1.1.
• La inexistencia de precedente constitucional en la sentencia C-551 de 2003 Respecto del primer argumento debe la Corte manifestar que la sentencia C-551 de 2003 no constituye precedente exactamente aplicable al caso en estudio en lo que tiene que ver con el trmite legislativo.

Si bien esa providencia analiz la constitucionalidad de un proyecto de ley que convoca a referendo reformatorio de la Constitucin, est ausente el elemento fundamental de toda la interpretacin constitucional que da sustento a la argumentacin presentada en esta ocasin por la Corte: la iniciativa popular.

La sentencia C-551 de 2003 se refiri al caso de un proyecto de ley de iniciativa gubernamental, que difiere radicalmente de uno con iniciativa popular. En primer lugar, la iniciativa popular es un mecanismo de participacin que concreta uno de los principios fundamentales de nuestro orden constitucional, como es la soberana popular manifestada de forma limitada a travs de la concrecin de la democracia participativa artculo 3 de la Constitucin-; adems, la presentacin de un proyecto de ley por parte de los ciudadanos resulta concrecin del derecho fundamental de participacin en poltica numeral 2 del artculo 40 de la Constitucin-, lo que convierte a la iniciativa popular en una manifestacin participativa con doble fundamento democrtico: realizar la democracia participativa y el ejercer el derecho fundamental de participacin poltica.

Sin duda alguna el principio democrtico tiene una concrecin ms directa en la iniciativa popular ciudadana que en aquella del Gobierno, de manera que el ejercicio democrtico de la actividad del Congreso que se concreta, entre otros, en la presentacin de enmiendas por parte de los congresistas se contrapone con el respeto que merece la opinin de ms de cuatro millones de ciudadanos.

El ejercicio de ponderacin en el caso de la iniciativa gubernamental existe, pero, en lugar de sopesarse respecto de principios y derechos fundamentales, se contrapone al ejercicio de facultades competenciales iniciativa legislativa- de rango constitucional otorgadas al Gobierno, razn por la cual la amplitud de accin de los congresistas es en extremo diferente en uno y en otro caso.

Adicionalmente, el Gobierno, en desarrollo del procedimiento legislativo, tiene posibilidades y facultades mucho ms amplias que el comit de promotores de la iniciativa popular ciudadana. Que el Estado colombiano sea centralizado y con una forma de Gobierno presidencial son elementos que no pueden desconocerse al valorar el papel que juega el poder ejecutivo respecto del Congreso, que, sin lugar a dudas, tiene gran peso en las decisiones que toma el rgano legislativo.

Esta influencia se manifiesta en la posibilidad de estar presente por derecho propio en las sesiones de comisiones y plenarias de las cmaras legislativas; de obtener apoyos de sectores polticos con representacin en el Congreso; de presentar enmiendas o modificaciones al proyecto en estudio; de negociar polticamente con base en la posicin que otorga el presidir el poder ejecutivo; entre otras.

La posicin del comit de promotores resulta minscula al lado de la ejercida por el Gobierno, pues nicamente tendr la posibilidad de defender ante cmaras y comisiones la posicin manifestada en el proyecto presentado. En efecto, el artculo 31 de la LEMP seala que el vocero del Comit de Promotores deber ser convocado a todas las sesiones en que se tramita el proyecto y ser odo en todas las etapas del trmite y que el vocero podr apelar ante la plenaria cuando la comisin respectiva se haya pronunciado en contra de la iniciativa popular, sin embargo estas facultades resultan de escasa relevancia frente a los poderes del Gobierno en el trmite legislativo a los cuales ya se hizo referencia.

• Finalmente, existe una situacin fctica que diferencia notablemente el trmite de una iniciativa legislativa del Gobierno y una de los ciudadanos: la posibilidad de conocer la opinin del titular en desarrollo del procedimiento legislativo.
• En efecto, cuando el Gobierno es el titular es posible determinar su parecer respecto de las modificaciones que se quieran realizar al proyecto, puede presentar enmiendas que concreten esa voluntad respecto de un especfico punto, o puede buscar un acuerdo negociado respecto del proyecto en discusin.

Todas estas son formas efectivas en que se manifiesta la voluntad del ejecutivo a lo largo del procedimiento legislativo. Mientras que no existe posibilidad de conocer el parecer de los ciudadanos ms que por el objeto de su apoyo, es decir, el proyecto de ley presentado al Congreso.

No puede decirse que el comit de promotores expresa la voluntad de los ciudadanos, pues este es simplemente un cuerpo coordinador y facilitador para que la voluntad ciudadana se concrete en un proyecto de ley, pero no existe fundamento constitucional alguno que pueda soportar la conclusin que dicho comit es el titular de la iniciativa.

De manera que variar sustancialmente el proyecto presentado implica revocar la nica manifestacin concreta y cierta que existe del parecer de por lo menos el 5% del censo electoral vigente en el procedimiento legislativo, con el agravante de que no hay un mecanismo que permita conocer el acuerdo o rechazo del titular ante la decisin de los miembros del Congreso.

Estos tres argumentos demuestran que el procedimiento legislativo en el que se discute una iniciativa legislativa presentada por el Gobierno resulta un escenario que involucra elementos de anlisis jurdico constitucional completamente diferentes a aquellos presentes en uno iniciado por un proyecto de ley de apoyo ciudadano.

Por esta razn la sentencia C-551 de 2003 no es un precedente aplicable cuando se trata de establecer la posibilidad de modificacin o enmienda que tiene el Congreso sobre el proyecto presentado por el 5% de los ciudadanos que conforman el censo electoral vigente.

• Esto se confirma si se leen con detenimiento referencias hechas por la sentencia en mencin, en donde se resalta la diferencia sobre el objeto de anlisis en aquel caso y en el que ahora estudia la Corte.
• Al estudiar el caso de la Ley 796 de 2003 que convocaba a un referendo de 19 preguntas y muy variados temas, la Corte recurri a una interpretacin sistemtica para establecer que, aunque no se dijera expresamente, una lectura armnica del texto constitucional no poda dejar por fuera la consideracin de principios como la unidad de materia, la consecutividad y la identidad relativa.

Al respecto se consign: Esto significa entonces que el Congreso puede modificar, sin necesidad de autorizacin alguna, las regulaciones sobre los temas planteados por el Gobierno, pero no puede introducir temas nuevos, que no hayan sido propuestos por el gobierno, porque en ese evento efectivamente estara desconociendo la reserva de iniciativa.

Por ello, la Corte haba precisado que las modificaciones hechas por el legislativo no pueden ser de tal ndole que cambien la materia de la iniciativa gubernamental, De esta manera en aquella ocasin la Corte concluy Ninguno de los anteriores argumentos en favor de la intangibilidad de la iniciativa gubernamental de referendo es entonces convincente, por lo cual la Corte concluye que, dentro de cierto lmites, el Congreso puede introducir modificaciones al proyecto de referendo gubernamental.

Las cmaras pueden modificar las regulaciones propuestas por el Gobierno, pero carecen de competencia para introducir preguntas sobre temas distintos a los abordados en la iniciativa gubernamental. Sin necesidad de autorizacin alguna por parte del Gobierno, el Congreso puede introducir modificaciones que tengan razonablemente una conexidad sistemtica con los temas planteados en el proyecto presentado.

1. Negrilla fuera de texto).
2. Con este fundamento es que se concluye que no existe un precedente que permita la modificacin total de la iniciativa legislativa del pueblo; y que las limitaciones consideradas en la sentencia C-551 de 2003 no excluyen la existencia de otras que surjan del anlisis constitucional para casos distintos.4.2.5.1.2.

Existencia de manifestacin expresa sobre la limitacin por parte de la Constitucin La Corte ha manifestado, en distintas ocasiones, que ningn derecho fundamental puede ser limitado en su ejercicio sino por la existencia de otro derecho o principio fundamental que se le contraponga o por limitacin expresa por parte del constituyente.

En este sentido se manifest, incluso, la sentencia C-551 con el siguiente tenor: Por consiguiente, si el Constituyente hubiese querido que al proyecto de ley de iniciativa gubernamental presentado ante el Congreso de la Repblica, destinado a tramitar un referendo constitucional, no le fueran introducidas modificaciones, lo habra dicho expresamente, como lo hizo en el artculo 351 y en los ordinales 14 y 16 del artculo 150 de la Carta,

Como no lo hizo expresamente, debe entenderse que el proyecto de referendo queda sometido a los debates que permite todo sistema liberal, pluralista, republicano y democrtico (CP. Prembulo y art.1.).75- Una conclusin se sigue de lo anterior: en nuestro pas, las cmaras tienen facultad para modificar la iniciativa gubernamental, no slo porque as lo establece expresamente el artculo 154 superior sino, adems, porque as se desprende del hecho de que la clusula general de competencia est radicada en el Congreso (CP art.150), puesto que ella implica que las cmaras tienen la libertad de regular cualquier tema, salvo que la Constitucin misma le impida abordar esa materia especfica.

Por ende, como la Carta no prohbe al Congreso modificar el proyecto de referendo presentado por el Gobierno, debe entenderse que las cmaras tienen competencia para introducir esos cambios. subrayado ausente en texto original- Para la Corte este es un caso en donde existe una limitacin expresa por parte de la Constitucin a la aprobacin de enmiendas que cambien por completo el sentido del proyecto de ley apoyado por los ciudadanos.

La limitacin se encuentra en el artculo 378 de la Constitucin, en donde se consagra la titularidad del derecho de iniciativa para este tipo de leyes y se otorga exclusivamente al Gobierno y a los sujetos comprendidos en la iniciativa popular. Esto implica que el Congreso, si bien puede aprobar enmiendas que modifiquen el proyecto presentado por los ciudadanos, no podra cambiarlo completamente, pues esto en realidad implicara la creacin de un nuevo proyecto, lo que equivaldra a un ejercicio camuflado de la facultad de iniciativa legislativa para presentar proyectos que convoquen a un referendo reformatorio, de la cual, sin ninguna duda, carece el Congreso.

La propia sentencia C-551 de 2003 reconoci que un poder sin lmite para introducir modificaciones por parte del Congreso implicara reconocerle, en contra del artculo 378 de la Constitucin, la facultad de iniciativa a quien no la tiene. Esto significa entonces que el Congreso puede modificar, sin necesidad de autorizacin alguna, las regulaciones sobre los temas planteados por el Gobierno, pero no puede introducir temas nuevos, que no hayan sido propuestos por el gobierno, porque en ese evento efectivamente estara desconociendo la reserva de iniciativa.

Este argumento no simplemente atribuye una competencia expresamente negada por la Constitucin al Congreso, sino que implicara una facultad que limitara sin justificacin todos los principios y derechos fundamentales que se concretan en la presentacin de proyectos de ley de convocatoria a referendos reformatorios de la Constitucin por parte de los ciudadanos.

Por esta razn, la Corte no acoge los argumentos que sostienen la existencia de precedente constitucional para el caso concreto o la inexistencia de limitacin expresa a la facultad de enmienda del Congreso en el trmite de este tipo de proyectos de ley.4.2.6. Los principios de identidad relativa y consecutividad Como corolario de lo hasta ahora manifestado, resalta la Corte que los principios de consecutividad e identidad relativa deben entenderse con un significado acorde a la proteccin de derechos y principios involucrados en el procedimiento legislativo por el cual se discute una iniciativa de origen ciudadano, es decir, que stos adquirirn un significado propio cuando se estudie su alcance en el procedimiento legislativo por medio del cual se debate y decide sobre iniciativas populares ciudadanas y debern entenderse de manera ms estricta, en armona con las restricciones que para el Congreso surgen en materia de aprobacin de modificaciones al proyecto presentado.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha realizado un abundante desarrollo de lo que en el proceso de creacin normativa por parte del Congreso debe entenderse como contenido de los principios de identidad y consecutividad. El principio de identidad es el nombre que se ha asignado a la exigencia contenida en el artculo 157 de la Constitucin, de acuerdo con el cual ningn proyecto podr convertirse en ley sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra cmara, y otros dos en las respectivas plenarias.

1. De esta forma se espera que el proyecto que inicia su trmite en primer debate sea, en lo esencial, el mismo que es aprobado en cuarto debate.
2. Esto no significa que no se puedan hacer modificaciones al texto del proyecto, posibilidad que consagra expresamente el artculo 160 de la Constitucin, sin embargo, stas no podrn incluir temas nuevos, es decir, debern guardar identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones,

Desde este punto de vista deber existir una relacin de conexidad material entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo, Resalta la Corte que la consideracin de la identidad del proyecto discutido como principio rector del procedimiento legislativo es anterior a la Constitucin de 1991.

Al respecto, la Corte Suprema de Justicia, autoridad judicial encargada del control de constitucionalidad de la ley segn encargo del texto constitucional de 1886, se haba pronunciado con el objetivo de precisar que dentro del procedimiento legislativo no resultaban admisibles ningn tipo de modificaciones que alteraran el sentido original de las iniciativas legislativas radicadas en el Congreso de la Repblica; razn por la cual la mxima de identidad de contenido no era relativa como ocurre hoy en da, sino absoluta puesto que parta de la ilegitimidad de cualquier decisin adoptada por el Legislador encaminada a modificar tales iniciativas.

Esta compresin fue modificada por la Constitucin de 1991, cuyo artculo 160 prev de manera expresa la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos de ley an en el momento de llevar a cabo la discusin por parte de las Plenarias de las Cmaras, precepto que a su vez ha sido desarrollado por el artculo 178 RC, de ah que la jurisprudencia constitucional reciente lo denomine principio de identidad flexible o relativa,

Se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento de formacin de las leyes, se privilegia el principio democrtico, pues de esta manera es posible la expresin de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de las cmaras de manera que la opcin finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexin y de una confrontacin abierta de posiciones, que resultara truncada si a las plenarias nicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo,

Al respecto la sentencia C-539 de 2008 aclar aspectos fundamentales de dicho principio: En cuanto al contenido especfico del mandato de identidad relativa, la Corte ha sostenido: n el mbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las Cmaras debatan y prueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible.

De ser as, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultara imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con mbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relacin con la materia sometida a regulacin pero no que se agoten en relacin con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia (negrillas aadidas).

Este alcance sera precisado en la sentencia C-1147 de 2003 en el sentido que si bien est permitida la introduccin por parte de las plenarias de modificaciones, enmiendas o incluso artculos nuevos al articulado original (i) dichos cambios han de referirse a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que tambin stos temas guarden estrecha relacin con el contenido del proyecto.

En consecuencia, si bien el Congreso de la Repblica es el titular de la facultad de configuracin normativa en materia legal, a la hora de introducir modificaciones en los proyectos de ley, el desarrollo de dicha facultad debe ser encauzada dentro de determinados parmetros con el objetivo de asegurar la salvaguarda del texto constitucional,

() En consecuencia, como fue indicado en las sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de 2004, el principio de identidad relativa limita el margen de modificacin de los proyectos de ley con el propsito de asegurar que tales reformas no concluyan en una enmienda total que impida el reconocimiento de la iniciativa en el trmite precedente.

As pues, este mandato proscribe aquellas transformaciones que constituyan un texto alternativo a la propuesta que pretenden modificar, razn por la cual, debido a las dimensiones de la enmienda planteada, segn ha sido dispuesto por el artculo 179 de la Ley 5 de 1992, deben ser trasladadas a la respectiva comisin constitucional permanente para que agote el trmite ordinario de aprobacin desde el primer debate,

subrayado ausente en texto original- Lo mencionado en la cita anterior constituye el ncleo conceptual del principio de identidad relativa: la idea que a lo largo de los cuatro debates se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisin mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro completamente distinto.

Con esta idea esencial el principio de identidad relativa debe aplicarse a cada caso que estudie la Corte, no simplemente para evitar que haciendo uso de un decisionismo arbitrario cree lmites injustificados y carentes de legitimidad al rgano legislador lo cual ira en contra de la base democrtica de funcionamiento del sistema jurdico colombiano- sino para que, valorando los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego, realice un juicio de ponderacin a partir del cual sea posible determinar mediante parmetros racionales los lmites de la facultad de enmienda o modificacin del Congreso de la Repblica, siempre teniendo en cuenta que la regla general ser la primaca del principio democrtico del rgano de representacin del pueblo (Art.133 CP) y, por consiguiente, la posibilidad de aprobar enmiendas o modificaciones a los proyectos estudiados.

En esa medida, por los principios constitucionales involucrados y ya referidos, ser distinto el significado de lo sustancial en un proyecto de convocatoria a referendo reformatorio presentado por el Gobierno que conste de diecinueve (19) preguntas donde cambiar por completo una de ellas tal vez no altere la esencia del proyecto-, a lo sustancial en un proyecto sobre el mismo tema presentado por los ciudadanos de una (1) pregunta, confirmando esto que lo estudiado en la sentencia C-551 de 2003 tampoco sirve como precedente para este caso respecto del principio de identidad relativa.

Esto lleva a la Corte a concluir que en el caso de la iniciativa popular que convoca a un referendo reformatorio el principio de identidad relativa durante el trmite legislativo cobra un mayor rigor respecto de la generalidad de proyectos, pues la libertad de configuracin del Congreso se contrapone a, los tantas veces mencionados, principios fundamentales de soberana popular y participacin democrtica y al derecho fundamental de participacin en poltica por medio de los mecanismos de participacin.

Por otra parte, respecto del principio de consecutividad resulta enunciativa la sentencia C-539 de 2008, en la cual, citando a la sentencia C-208 de 2005, se expresa en desarrollo del principio de consecutividad se impone tanto a las comisiones como a las plenarias de las Cmaras la obligacin de examinar y debatir la totalidad de los temas que han sido propuestos, razn por la cual les resulta prohibido renunciar a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a otra clula legislativa con el objetivo de postergar el debate de un determinado asunto,

• Al respecto, ha sealado la Corte, que En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisin constitucional permanente o por la plenaria, segn sea el caso.
• En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, as como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusin, debate y votacin, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votacin o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artculo 111 de la Ley 5 de 1992.

Es preciso que se adopte una decisin y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vaco en el trmite legislativo que vulnere el principio de consecutividad. De manera que el principio de consecutividad debe entenderse como (i) la obligacin de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trmite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisin o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideracin.

Ser ste el anlisis que deba hacerse al estudiar proyectos de ley que convoquen a referendos reformatorios de la Constitucin propuestos por el 5% o ms de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente.4.2.7. Anuncio previo a las votaciones Consagra el artculo 8 del acto legislativo 01 de 2003, que adicion el artculo 160 de la Constitucin, que ingn proyecto de ley ser sometido a votacin en sesin diferente de aquella que previamente se haya anunciado.

El aviso de que un proyecto ser sometido a votacin lo dar la presidencia de la Cmara o comisin en sesin distinta a aquella en la cual se realizar la votacin, El anuncio fue una regla adicionada con el objetivo de dar transparencia en las votaciones de la respetiva cmara, pues mediante la aplicacin del principio de publicidad se busc evitar la ocurrencia de votaciones que tomaran por sorpresa a los miembros de la respectiva comisin o cmara legislativa, aunque tambin sirve a los intereses del Gobierno, pues aporta claridad sobre la agenda de decisin legislativa, brindando mejores condiciones de realizacin a la negociacin poltica, lo que sin duda redunda en fortalecimiento democrtico del procedimiento legislativo.

Igualmente permite que los ciudadanos puedan ejercer control sobre la actividad del Congreso de la repblica. La hermenutica de esta disposicin constitucional arroja distintos aspectos sobre los cuales vale hacer menciones puntuales. El primero de ellos ser reafirmar que es en cabeza del Presidente de la cmara o comisin en quien radica la obligacin de realizar el anuncio de votacin; sin embargo la Corte ha aceptado que el anuncio de los proyectos que se considerarn en la siguiente sesin lo realice el secretario de la respectiva cmara o comisin,

Un segundo aspecto ser el relacionado con la cadena o secuencia de anuncios. Ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte que en cada una de las sesiones que se sucedan entre aquella en que finaliza la discusin sobre un proyecto y la que se lleva a cabo su votacin deber anunciarse la votacin del mismo, de manera que se garantice a los congresistas y a la comunidad en general el derecho a conocer sobre el momento de la votacin,

Sin embargo ha aceptado que, como excepcin a esta regla, la obligacin del anuncio se cumpla con su realizacin, de forma suficientemente determinada, en la sesin anterior a aquella en la que la votacin tenga lugar, Para la Corte esta posicin garantiza en mejor medida la libertad para fijar la agenda legislativa que tiene el Congreso y no limita la transparencia debida al momento de realizar las votaciones de los proyectos en discusin.

Adicionalmente, el anuncio que seala la sesin en que se llevar a cabo la votacin debe ser claro, de manera que permita determinar cundo se llevar a cabo la votacin. Al respecto, la Corte ha avalado anuncios que prevn que el proyecto ser para considerar, la prxima semana o para debate,

1. Finalmente, debe decirse que si se incurre en un vicio procedimental por indebida realizacin o pretermisin del anuncio, eventualmente, ste puede ser subsanado si se ha cometido durante el trmite de la segunda cmara legislativa,
2. La explicacin para esta postura tiene fundamento en lo que implica la subsanacin de un vicio, que no es otra cosa que la repeticin de todas las etapas del trmite legislativo cumplidas a partir de su ocurrencia; de manera que en aquellos casos donde la subsanacin implicara repetir casi todo el procedimiento legislativo no tiene razn de ser la realizacin de dicho proceso, siendo, por el contrario, completamente lgica la subsanacin en aquellos eventos en que debe repetirse slo una parte del procedimiento.

Son estas las reglas jurisprudenciales que rigen el tema de los anuncios previos a las votaciones.4.2.8. Lapso entre debates El lapso que debe transcurrir entre debates es una exigencia del artculo 160 de la Constitucin, que al respecto establece ntre el primero y el segundo debate deber mediar un lapso no inferior a ocho das, y entre la aprobacin del proyecto en una de las cmaras y la iniciacin del debate en la otra, debern transcurrir por lo menos quince das,

Para la Corte este requisito siempre ha implicado una importante forma de concrecin del principio democrtico, en cuanto refuerza el pluralismo que debe impregnar cada etapa del procedimiento legislativo, pues asegura un perodo de reflexin a los miembros de las plenarias y comisiones permanentes respecto del contenido del proyecto que deben debatir y votar.

En este sentido resulta ilustrativa la sentencia C-203 de 1995 que, refirindose al requisito ahora estudiado, manifest: Tales trminos han sido consagrados con el propsito de asegurar que los miembros del Congreso, antes de votar sobre los proyectos puestos a su consideracin tengan tiempo de estudiar su contenido y de evaluar su conveniencia, para que la decisin que cada uno adopte no obedezca al irreflexivo impulso del “pupitrazo” sino a la persuasin racional en torno a los alcances de la iniciativa.

• Ello le da importancia y seriedad a la votacin que se produce en las sucesivas instancias legislativas.
• Tambin se busca que la opinin pblica, gracias a la divulgacin de los textos ya aprobados durante los debates transcurridos, se manifieste sobre ellos y contribuya a la mejor ilustracin y al ms amplio anlisis del Congreso en virtud de una mayor participacin democrtica.

Respecto de las reglas que se derivan de este requisito se ha sostenido que para efectos del conteo de los das que deben transcurrir entre los debates no se puede tomar en cuenta ni el que finaliza el debate, ni el da que se da inicio al siguiente, pues la Constitucin utiliza la expresin entre; los das que exige el artculo 160 son das calendario, pues todos los das son hbiles para que las cmaras sesionen; cuando se presenta deliberacin conjunta de las comisiones permanentes para dar primer debate a un proyecto de ley no es necesario que medien quince das entre el debate de una plenaria y la otra puede incluso ser simultneo, ms s los ocho das exigidos entre el debate en comisiones y el debate en plenaria,4.2.9.

• Votaciones Por mandato expreso del artculo 378 constitucional la ley convocatoria de un referendo constitucional debe ser aprobada por la mayora de los miembros de ambas Cmaras.
• Salvo este requisito sustancial en cuanto a las mayoras requeridas para su votacin, en lo restante no existe ninguna diferencia entre el procedimiento legislativo general y el seguido para la aprobacin de proyecto de iniciativa ciudadana que convoque a referendo reformatorio de la Constitucin.

El tema de la votacin es regulado principalmente por el Reglamento del Congreso, con algunas previsiones de ndole constitucional. El concepto de votacin se encuentra en el artculo 122 RC, segn el cual la votacin es una acto colectivo por medio del cual las cmaras y sus comisiones declaran su voluntad respecto de una iniciativa o asunto de inters general,

• Consagra adicionalmente que lo los congresistas tienen voto, dando plena aplicacin al principio de democracia representativa artculo 3 de la Constitucin-.
• Las reglas aplicables sern las previstas en el art, 123 RC, entre las que se resalta el carcter personal e intransferible del voto y el hecho de que toda proposicin que se quiera votar ha debido ser debatida antes de votarse, teniendo en cuenta las contadas excepciones presentes en el reglamento.

Un punto importante es el consagrado por el artculo 132 RC de acuerdo con el cual una vez anunciado por el presidente la iniciacin de la votacin, no podr interrumpirse, salvo que el congresista plantee una cuestin de orden sobre la forma como se est votando.

Respecto del mtodo de votacin que debe ser empleado el art.5 del acto legislativo 01 de 2009, modificatorio del artculo 133 de la Constitucin, determin que la regla general de votacin desde esa fecha sera la votacin nominal, lo que sumado a la ya existente caracterstica de publicidad crea una condicin inmejorable de transparencia y, adems, de responsabilidad accountability – de los congresistas ante sus electores, profundizando las bases democrticas del procedimiento de creacin legislativa en el ordenamiento colombiano.

La literalidad del primer inciso del mencionado artculo es la siguiente: Los miembros de cuerpos colegiados de eleccin directa representan al pueblo, y debern actuar consultando la justicia y el bien comn. El voto de sus miembros ser nominal y pblico, excepto en los casos que determine la ley.

• Son estas las principales reglas respecto de las votaciones que deben realizarse en desarrollo del procedimiento ahora analizado.4.2.10.
• Comisiones accidentales de conciliacin Las comisiones accidentales de conciliacin son la herramienta prevista para solucionar las diferencias que puedan presentarse entre el proyecto aprobado por las plenarias de las cmaras legislativas.

Su conformacin est prevista por el artculo 161 de la Constitucin, que al respecto consagra uando surgieren discrepancias en las cmaras respecto de un proyecto, ambas integrarn comisiones de conciliadores conformadas por un mismo nmero de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarn conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirn por mayora,

Es de resaltar el sentido del precepto constitucional al proponer que se alcance un acuerdo va consenso, algo que constituye una clara apuesta por ampliar las bases democrticas del procedimiento, sobre todo en esta etapa en la que se reduce el nmero de congresistas y se define el texto que se presentar ante las plenarias de las cmaras.

El consenso es un ejercicio de integracin de pareceres que no busca la imposicin de una posicin, sino el trazo de un camino en comn respecto de un tema por parte de los distintos sectores que conforman la comisin, resaltando la legitimidad que implica lograr una posicin que se asuma compartida por todos.

1. De no ser posible este acuerdo, se aplicar la regla general de decisin mayoritaria, que, aunque con menor apoyo, aporta la legitimidad necesaria para la decisin democrtica dentro del procedimiento legislativo.
2. La integracin de este tipo de comisiones est guiada por el principio de composicin poltica plural que aplica a todos los cuerpos decisorios en desarrollo de la funcin legislativa.

En este sentido el artculo 187 RC indica que estas comisiones estarn integradas preferencialmente por miembros de las respectivas comisiones que participaron en la discusin de los proyectos, as como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias.// En todo caso las mesas directivas asegurarn la representacin de las bancadas en tales comisiones,

Se resalta que en la conformacin de las comisiones de conciliacin se equilibra el conocimiento acerca del proyecto, sustento de la preferencia hacia el autor y quienes presentaron observaciones en plenaria para la integracin, y el pluralismo poltico, la participacin de las bancadas presentes en el Congreso.

Lo que genera un apropiado balance entre participacin y eficacia, ambos valores necesarios para adecuada marcha de la actividad legislativa. La designacin de los miembros de la comisin recae en cabeza de los presidentes de las cmaras legislativas, los cuales debern ponerse de acuerdo respecto del nmero de miembros de cada cmara que conformarn dicha comisin art.186 RC-.

El objeto de estudio de las comisiones ser las discrepancias existentes entre uno y otro proyecto de las cmaras legislativas, es decir, que su actividad de modificacin de los textos aprobados por una y otra plenaria no puede sobrepasar aquellas precisas disposiciones que fueron aprobadas de distinta forma en una y otra cmara por sus respectivas plenarias.

En este sentido se manifest la sentencia C-500 de 2001, ocasin en la que la Corte estableci que si no hay discrepancias entre los proyectos aprobados por una y otra Cmara no se genera el presupuesto necesario para que se integren y funcionen, en un caso determinado, las mencionadas comisiones “,

Sobre el significado del trmino discrepancia la Corte ha establecido que por tal se entiende toda diferencia que vare el sentido de un proyecto de ley, querindose decir con esto que sern aquellas diferencias con entidad sustancial suficiente para concluir que se trata de textos diferentes, incluyndose dentro de esta interpretacin el caso de aprobacin de artculos distintos entre las dos cmaras.

Sobre esta ltima hiptesis la Corte expres, entre otras, en la sentencia C-282 de 1997 lo siguiente: La mayor diferencia que puede surgir entre lo aprobado por una cmara y lo resuelto en otra en torno a determinado texto consiste en que una de las dos corporaciones lo haya acogido y la otra lo haya ignorado totalmente, pues entonces lo que se tiene es un conflicto evidente entre el ser y el no ser de la norma, a tal punto trascendental para lo relativo a su vigencia que, si prevalece la decisin de una de las cmaras, el mandato que contiene nace a la vida jurdica, al paso que, si impera la determinacin de la otra, ocurre exactamente lo contrario.

En consecuencia, si el texto definitivo de lo aprobado en una de las cmaras incluye como votada una norma y su correspondiente de la otra cmara no lo hace, hay necesidad de dar aplicacin al artculo 161 de la Constitucin, y si ste no se surte, el efecto es, forzosamente, el de que la disposicin no se convierte en ley de la Repblica por falta de uno de los requisitos esenciales para su aprobacin.

A esta afirmacin debe sumarse algo que por obvio no deja de ser fundamental en la comprensin democrtica del procedimiento: la necesidad de que la diferencia en el articulado provenga de temas que fueron discutidos en los cuatro debates que super el proyecto o, contrario sensu, que dicha diferencia no surja de un tema nuevo que dej de ser considerado por la comisin o la cmara en que se realizaron los primeros dos debates en armona con la exigencia del artculo 157 de la Constitucin-.

Adicionalmente, la Corte ha tenido oportunidad de aclarar que no se trata de problemas gramaticales o de transcripcin lo que motiva la reunin de las comisiones de conciliacin. Al ocuparse de las discrepancias y siempre en busca del acuerdo en el texto a aprobar, las comisiones de conciliacin pueden crear artculos nuevos o modificar partes del texto sobre las que no exista diferencia, con el exclusivo objetivo de brindar coherencia entre texto existente y las modificaciones aprobadas; en armona con lo expuesto, las comisiones accidentales no podrn modificar artculos idnticos que no haga falta modificar.

Esta interpretacin se ha mantenido a lo largo de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, siendo una de las primeras sentencias en manifestarlo la C-167 de 1993, en donde se consagr inalmente debe aclararse que la Comisin accidental que se integre para efectos de dar aplicacin al artculo 161 de la Carta, nica y exclusivamente puede ocuparse del estudio y anlisis de las disposiciones del proyecto de Ley que hubieren sido objeto de “discrepancias”, o lo que es lo mismo, de aquellas normas cuyo texto hubiere sido aprobado en la plenaria de una Cmara en forma diferente al de la otra.

De manera que la Comisin citada no puede entrar a modificar preceptos del proyecto de Ley sobre los cuales no hubiera existido discrepancia, excepto, como en el caso estudiado por la sentencia C-282 de 1995, en que la modificacin de un artculo implique el de otros con los cuales guarda ntima relacin, asunto que deber tratarse con sumo cuidado por parte de los miembros del Congreso, y slo en eventos excepcionalsimos podran proceder a reformar los artculos conexos, siempre y cuando tal decisin se someta a la aprobacin mayoritaria de las Plenarias de las Cmaras,

As, en general se reafirma que la competencia de la comisin accidental es de conciliacin entre textos divergentes o dismiles, lo que la faculta para introducir modificaciones a los textos discordantes y crear, si es del caso, textos nuevos, si con ellos se logran superar las divergencias,

• En este sentido en la Sentencia C-282 de 1995 la Corte seal: “.
• La funcin de la comisin accidental a que alude el artculo 161 constitucional es, entonces, la de preparar el texto del artculo o artculos que habrn de reemplazar a aqul o aquellos que presentaron disparidad o diferencia en las plenarias de Senado y Cmara, siempre y cuando se adecuen al querer mayoritario del Congreso Nacional.” El trabajo de las comisiones de conciliacin finaliza con la presentacin de los respectivos informes a las plenarias de las cmaras, lo cual debe hacerse en el plazo sealado por los presidentes de las cmaras legislativas art.186 inc 2 y art.188 RC-.

Si luego de repetido el segundo debate en plenaria de Senado y Cmara de Representantes persisten las diferencias, se considera negado el proyecto.4.2.11. Sancin y publicacin de la ley Una vez agotados los pasos ante la segunda cmara el proyecto habr superado cuatro debates y podr ser enviado al Presidente de la Repblica para que sea sancionado y luego promulgado, es decir, publicado en el Diario Oficial.

Cuando se trata de una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa ciudadana el Presidente de la Repblica debe enviar la ley a la Corte Constitucional para que de inicio a su revisin automtica.4.3. El trmite legislativo de la Ley 1354 de 2009 4.3.1. Presentacin del proyecto de ley El diez (10) de septiembre de dos mil ocho (2008) el Comit de Promotores del Referendo para la Reeleccin Presidencial, en cabeza de su vocero Luis Guillermo Giraldo Hurtado, present el proyecto de ley por medio del cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional ante la Secretara General de la Cmara de Representantes junto con su respectiva exposicin de motivos, el cual fue radicado bajo el nmero 138 de 2008,

El texto del proyecto era el siguiente: Artculo 1.- Convocatoria. Convocase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo provisto por los artculos 374 y 378 de la Constitucin Poltica, mediante Referendo Constitucional decida si aprueba el siguiente Proyecto de Acto Legislativo El pueblo de Colombia Decreta: El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido para otro perodo.

Aprueba Usted el anterior inciso: Si ( ) No ( ) Voto en Blanco ( ). Artculo 2.- La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgacin. Al proyecto de ley y a la exposicin de motivos se adjunt los siguientes documentos: (i) Un resumen del contenido del proyecto (folio 66, anexo 1) (ii) Una lista de los integrantes del Comit Promotor (folio 65, anexo 1).

(iii) Copia de la Resolucin 1896 del 18 de abril de 2008 expedida por la Registradura Nacional del Estado Civil en la cual inscribe la solicitud de referendo, debido al cumplimiento de los requisitos del artculo 12 de la ley 134 de 1994, y dispone la entrega al Comit Promotor de los formularios para la suscripcin de apoyos dentro de los quince (15) das siguientes, con el fin de que, en los seis (6) meses siguientes, recoja un nmero de firmas no menor al 5% de los ciudadanos inscritos en el Censo Electoral vigente al momento de la solicitud de inscripcin (folios 64-63, anexo 1).

(iv) Copia de la remisin a la Registradura del titulo del referendo, la exposicin de motivos, el resumen del contenido y el proyecto de articulado por parte del Comit Promotor con fecha del 8 de abril de 2008 (folio 61, anexo 1). (v) Copia de la solicitud al Registrador de inscripcin del Comit de Promotores, hecha el doce (12) de marzo de dos mil ocho (2008), acompaada del (i) acta de constitucin, (ii) lista de integrantes (iii) y 260.826 firmas (folios 60-58, anexo 1).

(vi) Copia de la remisin a la Registradura del balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de firmas por parte del Comit Promotor (folio 57-52, anexo 1). (vii) Copia de la remisin al Consejo Nacional Electoral de ingresos y gastos por parte del Registrador debido a que se pueden vislumbrar algunas infracciones al artculo 2 en concordancia con el artculo 1 de la Resolucin 0067 del 30 de enero de 2008 expedida por ese Consejo.

En este documento se indica que fue entregado en tiempo a la Registradura segn el inciso 2 del artculo 97 de la ley 134 de 1994 (folio 51-45, anexo 1). (viii) Copia de la remisin al Registrador de las firmas de apoyo al referendo por parte del Comit Promotor con fecha once (11) de agosto de dos mil ocho (2008) (folio 44, anexo 1).

(ix) Copia del documento del diez (10) de septiembre de dos mil ocho (2008) del Registrador en el que se certifica que se rene el nmero necesario de firmas de apoyo a la solicitud de referendo no menos del 5% del censo electoral- (folios 43-40, anexo 1).

(x) Copia del documento del veintids (22) de abril de dos mil ocho (2008) en el que la Registradura (i) notifica al Comit Promotor de la Resolucin 1896 del 18 de abril de dos mil ocho (2008) mediante la cual el Registrador inscribe la solicitud de referendo, (ii) enva los formularios para la recoleccin de apoyos e (iii) informa del plazo de seis (6) meses para la presentacin de las firmas ante esta entidad (folio 39, anexo 1).

(xi) Copia de la notificacin por parte de la Registradura al Comit Promotor de la certificacin sobre el cumplimiento del nmero de firmas de apoyo necesarias de fecha de diez (10) de septiembre de dos mil ocho (2008) (folio 38, anexo 1). (xii) Copia de la peticin del Comit Promotor a la Registradura para que haga constar que las firmas que present () son tambin suficientes para la convocatoria a un referendo legislativo () que apruebe la ley que autoriza el referendo (folios 37-36, anexo 1).

Xiii) Copia de la solicitud de referendo al Registrador por parte del Gerente de Colombia Primero con fecha de dieciocho (18) de abril de dos mil ocho (2008) (folio 34, anexo 1). (xiv) Copia de la Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008 de la Registradura mediante la cual se inscribe el Comit Promotor del Referendo y su vocero, por cumplir con el nmero de firmas requeridas para ello (folios 30-28, anexo 1).

(xv) Copia del acta de recibo de las firmas para inscribir el Comit Promotor por parte de Registradura de fecha doce (12) de marzo de dos mil ocho (2008) (folio 27, anexo 1). El mismo da, la Presidencia de la Cmara de Representantes reparti el proyecto de ley a la Comisin Primera Constitucional Permanente,

El texto del proyecto de ley se public junto con la respectiva exposicin de motivos en la Gaceta del Congreso No.623 del 11 de septiembre de 2008 pginas 4 a 6-,4.3.2. Trmite en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes La Comisin Primera Constitucional Permanente recibi el proyecto de ley el quince (15) de septiembre de 2008,

El veinticuatro (24) de septiembre de 2008 la mesa directiva de la Comisin Primera de la Cmara de Representantes design como ponentes para primer debate a los representantes : Myriam Alicia Paredes Partido Conservador- Germn Olano Partido Liberal- Karime Mota y Morad Partido de la U- Carlos Fernando Motoa Partido Cambio Radical- David Luna Partido Por el Pas que soamos- Franklin Legro Partido Polo Democrtico Alternativo- Oscar Arboleda Partido Alas Equipo Colombia- Edgar Gmez Partido Convergencia Ciudadana- y Pedrito Tomas Pereira Partido Conservador-.

• Se presentaron los siguientes informes de ponencia para primer debate en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes: (i) El nueve (9) de octubre de 2008 por el representante David Luna Snchez, publicado en la Gaceta del Congreso No.718 del 16 de octubre de 2008 pginas 23-28-,
• La ponencia propona aprobar el proyecto de ley sin modificaciones.

(ii) El diez (10) de octubre de 2008 por el representante Germn Olano Becerra, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No.718 del 16 de octubre de 2008 pginas 29-34-, La ponencia propona no aprobar el proyecto de ley. (iii) Por el representante River Franklin Legro Segura el quince (15) de octubre de 2008, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No.718 del 16 de octubre de 2008 pginas 28-29-,

La ponencia propona no aprobar el proyecto de ley. (iv) El diecisiete (17) de octubre de 2008 por los representantes Oscar Arboleda Palacio, Miriam Paredes y Pedrito Pereira, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No.721 del 17 de octubre de 2008 pginas 1-11-, La ponencia propona aprobar el proyecto de ley pero con las siguientes con modificaciones: Inciso Primero.

Quien haya sido elegido para ejercer la Presidencia por dos perodos constitucionales slo podr ser elegido para un nuevo perodo. Pargrafo: Nadie podr ser elegido para ocupar la Presidencia de la Repblica por ms de tres perodos. Aprueba usted el anterior artculo? Si ( ) No ( ) (v) Por el representante Carlos Fernando Motoa Solarte el diecisiete (17) de octubre de 2008, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No.721 del 17 de octubre de 2008 pginas 11-17-,

La ponencia propona aprobar el proyecto de ley. El proyecto fue incluido en el orden del da de la sesin de la Comisin Primera de la Cmara del doce (12) de noviembre de 2008 pero no se debati por lo que fue anunciado para discusin y votacin, de acuerdo con el acta 19 de 2008, publicada en la Gaceta Nmero 54 del 16 de febrero de 2009 en los siguientes trminos: Por instrucciones de la Presidencia se anuncian los siguientes proyectos para discusin y votacin en la siguiente sesin: Proyecto de ley nmero 138 de 2008 Cmara () Siendo las 7:25 de la noche, se levanta la sesin y se cita para el prximo martes, a las 10:00 de la maana.

El proyecto fue discutido en sesin de la Comisin Primera de la Cmara del dieciocho (18) de noviembre de 2008 como consta en el acta 20 de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso No.55 del 16 de febrero de 2009, En esta sesin manifest impedimento por parte del representante Jos Thyrone Carvajal porque su esposa es notaria nombrada por el Presidente, pero no se resolvi.

Como no se realiz la votacin se anunci nuevamente el proyecto as: Por instrucciones de la Presidencia, se anuncian para discusin y votacin los proyectos que a continuacin se leen: Proyecto de ley nmero 138 de 2008 Cmara () Han sido anunciados los proyectos por instrucciones del Presidente, para discusin y votacin, en la prxima sesin ().

Se levanta la sesin y convoca para el da de maana a las 10:00 a.m. Segn constancia de la Secretara, a esta sesin asistieron 33 representantes,9.- El proyecto fue discutido nuevamente en sesin de la Comisin Primera de la Cmara del diecinueve (19) de noviembre de 2008 como consta en el acta 21 de 2008 la cual est publicada en la Gaceta del Congreso nmero 56 del 16 de febrero de 2008,

• En esta sesin se vot de forma nominal el impedimento del representante Jos Thyrone Carvajal, el cual se neg,
• Adems, se aprobaron por unanimidad las propuestas de citar al Presidente del Consejo Nacional Electoral y al Registrador Nacional y de solicitar una certificacin a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada sobre la legalidad de la empresa Transval, que hizo aporte en especie a la campaa de recoleccin de firmas de apoyo a la solicitud de referendo,

Como no se realiz la votacin se anunci nuevamente el proyecto as: Si Presidenta, para discusin y votacin y en cumplimiento del acto legislativo 01 de 2003 se anuncian los siguientes proyectos: Proyecto de ley nmero 138 de 08 Cmara () Presidenta, han sido anunciados para discusin y votacin en la prxima sesin por instrucciones suyas estos proyectos de ley () Siendo las 2:45 p.m.

se levanta la sesin y se cita para el prximo martes a las 9:00 de la maana. Segn constancia de Secretaria, a esta sesin asistieron 34 representantes, En el acta nmero 22 de 2008 de la Comisin Primera Constitucional Permanente de la Cmara de Representantes, correspondiente a la sesin celebrada el 25 de noviembre, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 57 del 16 de febrero de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado,

A pesar de ello no se llev a cabo la discusin y aprobacin del mismo por cuanto se consider que primero deba orse al Presidente del Consejo Nacional Electoral y al Registrador sobre el tema del tope de financiacin de la campaa de recoleccin de firmas de apoyo a la solicitud de referendo, quienes fueron citados para el da siguiente -26 de noviembre de 2008-,

• El proyecto fue anunciado entonces de la siguiente forma: Presidenta: Seor Secretario, antes de que se retiren los parlamentarios, maana es a las 8:00 a.m.
• Seor Secretario, anuncie los proyectos por favor.
• Secretario: Para discusin y votacin.
• Proyecto de ley nmero 138 de 2008 Cmara por medio del cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional.

() Presidenta: Siendo las 4:10 p.m., se levanta la sesin y se cita para maana mircoles a las 8:00 a.m. Segn constancia de la Secretaria, a esta sesin asistieron 35 representantes, En el acta nmero 23 de 2008 de la Comisin Primera Constitucional Permanente de la Cmara de Representantes, correspondiente a la sesin celebrada el 26 de noviembre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 58 del 16 de febrero de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado,

En esta misma sesin se escuch al Presidente del Consejo Nacional Electoral, al Registrador Nacional del Estado Civil y al vocero del Comit Promotor del Referendo sobre el tema del tope de financiacin de la campaa de recoleccin de firmas de apoyo a la solicitud de referendo, Una vez terminadas las intervenciones anteriores, se presentaron los informes de ponencia en el siguiente orden: (i) la ponencia base del Representante David Luna Snchez, a la cual se uni el del Representante Carlos Fernando Motoa, quienes proponan aprobar el proyecto sin modificaciones, (ii) la ponencia sustitutiva del Representante River Franklin Legro Segura, a la cual se uni la del Representante Germn Olano Becerra, quienes proponan no aprobar el proyecto, y (iii) la ponencia modificativa y mayoritaria de los Representantes Oscar Arboleda Palacio, Miriam Paredes y Pedrito Pereira, quienes proponan aprobarla con modificaciones.

Una vez presentados los informes de ponencia, se sometieron a votacin nominal las diferentes proposiciones as: (i) propuesta negativa de los representantes River Franklin Legro Segura y Germn Olano Becerra, la cual fue negada, (ii) propuesta modificativa de los Representantes Oscar Arboleda Palacio, Miriam Paredes y Pedrito Pereira, que fue negada y (iii) la propuesta positiva de los Representantes David Luna Snchez y Carlos Fernando Motoa, que fue aprobada,

El resultado de la votacin fue el siguiente: por el si veintinueve (29) honorables Representantes, por el no cuatro (4) honorables Representantes; ha sido aprobada la proposicin con la mayora exigida en la Constitucin y la ley, All mismo la Presidenta de la Comisin design como ponentes para segundo debate a los representantes Germn Olano Partido Liberal-, Karime Mota y Morad Partido de la U-, Carlos Fernando Motoa Partido Cambio Radical-, David Luna Partido Por el Pas que soamos-, Franklin Legro Partido Polo Democrtico Alternativo-, Oscar Arboleda Partido Alas Equipo Colombia-, Edgar Gmez Partido Convergencia Ciudadana-, Pedrito Tomas Pereira Partido Conservador- y Heriberto Sanabria Astudillo Partido Conservador-,

El texto definitivo aprobado en primer debate por parte de la Comisin Primera de la Cmara de Representantes el 26 de noviembre de 2008 fue publicado en la Gaceta del Congreso nmero 886 del 3 de diciembre de 2008, El texto aprobado fue el siguiente: Artculo 1.

1. Convocatoria.
2. Convcase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo previsto por los artculos 374 y 378 de la Constitucin Poltica, mediante referendo constitucional decida si aprueba el siguiente PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO El pueblo de Colombia DECRETA: El inciso 1 del artculo 197 de la Constitucin Poltica, quedar as: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales podr ser elegido para otro perodo.

Aprueba usted el anterior inciso: Si () No () Voto en blanco () Artculo 2. Vigencia. La presente ley regir a partir de su fecha de promulgacin. Las actas 19 a 23 de 2008 fueron aprobadas en sesin de la Comisin Primera de la Cmara del da 12 de mayo de 2009, como consta en el acta nmero 39 de 2009 publicada en la Gaceta del Congreso nmero 550 del 2 de julio de 2009,4.3.3.

Trmite en la Plenaria de la Cmara de Representantes Se presentaron varios informes de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cmara de Representantes: (i) Por los representantes Oscar Arboleda Palacio, Pedrito Tomas Pereira y Heriberto Sanabria Astudillo el tres (3) de diciembre de 2008, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No.886 del 3 de diciembre de 2008 pginas 1-10-,

La ponencia propona aprobar el proyecto de ley pero someter a discusin el articulado aprobado por la Comisin para modificarlo. (ii) El cuatro (4) de diciembre de 2008 por el representante River Franklin Legro Segura, publicado en la Gaceta del Congreso No.909 del 5 de diciembre de 2008 pginas 18-20-,

La ponencia propona no aprobar el proyecto de ley. (iii) Por el representante Germn Olano Becerra el nueve (9) de diciembre de 2008, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No.915 del 9 de diciembre de 2008 pginas 7-10-, La ponencia propona aprobar el proyecto con el mismo texto de la Comisin.

(iv) El nueve (9) de diciembre de 2008 por los representantes David Luna Snchez y Carlos Fernando Motoa, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No.915 del 9 de diciembre de 2008 pginas 10-16-, La ponencia propona aprobar el proyecto de ley.

El proyecto fue incluido en el orden del da de la sesin de la Comisin Primera de la Cmara del quinde (15) de diciembre de 2008 pero no se debati por lo que fue anunciado para discusin y votacin, de acuerdo con el acta 158 de 2008, publicada en la Gaceta de Congreso nmero 103 de 2009 en los siguientes trminos: Por instrucciones del Seor Presidente de la Cmara y en cumplimiento del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, se anuncian los proyectos de acto legislativo de ley, las conciliaciones, los informes de objeciones y todos los temas que se van a tratar a votar y a discutir en la Sesin del maana martes 16 de diciembre () Proyecto de ley nmero 138 de 2008 Cmara.

En el acta nmero 159 de 2008 de la Plenaria de la Cmara de Representantes, correspondiente a la sesin celebrada el 16 de diciembre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 77 del 25 de febrero de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado,

En esta sesin se vot nominalmente, en primer lugar, la propuesta de que se retiren todos los funcionarios del Gobierno de la Plenaria durante la discusin y votacin del proyecto de ley, la cual fue negada, Enseguida se sometieron a votacin nominal y en bloque los impedimentos de diez (10) representantes que los manifestaron en razn de que hacan parte de la Comisin de Investigacin y Acusacin en la cual se estaban adelantando procesos en contra del Presidente de la Repblica,

Estos fueron negados, Despus se vot nominalmente el impedimento hecho por el representante Wilson Borja Daz a causa de una denuncia penal interpuesta por l contra el Presidente de la Repblica por el delito de injuria, proceso que se encontraba en curso, el cual fue aprobado,

Antes de que se levantara la sesin, la cual era la ltima de las ordinarias, fue ledo el decreto 4742 de 2008, mediante el cual el Presidente de la Repblica convocaba al Congreso a sesiones extraordinarias para el 17 de diciembre de 2008 con el fin de darle trmite legislativo a tres proyectos de ley, uno de los cuales era el 138 de 2008,

El decreto no fue repartido segn constancia de la secretaria por cuanto dicho procedimiento no se contempla en el reglamento del Congreso, El decreto fue publicado en el diario oficial 47.205 del 16 de diciembre de 2008, Fue recibido para su publicacin el 16 de diciembre de 2008 a las 11:00 p.m.

y su proceso mecnico de impresin termin el 17 de diciembre de 2008 a las 6:20 p.m. En vista de lo anterior, se anunci el proyecto de ley de la siguiente forma: De conformidad con lo establecido en el acto, se anuncian para el da de maana, mircoles 17 de diciembre, para la votacin y discusin, de los siguientes proyectos de ley.

De conformidad con lo establecido en el artculo 160 de la Constitucin Poltica () Proyecto de ley 138 de 2008 Cmara por medio del cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional () Despus del anuncio, el representante Venus Albeiro Silva manifest su impedimento porque haba presentado una acusacin contra el Presidente de la Repblica, el cual fue sometido a votacin nominal y aprobado,

Enseguida, se levant la sesin a las 11:55 p.m. y se convoc para el 17 de diciembre a las cero cinco, El representante Germn Reyes tambin se declar impedido en razn de que denunci al Presidente de la Repblica por el delito de cohecho, Sin embargo, no se someti a votacin en esta sesin. El acta de esta sesin fue aprobada en sesin plenaria del 14 de abril de 2009, como consta en el acta 167 de 2009 publicada en la Gaceta del Congreso nmero 412 de 2009,

All se present un impedimento por parte del representante Luis Eduardo Vanegas debido a que en esa fecha no estaba posesionado, el cual fue aprobado. En el acta nmero 160 de 2008 de la Plenaria de la Cmara de Representantes, correspondiente a la sesin extraordinaria celebrada el 17 de diciembre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 37 del 16 de febrero de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado,

1. Al inicio de la sesin el representante Jorge Julin Silva propuso no considerar la convocatoria a las sesiones extraordinarias producidas por el Gobierno Nacional el da de ayer, por ser irreglamentarias, por ir en contra del artculo 85 del Reglamento.
2. El Presidente de la Repblica no puede convocar a extraordinarias dentro del perodo Constitucional del Congreso de la Repblica, sino que debe esperar a que transcurra un da ms por lo menos si lo quiere hacer, sin embargo esta no se someti a votacin,

Despus de verificar el qurum decisorio, se vot nominalmente el impedimento del representante Germn Reyes que haba quedado pendiente en la sesin anterior, siendo aprobado, Acto seguido expuso su informe de ponencia el representante River Franklin Legro Segura, que propona no aprobar el proyecto,

Luego de la votacin nominal fue negado, Luego fueron considerados simultneamente los tres informes de ponencia restantes pues todos proponan aprobar el proyecto de ley. Ledas las proposiciones con las que terminaban cada uno, intervinieron el representante Carlos Arturo Piedrahita, en nombre del ponente Germn Olano quien no estaba presente en la sesin por estar hospitalizado, el ponente Pedrito Tomas Pereira y los ponentes David Luna y Carlos Fernando Motoa,

Estas ponencias fueron aprobadas por votacin nominal, Inmediatamente despus se someti a consideracin el siguiente articulado, que corresponda al aprobado en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes: Artculo 1.- Convocatoria. Convocase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo provisto por los artculos 374 y 378 de la Constitucin Poltica, mediante Referendo Constitucional decida si aprueba el siguiente Proyecto de Acto Legislativo El pueblo de Colombia Decreta: El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido para otro perodo.

• Aprueba Usted el anterior inciso: Si ( ) No ( ) Voto en Blanco ( ).
• Artculo 2.- La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgacin,
• Se radic una proposicin por parte del representante Julin Silva consistente en aadir la palabra completos para que el texto quedara de sta forma: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales completos ().

Sin embargo, esta no fue aceptada despus de ser sometida a votacin nominal, Tambin radic una proposicin el representante Carlos Fernando Motoa en el sentido de suprimir la casilla del voto en blanco, que no fue aprobada despus de la votacin nominal,

Varios representantes propusieron aplazar la discusin y votacin del proyecto en vista que el CNE y la Registradura se haban pronunciado en el sentido que los requisitos contemplados en los artculos 24 y 27 de la LEMP eran de procedibilidad y no se haban cumplido, no obstante al parecer esta proposicin no fue considerada.

Una vez negadas las anteriores proposiciones, se someti a votacin nominal y en bloque el articulado antes trascrito, el cual fue aprobado. El resultado de la votacin fue: 86 por el s, Finalmente, se aprob el ttulo del proyecto Por medio del cual se convoca un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo y proyecto de reforma constitucional- de acuerdo a la ltima votacin por las mayoras,

Segn constancia de la Secretaria, a esta sesin asistieron 146 representantes, El acta de esta sesin fue aprobada en sesin plenaria del 7 de octubre de 2009, como consta en el acta 209 de 2009 publicada en la Gaceta del Congreso nmero 1018 del 9 de octubre de 2009, All se present un impedimento por parte del representante Luis Eduardo Vanegas debido a que en esa fecha no estaba posesionado, el cual fue aprobado.18.- El texto definitivo aprobado en segundo debate por parte de la Plenaria de la Cmara de Representantes el 17 de diciembre de 2008 fue publicado en la Gaceta del Congreso nmero 1 del 22 de enero de 2009,

El texto aprobado fue el siguiente: Artculo 1.- Convocatoria. Convocase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo previsto por los artculos 374 y 378 de la Constitucin Poltica, mediante Referendo Constitucional decida si aprueba el siguiente Proyecto de Acto Legislativo El pueblo de Colombia Decreta: Artculo 1.

• El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido para otro perodo.
• Aprueba Usted el anterior inciso: Si ( ) No ( ) Voto en Blanco ( ).
• Artculo 2.- La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgacin,4.3.4.

Trmite en la Comisin Primera Constitucional Permanente del Senado Segn constancia de la Secretara, la Comisin Primera Constitucional Permanente del Senado recibi el expediente legislativo del proyecto de ley el veintisiete (27) de enero de 2009, Al proyecto se le asign el nmero 242 de 2008.

Segn constancia de la Secretara, el diecisis (16) de marzo de 2009 la mesa directiva de la Comisin Primera del Senado design como ponentes para primer debate a los senadores: Eduardo Enrquez Maya Partido Conservador- Armando Benedetti Villaneda Partido de la U- Hctor Heli Rojas Jimnez Partido Liberal- Elsa Gladys Cifuentes Aranzazu Partido Cambio Radical- Gustavo Petro Urrego Polo Democrtico Alterntivo- Samuel Arrieta Buelvas Partido Convergencia Ciudadana- Jorge Anbal Visbal Martelo Partido de la U- Jos Daro Salazar Cruz Partido Conservador-,

Segn consta en la Gaceta del Congreso nmero 367 del veintids (22) de mayo de 2009, el treinta (30) de marzo de 2009 se realiz una audiencia pblica en la que intervinieron varios ciudadanos, el Presidente del Partido Social de Unidad Nacional y algunos senadores y a la que asisti el vocero del Comit Promotor,

Se presentaron varios informes de ponencia para primer debate en la Comisin Primera del Senado: (i) El treinta y uno (31) de marzo de 2009 por el senador Gustavo Petro Urrego, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 178 del treinta y uno (31) de marzo de 2009, La ponencia propona archivar el proyecto.

(ii) El tres (3) de abril de 2009 por los senadores Eduardo Enrquez, Armando Benedetti, Samuel Arrieta, Elsa Gladys Cifuentes, Jos Daro Salazar y Jorge Visbal, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 193 del tres (3) de abril de 2009, La ponencia propona dar primer debate al proyecto de ley con la modificacin del texto: Artculo 1.- El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido para otro perodo.

Aprueba usted el anterior inciso? Si ( ) No ( ) Voto en blanco ( ) (iii) El trece (13) de abril de 2009 por el senador Hctor Hel Rojas, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 196 del trece (13) de abril 2009, La ponencia propona archivar el proyecto. Como consta en el acta 33 de 2009, publicada en la Gaceta 317 del catorce (14) de mayo de 2009, en la sesin del catorce (14) de abril de 2009, se hizo la votacin de dos solicitudes presentadas por el senador Hctor Hel Rojas consistentes en que se hiciera una indagacin parlamentaria a David Murcia Guzmn y al vocero del Comit Promotor del referendo,

A ellas se aadi una del senador Armando Benedetti en el sentido de que lo anterior no era obstculo para discutir el proyecto de ley, Se present un impedimento por parte del senador Roberto Gerlein para votar las proposiciones mencionadas en vista de que un consanguneo suyo colabor econmicamente con la campaa de recoleccin de firmas de apoyo al referendo, el cual fue negado,

1. Las proposiciones fueron aprobadas para ser realizadas a travs de una Comisin Accidental, la cual se nombr de inmediato,
2. Al finalizar, se present una proposicin del senador Juan Fernando Cristo consistente en escuchar al Presidente del Consejo Nacional Electoral y al Registrador sobre la financiacin de la recoleccin de firmas para el referendo, la cual es aprobada,

El proyecto fue anunciado en la sesin de la Comisin Primera del Senado del catorce (14) de abril de 2009, como consta en el acta 33 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 317 del catorce (14) de mayo de 2009, El anuncio se hizo de la siguiente forma: Por Secretaria se da lectura a los proyectos que por disposicin de la Presidencia se sometern a discusin y votacin en la prxima sesin ordinaria: 1.

Proyecto de ley nmero 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cmara () Siendo las 2:05 p.m., la Presidencia levanta la sesin y convoca para el da mircoles 15 de abril de 2009, a partir de las 10:00 a.m. (). En el acta nmero 34 de 2009 de la Comisin Primera Constitucional Permanente del Senado, correspondiente a la sesin celebrada el quince (15) de abril de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 318 del catorce (14) de mayo de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado,

Se presentaron los informes de ponencia en el siguiente orden: (i) la ponencia del senador Gustavo Petro, (ii) la ponencia de los senadores Eduardo Enrquez, Armando Benedetti, Samuel Arrieta, Elsa Gladys Cifuentes, Jos Daro Salazar y Jorge Visbal y (iii) la ponencia del senador Hctor Hel Rojas Jimnez,

Una vez presentados los informes de ponencia, se sometieron a votacin nominal las diferentes proposiciones as: (i) propuesta negativa del senador Gustavo Petro, la cual fue negada, (ii) propuesta negativa del senador Hctor Hel Rojas, que fue negada y (iii) la propuesta de dar primer debate de los senadores Eduardo Enrquez, Armando Benedetti, Samuel Arrieta, Elsa Gladys Cifuentes, Jos Daro Salazar y Jorge Visbal, que fue aprobada.

El resultado de la votacin fue el siguiente: Votos por el si: 12, votos por el no: 1. Total votos: 13, Se present por parte de los responsables de la ponencia mayoritaria una proposicin sustitutiva consistente en modificar el texto para que quedara as: Artculo 1.- El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido nicamente para un otro perodo.

1. Aprueba usted el anterior inciso? Si ( ) No ( ) Voto en blanco ( ) La proposicin sustitutiva fue aprobada por votacin nominal con el siguiente resultado: Por el s: 12.
2. Por el no: 1.
3. Total votos: 13,
4. Segn certificacin de la Secretara, a esta sesin asistieron 19 senadores,
5. Al finalizar la sesin, la Presidencia design como ponentes a los senadores: Eduardo Enrquez Maya Partido Conservador- Armando Benedetti Villaneda Partido de la U Hctor Heli Rojas Jimnez Partido Liberal- Elsa Gladys Cifuentes Aranzazu Partido Cambio Radical- Gustavo Petro Urrego Polo Democrtico Alternativo- Samuel Arrieta Buelvas Partido Convergencia Ciudadana- Jorge Anbal Visbal Martelo Partido de la U Jos Daro Salazar Cruz Partido Conservador,

Las actas nmero 33 y 34 de 2009 fueron aprobadas en sesin del 28 de mayo de 2009 como consta en el acta nmero 42 de 2009 publicada en la Gaceta del Congreso nmero 597 de 2009, Segn constancia de la Secretara, el veintiuno (21) de abril de 2009 la Mesa Directiva de la Comisin adicion como ponentes para segundo debate a los senadores Luis Fernando Velasco Partido Liberal- y Marco Alirio Corts Torres Partido de la U-,

Segn constancia de la Secretara, el veintitrs (23) de abril de 2009 se llev a cabo la indagacin parlamentaria al seor David Murcia Guzmn y el veintiuno (21) de abril de 2009 se realiz la del vocero del Comit Promotor del Referendo, El texto definitivo aprobado en primer debate por parte de la Comisin Primera del Senado el quince (15) de abril de 2009 fue publicado en primer trmino en la Gaceta del Congreso nmero 242 del veinticuatro (24) de abril de 2009, sin embargo, en la Gaceta del Congreso 242 Bis del mismo da se corrigi la publicacin indicando que el texto aprobado realmente es el siguiente: Artculo 1.- El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido nicamente para otro perodo.

Aprueba usted el anterior inciso? Si ( ) No ( ) Voto en blanco ( ),4.3.5. Trmite en la Plenaria del Senado de la Repblica El veintinueve (29) de abril de 2009 el Secretario de la Comisin Primera del Senado le envi al Secretario del Senado el expediente legislativo para que el proyecto siguiera su curso,

Se presentaron varios informes de ponencia para segundo debate en la Plenaria: (i) Por el senador Jos Daro Salazar el cuatro (4) de mayo de 2009, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No.270 del cinco (5) de mayo de 2009, La ponencia propona dar segundo debate al proyecto. (ii) El veinticuatro (24) de abril de 2009 por el senador Hctor Hel Rojas, publicado en la Gaceta del Congreso No.242 del 24 de abril de 2009.

La ponencia propona archivar el proyecto, (iii) Por los senadores Eduardo Enrquez Maya, Armando Bnedetti, Elsa Gladys Cifuentes, Samuel Arrieta Buelvas, Jorge Visbal Martelo y Marco Alirio Cortz el veintinueve (29) de abril de 2009, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 259 del veintinueve (29) de abril de 2009,

1. La ponencia propona aprobar el proyecto con el mismo texto de la Comisin.
2. Iv) El seis (6) de mayo de 2009 por el senador Gustavo Petro, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No.276 del seis (6) de mayo de 2009,
3. La ponencia propona archivar el proyecto.
4. En la sesin de la Plenaria del Senado del seis (6) de mayo de 2009, como consta en el acta 48 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 442 del ocho (8) de junio de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado, sin embargo no fue discutido.

Se anunci entonces el proyecto de la siguiente forma: Por instrucciones de la Presidencia de conformidad con el Acto Legislativo nmero 01 de 2003, por Secretara se anuncian los proyectos que se discutirn y aprobarn en la prxima sesin. Seor Presidente el proyecto (sic) para maana son los siguientes: Proyectos Segundo Debate Proyecto de ley nmero 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cmara () Siendo las 7:15 p.m., la Presidencia levanta la sesin y convoca para el da mircoles 7 de mayo de 2009, a las 12:00 m.

• En la sesin de la Plenaria del Senado del siete (7) de mayo de 2009, como consta en el acta 49 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 443 del ocho (8) de junio de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado.
• Se presentaron los impedimentos de los senadores Roberto Gerlin, Jos David Name y Martha Luca Ramrez pero su votacin fue aplazada hasta tanto se constituyera qurum decisorio,

Enseguida se expusieron las ponencias de los senadores Hctor Hel Rojas Jimnez, Gustavo Petro y Eduardo Enrquez Maya, Luego se hicieron los anuncios de los proyectos que se discutiran en la prxima sesin, pero no se hizo mencin de este proyecto, Segn consta en el acta 50 de 2009, correspondiente a la sesin plenaria del Senado del doce (12) de mayo de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 535 del treinta (30) de junio de 2009, el proyecto fue anunciado de la siguiente forma: por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretara se anuncian los proyectos que se discutirn y aprobarn en la prxima sesin.

Si seor Presidente para debatir y votar los proyectos. Proyectos en Segundo Debate Proyecto de ley nmero 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cmara () Siendo las 12:00 a.m., la Presidencia levanta la sesin y convoca para el 13 de mayo de 2009, a las 2:00 p.m. En la sesin de la Plenaria del Senado del trece (13) de mayo de 2009, como consta en el acta 51 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 536 del treinta (30) de junio de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado.

En el trascurso del debate se presentaron varios impedimentos que fueron negados: (i) el del senador Roberto Gerlin por cuanto un consanguneo colabor econmicamente para la campaa del referendo, (ii) el de la senadora Marta Luca Ramrez en razn de que va a aspirar a la Presidencia de la Repblica, (iii) el del senador Jos David Name debido a que una familiar colabor econmicamente para la recoleccin de firmas, (iv) el de la senadora Mara Isabel Marulanda en vista de que su hermana es la embajadora en Alemania y (v) el de Oscar Daro Prez Pineda ya que contribuy con su firma y la de su familia para el referendo,

Antes de levantar la sesin el proyecto fue anunciado de la siguiente forma: Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretara se anuncian los proyectos que se discutirn y aprobarn en la prxima sesin: Si seor Presidente, los proyectos para debatir y votar en la siguiente Seccin (sic) Plenaria son los siguientes: () Proyecto de ley nmero 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cmara, por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional.

() Siendo las 9:05 p.m., la Presidencia levanta la sesin y convoca para el da martes 19 de mayo de 2009, a las 12:00 m. En el acta nmero 52 de 2009 de la Plenaria del Senado, correspondiente a la sesin celebrada el diecinueve (19) de mayo de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 537 del treinta (30) de junio de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado,

• En esta sesin se sometieron a votacin nominal las diferentes ponencias.
• En cuanto a la del senador Hctor Hel Rojas, a la que se uni el ponente Luis Fernando Velasco, que solicitaba el archivo del proyecto, sta fue negada.
• El resultado de la votacin fue Por el si 26 Por el no 60 Total 86,
• En cuanto a la del senador Gustavo Petro, que tambin propona el archivo, fue negada.

El resultado de la votacin fue Por el si 28 Por el no 58 Total 86, Con posterioridad a estas votaciones, se dej constancia del retiro de las bancadas del Partido Liberal y del Polo Democrtico Alternativo, Enseguida, se aprob la ponencia mayoritaria que propona aprobar el proyecto.

• El resultado de la votacin fue Por el si 62 Por el no 05 Total 67,
• Las actas 51 y 52 de 2009 fueron aprobadas en sesin plenaria del Senado del da 8 de septiembre de 2009, como consta en el acta nmero 8 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 972 del 25 de septiembre de 2009,
• El texto definitivo aprobado en segundo debate por parte de la Plenaria del Senado diecinueve (19) de mayo de 2009 fue publicado en la Gaceta del Congreso nmero 372 del 26 de mayo de 2009,4.3.6.

Trmite de conciliacin en la Cmara de Representantes El veintisis (26) de mayo de 2009 lleg el expediente legislativo a la Cmara de Representantes proveniente del Senado de la Repblica con el fin de que () siga su curso legal y reglamentario, E l veintisiete (27) de mayo de 2009 el Secretario de la Cmara le informa al Presidente de la misma que los textos aprobados por ambas cmaras presentan diferencias y que es necesario nombrar una Comisin Accidental para llevar a cabo la conciliacin,

El 17 de junio de 2009 se designaron a los miembros de la Comisin Accidental : Jos Mara Conde Romero reemplazado por William Vlez Mesa Oscar Arboleda Palacio Edgar Gmez Romn reemplazado por lvaro Alfrez Tapias Carlos Enrique vila Durn reemplazado por Constantino Rodrguez Gustavo Puentes Daz Miguel ngel Galvis Telsforo Pedraza reemplazado por Carlos Augusto Celis Rosmery Martnez Rosales Dairo Jos Bustillo Gmez Odn Horacio Snchez Montes de Oca Carlos Fernando Motoa Solarte Franklin Legro Segura Carlos Arturo Piedrahita Crdenas Pedrito Tomas Pereira Caballero Heriberto Sanabria Astudillo Luis Enrique Dussn Lpez Roy Barreras Montealegre Jorge Gerlein Echavarra reemplazado por Oscar Gmez Agudelo Germn Nstor Viana Guerrero David Luna Snchez Orsinia Polanco Jusayu reemplazada por Mara Isabel Urrutia Ocoro Germn Olano Becerra Zamir Silva Amn Silfredo Morales Altamar reemplazado por Gloria Stella Daz Ortiz reemplazada a su vez por Csar Humberto Londoo Salgado Germn Navas Talero reemplazado por Germn Enrique Reyes Forero reemplazado a su vez por Ren Rodrigo Garzn Martnez El 18 agosto de 2009 se present el informe de conciliacin por parte de la Comisin Accidental,

Se acogi el texto aprobado por el Senado debido a que se adecua al propsito de los ciudadanos que firmaron la iniciativa de referendo, quienes hablan de continuidad o cambio en la presidencia de la repblica () Y no puede entenderse el concepto de continuidad reformando la Constitucin para que el presidente Uribe pueda se candidato a partir del ao 2014.

En este orden de ideas, el texto conciliado fue el siguiente: Artculo 1.- El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido nicamente para otro perodo. Aprueba usted el anterior inciso? Si ( ) No ( ) Voto en blanco ( ).

Ese mismo da se public el informe de conciliacin en la Gaceta 738 de la Cmara, Se anunci la discusin y votacin del informe de conciliacin en sesin plenaria de la Cmara del da 19 de agosto de 2009 como consta en el acta 198 de 2009, publicada en la Gaceta nmero 1011 del 7 de octubre de 2009 de la siguiente forma : Se anuncian los siguientes proyectos para la Sesin Plenaria del da 25 de agosto o para la siguiente Sesin Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos () Informes de conciliacin () Proyecto de ley nmero 138 de 2008 Cmara, 242 Senado ().

Como consta en el acta 199, publicada en la gaceta No.989 del 5 de octubre de 2009, en la sesin plenaria del 25 de agosto de 2009 de la Cmara se incluy el informe de conciliacin en el orden del da, El representante Guillermo Rivera propuso que se excluya del orden del da el informe de conciliacin del proyecto de ley nmero 138 de 2008 cmara – 242 de 2008 Senado () hasta tanto no cuente con el aval del Registrador Nacional, la cual fue negada,

En esta sesin se votaron 10 impedimentos y todos fueron negados. Estos se basaban en que la Corte Suprema de Justicia haba abierto investigaciones en su contra por haber votado el proyecto de ley sin las certificaciones del Consejo Nacional Electoral,

El informe de conciliacin del proyecto se anunci de la siguiente forma: Se anuncian para el da mircoles 26 de agosto de 2009, o para la siguiente sesin en la que se debatan Proyectos de ley o de Acto Legislativo, los siguientes proyectos: Informe de Conciliacin al Proyecto de ley nmero 138 de 2008 Cmara, 242 de 2008 Senado ().

Como consta en el acta 200, publicada en la gaceta No.990 del 5 de octubre de 2009, en la sesin plenaria del 26 de agosto de 2009 de la Cmara se incluy el informe de conciliacin en el orden del da, En sta se votaron 56 impedimentos y todos fueron negados.

• Estos se basaban en que la Corte Suprema de Justicia haba abierto investigaciones en contra de los representantes a la Cmara por haber votado el proyecto de ley sin las certificaciones del Consejo Nacional Electoral,
• El informe de conciliacin del proyecto se anunci de la siguiente forma: Se levanta la sesin y se convoca para el prximo martes 1 de septiembre a las 9:00 a.m., continuando con el orden del da que llevbamos hoy () De conformidad con su orden y de acuerdo al Acto Legislativo, se anuncia para discusin y votacin para el da martes 1 de septiembre, para ser discutido y votado, o en la prxima sesin en la que se debatan proyectos de ley, el informe de conciliacin al Proyecto de ley nmero 138 de 2008 Cmara, 242 de 2008 Senado ().

El treinta y uno (31) de agosto de 2009, el Secretario General del Partido de la U remiti al Presidente de la Cmara de Representantes la resolucin 247 del 30 de agosto de 2009 expedida por el Director nico y el secretario General del mencionado partido,

En ella se acept, desde la fecha, el ingreso al Partido de los representantes ngel Custodio Cabrera Bez, Luis Felipe Barrios Barrios, Mara Violeta Nio Morales, Jos Ignacio Bermdez Snchez y Felipe Fabin Orozco en virtud del acto legislativo 01 de 2009 que permita a los miembros de cuerpos colegiados de eleccin popular, dentro de los dos meses siguientes a su entrada en vigencia, inscribirse en partido distinto al que los haba avalado sin necesidad de renunciar a la curul y sin incurrir en doble militancia,

El representante ngel Custodio Cabrera Bez, la representante Mara Violeta Nio y el representante Jos Ignacio Bermdez Snchez solicitaron su ingreso al Partido de la U el 29 de agosto de 2009, con fundamento en el acto legislativo 01 de 2009, y firmaron el acta de compromiso,

Por su parte, el representante Felipe Fabin Orozco Vivas y el representante Luis Felipe Barrios solicitaron su ingreso al Partido de la U el 30 de agosto de 2009, con fundamento en el acto legislativo 01 de 2009, y firmaron el acta de compromiso, El 1 de septiembre de 2009, el Consejero Presidente y el Consejero Secretario del Partido Cambio Radical radicaron ante la Secretara de la Cmara de Representantes el pronunciamiento 027 del 31 de agosto de 2009 proferido por el Consejo de Control tico del mencionado partido, con el fin de que ste fuera aplicado,

En esta decisin se sancion con suspensin del derecho al voto, durante lo que restaba de su perodo, a los siguientes representantes a la Cmara elegidos con el aval de esa colectividad: ngel Custodio Cabrera Bez, Mara Violeta Nio Morales, Felipe Fabin Orozco, Edgar Ulises Torres, Jos Ignacio Bermdez Snchez y Luis Felipe Barrios Barrios,

La razn de esta sancin era que se tiene por establecido que dichos Parlamentarios, se pronunciaron en forma abierta en contra del acuerdo de bancada, que sent como posicin la de votar aceptando los impedimentos presentados por varios representantes a la Cmara, para votar el proyecto de ley de Referendum que permitira la eleccin sucesiva y para un tercer perodo consecutivo del actual Presidente de la Repblica.

El procedimiento para llegar a la decisin se inici el 28 de agosto de 2009, da en el cual se cit, para esa misma fecha, a los mencionados representantes con el fin de escuchar sus versiones sobre lo sucedido, pero stos no comparecieron, As mismo, se les convoc a una audiencia para el 31 de agosto de 2009 a la que tampoco asistieron,

Ese mismo da, la vocera del partido en la Cmara de Representantes remiti al Consejo de Control tico el acta de la reunin de bancada del da 26 de agosto de 2009 en la que se tom la decisin de aceptar los impedimentos antes mencionados, esta ltima se comunic a Luis Felipe Barrios, Jos Ignacio Bermdez y ngel Custodio Cabrera y fue conocida por Felipe Fabin Orozco, Mara Violeta Nio Morales y Edgar Ulises Torres,

En la misma fecha se remiti por la certificacin sobre el sentido del voto de los mencionados representantes en la cual consta que fue negativo, Con base en lo anterior, se tom la decisin antedicha. El representante ngel Custodio Cabrera y el representante Jos Ignacio Bermdez presentaron su renuncia al partido el 28 de agosto de 2009.

1. Lo mismo hicieron el representante Felipe Fabin Orozco y el representante Luis Felipe Barrios el 30 de agosto de 2009 y la representante Mara Violeta Nio Morales y el representante Edgar Ulises Torres el 31 de agosto de 2009,
2. Esta ltima fue aceptada el mismo da,
3. Como consta en el acta 201, publicada en la gaceta No.991 del 5 de octubre de 2009, en la sesin plenaria del 1 de septiembre de 2009 de la Cmara se incluy el informe de conciliacin en el orden del da,

En la sesin del 1 de septiembre de 2009 se presentaron 34 impedimentos y todos fueron negados. Estos se referan a que la Corte Suprema de Justicia haba abierto investigaciones en su contra por haber votado el proyecto de ley sin las certificaciones del Consejo Nacional Electoral,

1. Enseguida se aprob el informe de conciliacin.
2. El resultado de la votacin fue el siguiente: Si: 85 y No: 5,
3. Segn constancia de la Secretara a esta sesin asistieron 157 representantes,
4. Como consta en el acta 209, publicada en la Gaceta 1018 del 9 de octubre de 2009, en la sesin plenaria de la Cmara del 7 de octubre de 2009 se aprobaron las actas 199, 200 y 201 de 2009, sesiones en las cuales se discuti y aprob el informe de conciliacin,

En la sesin anteriormente mencionada, el Presidente de la Cmara Edgar Alfonso Gmez Romn estim que el pronunciamiento del Partido Cambio Radical era improcedente y tom la decisin de admitir a los representantes ngel Custodio Cabrera Bez, Luis Felipe Barrios Barrios, Mara Violeta Nio Morales, Jos Ignacio Bermdez Snchez y Felipe Fabin Orozco a la bancada del Partido de la U en vista de que el ingreso a ste ltimo se dio primero que la sancin impuesta,

Segn constancia de la Secretaria de la Cmara, en relacin con el Representante Edgar Ulises Torres Murillo, por no estar incluido en la Resolucin 247 del treinta (30) de agosto de 2009 no se tomo ninguna decisin por parte de la Mesa Directiva, adems, present su renuncia el da 28 de agosto de 2009 y le fue aceptada por la plenaria el da 01 de septiembre de 2009, como consta en la Gaceta del Congreso nmero 991 del 5 de octubre de 2009 en la cual se public el acta 201 correspondiente a la sesin plenaria ordinaria del 1 de septiembre de 2009,

La renuncia se debi a la conviccin que me asiste, que haya posibilidad de una segunda instancia, y el ejercicio al derecho de contradiccin, prenda de garanta de un debido proceso, en las diligencia que se siguen en mi contra por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.4.3.7.

Trmite de conciliacin en el Senado Segn certificacin de la Secretaria, la mesa directiva del Senado design como conciliadores a los siguientes senadores con base en la discrecionalidad : Eduardo Enrquez Maya Marco Alirio Cortes Armando Benedetti Mara Isabel Meja Juan Carlos Vlez Jos Daro Salazar Alirio Villamizar Juan Manuel Corzo Hctor El Rojas Luis Fernando Velasco Cecilia Lpez Griselda Janeth Restrepo Elsa Gladys Cifuentes Jorge Vlez Claudia Rodrguez de Castellanos Gustavo Petro Luis Carlos Avellaneda Carlos E.

Barriga Samuel Arrieta Oscar Daro Prez posteriormente reemplazado por Tulio Cesar Bernal Rufino Crdoba Alexandra Moreno Vctor Velsquez Ernesto Ramiro Estacio Jess Enrique Piacu El 18 agosto de 2009 se present el informe de conciliacin por parte de la Comisin Accidental y ese mismo da se public el informe de conciliacin en la Gaceta 739 del Senado,

Como consta en el acta 5 de 2009, publicada en la gaceta No.909 del 16 de septiembre de 2009, en la sesin plenaria del 18 de agosto de 2009 del Senado se anunci el informe de conciliacin de la siguiente forma: La Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo nmero 01 de 2003, anuncia los proyectos que se discutirn y aprobarn en la prxima sesin.

Si seor Presidente, los proyectos para debatir y votar en la siguiente sesin son los siguientes () Proyecto de ley nmero 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cmara () Siendo las 9:50 p.m., la Presidencia levanta la sesin y convoca para el da mircoles 19 de agosto de 2009, a las 3 p.m.

Como consta en el acta 6 de 2009, publicada en la gaceta No.884 del 11 de septiembre de 2009, en la sesin plenaria del 19 de agosto de 2009 del Senado se incluy el informe de conciliacin en el orden del da, En primer lugar, se votaron dos impedimentos que consistan en tener parentesco con una embajadora y con la ministra de comunicaciones, los cuales fueron negados,

En segundo lugar, se voto nominalmente el informe de conciliacin del proyecto, el cual se aprob. El resultado fue: 56 por el si y 2 por el no, En sesin plenaria del Senado del 11 de noviembre de 2009 se aprob el anterior acta, como consta en el acta 18 de 2009 publicada en la Gaceta 1303 del 15 de diciembre de 2009,

1. Con esta ltima actuacin finaliz el trmite de la Ley 1354 de 2009 ante el Congreso de la Repblica.4.4.
2. Irregularidades identificadas en el trmite de la Ley 1354 de 2009 por la que se convoca al pueblo a un referendo de reforma constitucional En este acpite la Corte Constitucional examinar las irregularidades que tuvieron lugar durante el trmite de la Ley 1354 de 2009 ante el Congreso de la Repblica de conformidad con la descripcin del procedimiento legislativo realizada en el acpite precedente y de cara a los cargos formulados en las intervenciones ciudadanas.

Se detendr especficamente en el anlisis de los siguientes hechos: (i) iniciacin del trmite legislativo sin la expedicin de la certificacin contemplada en el artculo 27 de la LEMP, (ii) la modificacin del proyecto de ley por la plenaria del Senado de la Repblica, (iii) la convocatoria al Congreso de la Repblica a sesiones extraordinarias por medio del Decreto 4742 de 2008, (iv) el cambio de partido de cinco miembros de la bancada de Cambio Radical; y determinar si constituyen vicios en el procedimiento legislativo y si son de naturaleza subsanable.

• Igualmente se evaluar lo ocurrido en la sesin plenaria del Senado de la Repblica del siete (7) de mayo de 2009, en la cual, al efectuarse el anuncio de los proyectos que se discutiran en la prxima sesin, no se hizo mencin del Proyecto de Ley 242 de 2008,4.4.1.
• Examen sobre el incumplimiento de los requisitos exigidos al proyecto de iniciativa presentado por el comit de promotores Entre los posibles vicios procedimentales existentes, se ha sealado insistentemente por parte de algunos intervinientes que el proyecto de ley presentado no estuvo acompaado de las certificaciones previstas por los artculos 24 y 27 de la LEMP, las cuales constituyen requisitos de cumplimiento ineludible para el inicio del trmite legislativo.

En la primera parte de estas consideraciones se expuso, in extenso, las razones por las cuales, de la interpretacin de la LEMP, inevitablemente se concluye la necesidad que el Registrador Nacional del Estado Civil expida dos certificaciones, una primera, sobre el cumplimiento del nmero de apoyos ciudadanos mnimo art.24 LEMP- y, una segunda, dando fe del cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, entre ellos el cumplimiento de los topes de financiacin, tanto globales como individuales, que en cuanto iniciativa legislativa popular de carcter ciudadano debieron haberse respetado arts.27 y 97 LEMP-.

Y, adems, que dichas certificaciones constituyen el acervo documental que debe haberse presentado, junto con los dems requisitos exigidos por el art.145 RC y el art.7 de la ley 819 de 2003, pues stas se entienden parte integrante de los documentos que deben acompaar al proyecto de iniciativa presentado ante las cmaras.

Con respecto a la parte fctica, como se explic anteriormente, el diez (10) de septiembre de dos mil ocho (2008) el Comit de Promotores del Referendo para la Reeleccin Presidencial, en cabeza de su vocero Luis Guillermo Giraldo Hurtado, present el proyecto de ley por medio del cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional ante la Secretara General de la Cmara de Representantes junto con su respectiva exposicin de motivos, el cual fue radicado bajo el nmero 138 de 2008,

Al proyecto de ley y a la exposicin de motivos se adjuntaron los siguientes documentos: (i) Un resumen del contenido del proyecto (folio 66, anexo 1) (ii) Una lista de los integrantes del Comit Promotor (folio 65, anexo 1). (iii) Copia de la Resolucin 1896 del 18 de abril de 2008 expedida por la Registradura Nacional del Estado Civil en la cual inscribe la solicitud de referendo, debido al cumplimiento de los requisitos del artculo 12 de la ley 134 de 1994, y dispone la entrega al Comit Promotor de los formularios para la suscripcin de apoyos dentro de los quince (15) das siguientes, con el fin de que, en los seis (6) meses siguientes, recoja un nmero de firmas no menor al 5% de los ciudadanos inscritos en el Censo Electoral vigente al momento de la solicitud de inscripcin (folios 64-63, anexo 1).

(iv) Copia de la remisin a la Registradura del ttulo del referendo, la exposicin de motivos, el resumen del contenido y el proyecto de articulado por parte del Comit Promotor con fecha del 8 de abril de 2008 (folio 61, anexo 1). (v) Copia de la solicitud al Registrador de inscripcin del Comit de Promotores, hecha el doce (12) de marzo de dos mil ocho (2008), acompaada del (i) acta de constitucin, (ii) lista de integrantes (iii) y 260.826 firmas (folios 60-58, anexo 1).

Vi) Copia de la remisin a la Registradura del balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de firmas por parte del Comit Promotor (folio 57-52, anexo 1). (vii) Copia de la remisin al Consejo Nacional Electoral de ingresos y gastos por parte del Registrador debido a que se pueden vislumbrar algunas infracciones al artculo 2 en concordancia con el artculo 1 de la Resolucin 0067 del 30 de enero de 2008 expedida por ese Consejo.

En este documento se indica que fue entregado en tiempo a la Registradura segn el inciso 2 del artculo 97 de la ley 134 de 1994 (folio 51-45, anexo 1). (viii) Copia de la remisin al Registrador de las firmas de apoyo al referendo por parte del Comit Promotor con fecha once (11) de agosto de dos mil ocho (2008) (folio 44, anexo 1).

(ix) Copia del documento del diez (10) de septiembre de dos mil ocho (2008) del Registrador en el que se certifica que se rene el nmero necesario de firmas de apoyo a la solicitud de referendo no menos del 5% del censo electoral- (folios 43-40, anexo 1). (x) Copia del documento del veintids (22) de abril de dos mil ocho (2008) en el que la Registradura (i) notifica al Comit Promotor de la Resolucin 1896 del 18 de abril de dos mil ocho (2008) mediante la cual el Registrador inscribe la solicitud de referendo, (ii) enva los formularios para la recoleccin de apoyos e (iii) informa del plazo de seis (6) meses para la presentacin de las firmas ante esta entidad (folio 39, anexo 1).

(xi) Copia de la notificacin por parte de la Registradura al Comit Promotor de la certificacin sobre el cumplimiento del nmero de firmas de apoyo necesarias de fecha de diez (10) de septiembre de dos mil ocho (2008) (folio 38, anexo 1). (xii) Copia de la peticin del Comit Promotor a la Registradura para que haga constar que las firmas que present () son tambin suficientes para la convocatoria a un referendo legislativo () que apruebe la ley que autoriza el referendo (folios 37-36, anexo 1).

• Xiii) Copia de la solicitud de referendo al Registrador por parte del Gerente de Colombia Primero con fecha de dieciocho (18) de abril de dos mil ocho (2008) (folio 34, anexo 1).
• Xiv) Copia de la Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008 de la Registradura mediante la cual se inscribe el Comit Promotor del Referendo y su vocero, por cumplir con el nmero de firmas requeridas para ello (folios 30-28, anexo 1).

(xv) Copia del acta de recibo de las firmas para inscribir el Comit Promotor por parte de Registradura de fecha doce (12) de marzo de dos mil ocho (2008) (folio 27, anexo 1). Entre los documentos presentados encuentra la Corte que solamente figura una de las certificaciones exigidas por la LEMP, la que da fe del recaudo de por lo menos un nmero de apoyos equivalente al 5% de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente exigida por el Art.24 LEMP-.

• Sin embargo, se echa de menos la certificacin del cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, entre otros, los topes, globales e individuales, de financiacin Art.27 LEMP-.
• En efecto, como se expuso de manera detallada, una interpretacin sistemtica de los artculos 24 y 27 de la LEMP, lleva a concluir que estas disposiciones apuntan a que un mecanismo de participacin ciudadana, mediante el cual se pretende reformar el Texto Fundamental sea legtimo en una doble dimensin: en cuanto a que tal iniciativa cuente con un respaldo popular importante y autntico (Art.24 de la LEMP) y a que igualmente tales apoyos ciudadanos se hayan alcanzado luego de la realizacin de una campaa electoral limpia y transparente (Art.27 de la LEMP).

De manera tal que el artculo 27 de la LEMP se encamina a asegurar la vigencia de principios constitucionales referentes a la legitimidad de los mecanismos de participacin democrtica dirigidos a reformar la Carta Poltica, en punto especficamente a la financiacin de aqullos.

Ahora bien, en el caso concreto, tal como se narr en el acpite previo, el Registrador Nacional del Estado Civil no expidi esta certificacin debido a las irregularidades que se presentaron durante el trmite de la iniciativa ciudadana relacionadas con la violacin de los topes individuales y globales de financiacin de este mecanismo de participacin popular, lo que dio lugar a la posterior investigacin que inici el CNE.

Esta razn pone de relieve el carcter sustancial de la certificacin en comento porque no es un mero requisito de forma sino que cumple una finalidad estrechamente relacionada con los principios constitucionales en juego a saber el de transparencia y el de pluralismo poltico porque acredita precisamente que estos principios no fueron vulnerados durante la etapa previa al inicio del procedimiento legislativo.

En esa medida para la Corte este es un vicio que afecta la validez del trmite legislativo, pues, esta ltima certificacin resulta un elemento fundamental en la legitimacin del proyecto de iniciativa porque cumple una finalidad de salvaguarda de la democracia, evitando que mecanismos de participacin como la iniciativa legislativa se conviertan en instrumento de grupos que, con el suficiente dinero y sin un lmite en los recursos que les es posible utilizar, terminen por apropiarse de la voluntad popular ciudadana en lo que a los mecanismos de participacin se refiere, desdibujando completamente su esencia como expresin espontnea de los distintos pareceres de la sociedad.

Esta situacin, sin lugar a duda alguna, desdibuja por completo el principio democrtico que se aspira concretar a travs de la consideracin legislativa de una propuesta respaldada por ciudadanos y configura un vicio de significacin y consecuencias sustanciales dentro del procedimiento legislativo, por cuanto que sin las dos certificaciones no existe seguridad para el cuerpo legislativo respecto de la legalidad y por los especficos requisitos obviados, tambin de la legitimidad de la propuesta sometida a su consideracin.

La forma de evitar la ocurrencia del mismo habra sido la devolucin del proyecto por parte del Presidente de la Cmara de Representantes al representante del comit de promotores para que subsanara la deficiencia y, una vez cumplido dicho requisito, presentar nuevamente el proyecto de ley ante la secretara de la respectiva cmara.

Por estas razones, que no son ms que la confirmacin de lo ya manifestado por la Corte, en el caso ahora estudiado, se corrobora el acaecimiento de un vicio de procedimiento que, por su significacin y el momento de su ocurrencia, no puede ser subsanado.4.4.2.

Examen sobre si e l cambio realizado a la pregunta modifica sustancialmente el sentido de la iniciativa aprobada por los ciudadanos Gran nmero de intervinientes solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009 con fundamento en la modificacin que el Congreso introdujo en el texto de la pregunta que debe someterse a consideracin del pueblo.

Estiman que el texto presentado por la iniciativa ciudadana contena una propuesta en gran medida diferente a aquella que finalmente aprob el Congreso de la Repblica. Consideran que la modificacin realizada se trat de una extralimitacin en la competencia del Congreso y que debe traer como consecuencia la declaratoria de inexequibilidad de la ley que ahora se analiza.

Para el Ministerio Pblico, por el contrario, el cambio realizado en la pregunta no entraa ningn vicio procedimental. Apoya su razonamiento en el precedente establecido por la sentencia C-551 de 2003, de acuerdo con el cual el Congreso puede modificar la iniciativa gubernamental en virtud de la clusula general de competencia, con el nico lmite del respeto al principio de unidad de materia.

Con base en lo expuesto hasta ahora, se concluye que el cargo que se formula seala una extralimitacin en el poder de enmienda de las cmaras legislativas cuando tramitaron el proyecto de ley presentado por un grupo de ciudadanos. As, el problema jurdico que se plantea ante la Corte consistir en determinar si el Congreso de la Repblica se extralimit en su facultad de enmienda al cambiar el texto original de reforma apoyado por los ciudadanos.

Antes de abordar esta cuestin es preciso recordar las conclusiones previamente plasmadas sobre el alcance de las enmiendas durante el trmite legislativo de un proyecto de ley de convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa ciudadana. Al respecto se seal que: i. La iniciativa legislativa ciudadana debe entenderse manifestacin de los principios de soberana popular artculo 3 de la Constitucin- y democracia participativa artculo 1 de la Constitucin-, adems de concrecin del ejercicio del derecho de participacin en poltica por parte de los ciudadanos (Art.40 de la CP).

ii. La participacin del Congreso de la Repblica en el proceso de aprobacin del proyecto que convoca a referendo reformatorio de la Constitucin debe analizarse en armona con todos los principios fundamentales y derechos fundamentales que tienen relevancia en este proceso.

• Iii. El resultado de esta valoracin gua a la conclusin que existen lmites a la labor del Congreso, los cuales tienen fundamento en la proteccin debida a la voluntad ciudadana manifestada en el texto del proyecto que recibi el apoyo de, por lo menos, el 5% del censo electoral. iv.
• La manifestacin prctica de dichos lmites ser la imposibilidad de sustituir, suplantar o tergiversar la voluntad ciudadana manifestada en el proyecto presentado y, por consiguiente, la imposibilidad de presentar y aprobar enmiendas que cambien por completo el sentido de lo apoyado por los ciudadanos.

Por lo tanto durante el trmite legislativo la iniciativa normativa ciudadana no puede ser alterada de manera sustancial. Hechas las anteriores precisiones se abordar el examen de la modificacin sufrida por la nica pregunta contenida inicialmente en la iniciativa sometida al Congreso de la Repblica, la cual dio origen a la Ley 1354 de 2009.

El proyecto de ley presentado por el comit de promotores propona la modificacin del artculo 197 CP en el siguiente sentido: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido para otro perodo ; el texto finalmente aprobado por el Congreso es el siguiente: Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido nicamente para otro perodo,

Como se observa, el texto sufri la modificacin del condicionante haya ejercido por el de haya sido elegido. Cambio en la redaccin que a juicio de esta Corporacin entraa una variacin fundamental en el proyecto respaldado por los ciudadanos, pues transforma la propuesta inicial de aprobar la posibilidad de una segunda reeleccin mediando un perodo presidencial en una totalmente distinta consistente en una segunda reeleccin inmediata, es decir, la consulta pasa a ser sobre la posibilidad de tres perodos consecutivos por parte de una misma persona a cargo de la Presidencia de la Repblica.

Independientemente del significado que tenga esta posibilidad desde el punto de vista constitucional y respecto de concretos principios como la separacin de poderes, el equilibrio entre ellos, la colaboracin armnica, la supremaca de la Constitucin y los lmites al poder de reforma, observa la Corte que en el presente caso el cambio afecta la esencia de la pregunta que debe someterse a consideracin del pueblo, es decir, la modificacin signific que se cambiara por completo el asunto sobre el que decidiran los ciudadanos en caso de ser convocado el referendo.

Para aclarar este punto la Corte determinar el significado de cada una de las disposiciones: la inicial y la que fue producto de la modificacin, con el fin de demostrar el cambio esencial en el sentido de la pregunta que se somete al control ciudadano.

El texto respaldado por la iniciativa ciudadana fue el siguiente: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido para otro perodo Este fue el texto presentado ante el Congreso de la Repblica como proyecto de ley de iniciativa ciudadana, el cual prevea que quien quisiera ejercer un tercer perodo como Presidente de la Repblica, es decir, aspirar a una segunda reeleccin, debera haber ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales.

El tiempo en que estaba expresado el verbo haya ejercido implicaba que quien aspirara a un tercer perodo o segunda reeleccin a la Presidencia de la Repblica debera haber cumplido con el tiempo total de los dos perodos anteriores, esto es, haberlos ejercido en su totalidad.

1. Sobre esto existe acuerdo tanto en las intervenciones ciudadanas presentadas a favor, como en las presentadas en contra de la iniciativa.
2. Por las caractersticas intrnsecas de nuestro sistema de gobierno presidencial, las elecciones que proveen el cargo de jefe de Estado y de Gobierno se realizan sin que el Presidente en ejercicio haya finalizado su perodo.

En efecto, que la eleccin del Presidente se lleve a cabo por los ciudadanos origina que la eleccin tenga lugar antes de que el Presidente en ejercicio se haya separado del poder. Lo anterior tiene una consecuencia trascendental en el alcance de la reforma propuesta, pues como fue redactada por el comit de promotores y respaldada por un nmero considerable de ciudadanos, era imposible que un Presidente aspirara a una segunda reeleccin un tercer perodo en la Presidencia- de forma continua, esto es, sin que mediara un perodo presidencial entre el ltimo ejercido y aquel en que se podra presentar nuevamente como candidato a las elecciones.

En otras palabras, implicaba que un Presidente reelegido en ejercicio de su cargo no podra ser candidato en las siguientes elecciones presidenciales, de manera que su nica posibilidad para aspirar a una segunda reeleccin estaba en dejar transcurrir casi un perodo presidencial entre la finalizacin de su mandato y su candidatura a la Presidencia de la Repblica.

Se tiene entonces que la propuesta apoyada por los ciudadanos era de segunda reeleccin pero no inmediata. La modificacin realizada por el Senado y, finalmente, aprobada por el Congreso contempla, ya no haber ejercido la presidencia por dos perodos constitucionales, sino haber sido elegido para ellos.

• Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido nicamente para otro perodo.
• Subrayado ausente en el texto de la ley- La consecuencia ms directa de dicha variacin es que el Presidente reelegido por una vez puede aspirar a una segunda reeleccin para el perodo que sigue a la finalizacin de su segundo mandato.

Dicha modificacin, al contrario que el proyecto originalmente propuesto, permitira que en la segunda reeleccin se tuviera un candidato Presidente al igual que en la primera reeleccin y no simplemente un ciudadano candidato. Se trata, por lo tanto, de una modificacin con profundas repercusiones en el esquema de relevo del poder en un Estado con forma de gobierno presidencial como el colombiano.

Un Presidente candidato conlleva la necesidad de modificar elementos esenciales del sistema electoral: financiacin, exposicin por los canales pblicos, utilizacin de medios de transporte de propiedad del Estado que estn asignados al Presidente, reparto directo de ayudas, subsidios o cualquier mecanismo anlogo que provengan del erario pblico, aparicin en los medios de comunicacin de origen privado, entre otros; para garantizar cierto grado de igualdad entre los candidatos; adems plantea cuestiones de sociologa poltica que ataen a la utilizacin del poder en beneficio propio, a la posible influencia que un Presidente con posibilidad de ser elegido durante tres perodos consecutivos pueda tener en los partidos y movimientos polticos de oposicin, a la gran diferencia que existe en cuanto a posibilidades de derrotar en una contienda electoral a un Presidente candidato y a un candidato expresidente, entre las ms destacables.

Podra argumentarse que muchos de esos aspectos no tienen una relacin directa con el anlisis jurdico que corresponde hacer a la Corte o, incluso, que no se encuentran dentro del mbito competencial propio de este Tribunal, pero en todo caso hacen evidente la gran diferencia existente entre una eleccin donde participe un Presidente candidato y aquella en la que participe un candidato expresidente.

Tpico que ya haba sido tratado por esta Corporacin al estudiar el texto del acto legislativo que aprob la primera reeleccin. Al respecto se expres en dicha ocasin: Observa la Corte que la demandante parte de un punto de vista equivocado, problema que se origina, precisamente, en que no ha asumido la reforma, y por consiguiente la cuestiona desde el escenario institucional previo a la misma.

En ese escenario, ciertamente, la carrera por la Presidencia de la Repblica se realiza entre ciudadanos que, en el papel, estn en igualdad de condiciones. Cualquier ventaja institucional a favor de uno de ellos, resultara incompatible con el principio de igualdad y lo desdibujara por completo en el escenario de la eleccin presidencial.

As, permitir la intervencin en poltica de los funcionarios pblicos a favor de determinado candidato, o el aprovechamiento privilegiado, solo por uno de los candidatos, de medios de naturaleza pblica, en materia, por ejemplo, de transporte o de comunicaciones, sera, ciertamente, incompatible con un modelo que tiene como presupuesto la igualdad de todos los aspirantes a la presidencia.

No obstante, los argumentos se quedan en el nivel de la incompatibilidad y no se proyectan en el plano de la sustitucin o supresin del principio de igualdad. En el nuevo esquema producto de la reforma, sin embargo, la contienda electoral por la presidencia ya no se da, necesariamente, entre ciudadanos iguales, porque, en ocasiones, uno de los aspirantes puede ser el propio Presidente de la Repblica.

En ese contexto el anlisis de igualdad ya no puede ser el mismo, porque, por definicin, los candidatos no estn en igualdad de condiciones. Tal desigualdad, sin embargo, no implica, per se, una supresin del principio de igualdad en general, ni aplicado al proceso de eleccin presidencial. Se trata de un cambio de modalidad en la operacin del sistema de gobierno presidencial,

En ese escenario, no se convoca al pueblo para que, de entre un conjunto de ciudadanos elija al nuevo Presidente, sino para que, en caso de que se aspire a la reeleccin, se pronuncie sobre si quiere que el actual presidente siga en el cargo por un perodo ms, o prefiere elegir a un candidato que plantee una alternativa poltica.

Se trata de una modalidad distinta en la cual, ciertamente el Presidente tiene las ventajas que se derivan de su condicin de mandatario, entre las cuales, como se hace en la demanda, pueden mencionarse su influencia en la destinacin del gasto pblico, o su permanente exposicin pblica como resultado de sus actos de gestin o del contacto que debe mantener con la ciudadana y del ejercicio del liderazgo al que est obligado,

Pero, por las mismas razones, el presidente en ejercicio tambin enfrenta desventajas frente a eventuales competidores. Debe asumir el inevitable desgaste del gobierno; se le valora por su gestin, no por sus promesas, o puede verse afectado por el costo de medidas impopulares pero necesarias, que adopta como gobernante.

Es claro que la posibilidad de reeleccin inmediata plantea la necesidad de permitir que quienes estn en el gobierno asuman una posicin poltica para promover el proyecto de reeleccin. El Presidente en ejercicio o el Vicepresidente, cuando sea el caso- debe tener la posibilidad de presentar su opcin poltica, destacando los elementos de su gestin que le sirven de soporte, as como los correctivos que se estimen necesarios,

(subrayado fuera de texto) Los apartes trascritos resaltan la gran diferencia que existe en una contienda electoral en la que pueda participar un presidente candidato y aquella en la que concurre un candidato expresidente. Diversas razones tales como la necesidad de un marco normativo que garantice condiciones razonables de igualdad entre los candidatos, la influencia que el poder presidencial tiene en el ejercicio de las funciones por parte de los rganos de poder, la dinmica funcional del Estado con un Presidente con expectativa de estar tres perodos constitucionales en ejercicio del cargo, el papel de la oposicin en un escenario que permita el ejercicio del poder presidencial por 12 aos consecutivos, entre otras permiten arribar a la conclusin planteada.

Los argumentos antes mencionados y la jurisprudencia existente al respecto apoyan la conclusin que en este caso se trata de una modificacin sustancial a la pregunta apoyada por el cinco por ciento de los ciudadanos -5%- inscritos en el censo electoral y presentada para su trmite al Congreso de la Repblica.

La diferencia esencial radica en que el texto presentado originalmente propone la reeleccin mediata y el finalmente aprobado la inmediata, lo cual tiene repercusiones en los principios sustanciales que inspiran el proyecto, haciendo inconciliable una y otra propuesta de reforma constitucional.

Ahora bien, distintas razones se han esgrimido para tratar de justificar la variacin del texto que recibi el apoyo ciudadano. As, tanto el Ministerio Pblico como algunos intervinientes han sostenido que los cambios introducidos simplemente recogieron la voluntad popular, la cual siempre se dirigi a apoyar la reeleccin presidencial inmediata.

Empero esta Corporacin no puede acoger esta postura pues se apoya en un criterio cuestionable desde el punto de vista de la hermenutica jurdica, cual es interpretar la voluntad de los ciudadanos a partir de una fuente distinta del texto por ellos respaldado o incluso en abierta contraposicin a ste.

• En efecto, en este caso no se trata de un texto normativo susceptible de diversas interpretaciones debido a su ambigedad semntica o gramatical, razn por la cual el intrprete decide indagar en la voluntad del legislador para fijar su significado.
• El evento bajo estudio es completamente diverso, pues un texto claro que no daba lugar a discusiones interpretativas, fue alterado sustancialmente, so pretexto de consultar la verdadera voluntad de los ciudadanos que apoyaron la iniciativa normativa, se trata de una extrapolacin del criterio psicolgico o histrico con una finalidad totalmente diversa a sus usos habituales en la teora de la interpretacin, que por lo tanto resulta altamente cuestionable como justificacin de la modificacin introducida al texto originalmente presentado al Congreso.

A lo anterior se aade la imposibilidad de develar cul era la intencin de los ciudadanos que suscribieron la iniciativa sometida al Congreso, precisamente por el carcter heterogneo y plural del pueblo colombiano, que imposibilita condensar en una sola voluntad los ms de cinco millones de apoyos recibidos por esta.

La Corte tambin rechaza la interpretacin defendida por algunas intervenciones, entre ellas la del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, Secretario Jurdico de la Presidencia de la Repblica, de acuerdo con la cual el cambio de pregunta tiene fines eminentemente temporales y por lo tanto no signific una modificacin sustancial.

Resulta pertinente en este punto trascribir un aparte de dicha intervencin: En la nueva redaccin, segn la cual podr aspirar a otro perodo presidencial quien haya sido elegido a la Presidencia por dos perodos constitucionales, aclara nicamente la aplicacin de la norma, pero no su contenido temtico.

• Con la modificacin, no habr duda que el ejercicio de la norma no se difiera hasta el 2014 sino que pueda ser aplicable en el 2010.
• Como se observa, la modificacin de la norma tiene efectos meramente temporales y sus cambios son simplemente aclaratorios.
• La nueva redaccin tiene efectos mucho ms amplios y profundos que la simple aplicacin en el tiempo de la eventual reforma a la Constitucin.

Si bien es cierto que con fundamento en el nuevo texto la reforma constitucional podra aplicarse a partir de las siguientes elecciones presidenciales, esto es las que se celebrarn en el ao 2010, este factor resulta una simple consecuencia colateral del verdadero cambio, que, como se dijo, consiste en avalar la posibilidad de una segunda e inmediata reeleccin del Presidente de la Repblica cuyas implicaciones exceden el marco temporal de la eleccin, como ya fue ampliamente expuesto.

Por otra parte, esta defensa de la modificacin introducida al texto que recibi los apoyos ciudadanos en el sentido de afirmar que se trata de una mera precisin temporal de su aplicacin parece partir del supuesto que la reforma constitucional tiene un destinatario especfico, esto es, el actual Presidente de la Repblica, pues da a entender que la modificacin fue introducida con la finalidad de permitirle participar en las elecciones que tendrn lugar en el ao 2010.

En consecuencia, la justificacin esbozada por el Secretario Jurdico de la Presidencia de la Repblica, en lugar de explicar la constitucionalidad de la variacin del texto normativo durante su trmite en el Senado, lo que hace es introducir complejidades adicionales en torno a su constitucionalidad, porque lleva directamente a la cuestin de que el artculo primero de la Ley 1354 de 2009, tal como qued finalmente redactado, convoca a un referendo constitucional dirigido a favorecer a un sujeto especfico, el Presidente lvaro Uribe Vlez, lo que en principio parece contradecir la naturaleza propia de este mecanismo de participacin popular, cuya finalidad no es concitar apoyos en torno a una figura pblica.

Cuestin que por su trascendencia habr de ser abordada de manera ms detallada posteriormente. Una vez constatado que el texto original de la iniciativa normativa que recibi los respaldos ciudadanos fue modificado sustancialmente durante el trmite legislativo, resta por establecer las consecuencias que se derivan de esta modificacin.

Como se expres al hacer referencia al procedimiento legislativo, cuando se trata de una ley de iniciativa popular la facultad de enmienda del Congreso, que es expresin de los principios de representacin democrtica, decisin mayoritaria, pluralismo poltico y publicidad, debe compaginarse con el principio de democracia participativa y con un derecho fundamental, pues los ciudadanos al tomar parte en la presentacin de un proyecto de ley de su iniciativa ejercen su derecho de participacin democrtica numeral 2 artculo 40 de la Constitucin-.

Al tener en cuenta el principio de democracia participativa y el derecho fundamental de participacin en el ejercicio del poder poltico debe concluirse que la facultad para proponer enmiendas por parte de los congresistas se encuentra disminuida en comparacin con las ocasiones en que no es un proyecto de origen ciudadano el que se debate.

En efecto, la regla general es que el Congreso, en ejercicio de su calidad de representante del soberano y como rgano que adopta sus decisiones con base en el principio democrtico, puede introducir las enmiendas que considere necesarias a un proyecto de ley, incluso si stas lo modifican sustancialmente pues afectan sus principios, espritu o proponen un texto alternativo al presentado art.161y 179 RC-.

Sin embargo, en el caso bajo estudio el anlisis debe incluir todos los elementos constitucionales involucrados, en cuanto estn en juego principios constitucionales y derechos fundamentales recogidos en la Carta Poltica. As, la respuesta al problema jurdico planteado no puede ignorar: (i) que el artculo 378 de la Constitucin limit la titularidad de la iniciativa de la ley que convoca a referendo de reforma constitucional al Gobierno y a los ciudadanos, excluyendo dicha facultad del mbito competencial reconocido al Congreso; (ii) el porcentaje de apoyo ciudadano requerido es alto y, por consiguiente, debe reconocerse toda la significacin que tiene dentro del proceso de decisin democrtica la participacin del pueblo, aunque ste funja como poder constituido y (iii) que los ciudadanos no tienen oportunidad de manifestar su parecer respecto del acuerdo o desacuerdo con las modificaciones introducidas por el Congreso, ni siquiera cuando las mismas son sustanciales.

Aspectos que fueron desarrollados in extenso previamente. Por estas razones la Corte considera que en los casos de iniciativa legislativa popular el Congreso no puede modificar sustancialmente el proyecto presentado por los ciudadanos. En la prctica esto implicara que se discutiera y eventualmente se aprobara otro proyecto, y no el presentado por los titulares de la iniciativa.

1. De esta forma se falseara la facultad reconocida al cinco por ciento del censo electoral vigente y el Congreso se arrogara una competencia que la Constitucin expresamente le neg, cual fue la de tener iniciativa legislativa en materia de convocatoria al referendo constitucional.
2. La legitimidad democrtica y la aplicacin del principio democrtico en el procedimiento interno de toma de decisiones no son suficientes para defender la potestad del Congreso para modificar sustancialmente el proyecto de ley, pues, como se explic en su momento y ahora se reitera, en la prctica dicha facultad sera equivalente a reconocerle un poder de iniciativa ya que las enmiendas por regla general deben entenderse como algo accesorio del objeto a modificar y la Constitucin niega expresamente dicha facultad al rgano legislativo.

Esta conclusin resulta reforzada por la imposibilidad fctica y jurdica en que se encuentran los ciudadanos para manifestar su visto bueno respecto de las modificaciones introducidas por el Congreso. En efecto, no existe una posibilidad de ratificacin o acuerdo con la modificacin al estilo coadyuvancia gubernamental, como la reconocida por el pargrafo del artculo 142 RC en los casos en que se presenten proyectos que desconozcan la iniciativa exclusiva del Gobierno en ciertas materias; tampoco podra asumirse que el parecer de los ciudadanos lo expresa el Comit de Promotores, pues ste no es el titular de la iniciativa y no podra asumirse que tiene un poder de representacin, mxime para un asunto tan delicado como el cambio sustancial del proyecto respaldado por el 5% del censo electoral vigente; finalmente, los ciudadanos no estn presentes durante el desarrollo del procedimiento legislativo, como s lo est el Gobierno, el cual tiene gran capacidad de actuacin a lo largo del trmite del proyecto, como ha sido demostrado en las dos ocasiones en que se ha aprobado una ley que convoca a referendo constitucional.

• Las consideraciones anteriormente expuestas permiten concluir lo siguiente: i.
• El texto que recibi el apoyo de ms del 5% de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente preguntaba sobre la reforma a la Constitucin, en el sentido de permitir la segunda reeleccin del Presidente de forma mediata,

ii. El articulado aprobado por el Congreso de la Repblica pregunta a los ciudadanos sobre la reforma a la Constitucin, en el sentido de permitir la segunda reeleccin del Presidente de forma inmediata, iii. Esta modificacin tiene un carcter sustancial, pues el texto plasmado en la ley contempla un supuesto completamente distinto al que recibi inicialmente el apoyo popular.

1. Iv. Al realizar una modificacin sustancial el Congreso excedi las limitaciones que el principio de democracia participativa le impone a su labor respecto de los proyectos de ley de iniciativa ciudadana.
2. De esta forma queda demostrada la existencia de un vicio de procedimiento por extralimitacin del Congreso en la facultad de enmienda, que desconoce la voluntad popular manifestada en la iniciativa legislativa ciudadana.4.4.3.

Los principios de identidad y consecutividad en el trmite de la Ley 1354 de 2009 De acuerdo con lo concluido en el acpite anterior, cuando se trata de leyes de convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa popular, la posibilidad de introducir modificaciones por parte del Congreso de la Repblica se encuentra limitada en virtud de la proteccin que debe garantizarse al principio de democracia participativa y al derecho fundamental de participacin poltica de ms del cinco por ciento de ciudadanos que conforman el censo electoral vigente.

Las particularidades del presente caso crean un contexto de anlisis diferente respecto de los principios de identidad y consecutividad en el trmite legislativo. La razn de la distincin, como qued manifestado al explicar el procedimiento legislativo propio de este tipo de leyes, radica precisamente en la necesidad de tomar en consideracin el principio de democracia participativa en conjunto con el ejercicio del derecho de participacin poltica de los ciudadanos, a los que tantas veces ya se ha hecho alusin.

Se tiene entonces que los pronunciamientos previos acerca del principio de identidad y consecutividad, incluso la sentencia C-551 de 2003, no son completamente aplicables en el presente estudio, pues ninguno se ocupaba de una ley de iniciativa ciudadana sobre el cual el Congreso de la Repblica tuviera restringida la facultad de iniciativa.

En otras palabras ninguna de las decisiones anteriores recae sobre una iniciativa que involucra la actuacin de principios y derechos fundamentales, la cual, adems, trata sobre un tema respecto del cual el Congreso carece de titularidad para presentar proyectos de ley, en virtud del propio texto constitucional.

Por esta simple, pero contundente razn, se puede afirmar que no existe precedente jurisprudencial exactamente aplicable al presente asunto. En esta oportunidad los principios de identidad y consecutividad se manifiestan con la misma naturaleza, aunque con diferente intensidad, pues debido a las limitaciones del poder de enmienda, al Congreso le est vedado, en cualquier etapa del trmite legislativo alterar sustancialmente el texto de la iniciativa legislativa ciudadana.

En consecuencia, la modificacin sustancial de la iniciativa normativa ciudadana, en cualquier etapa del procedimiento legislativo, implica la vulneracin del principio de identidad, y dependiendo de la etapa del trmite legislativo en que aquella haya tenido lugar puede acarrear a su vez la trasgresin del principio de consecutividad.

En efecto, cuando el proyecto presentado para el estudio de las cmaras proviene de una iniciativa legislativa vedada para el Congreso, el principio de identidad adquiere un significado especial, que se deriva de la interpretacin armnica y sistemtica de la Constitucin, de acuerdo con la cual, puesto que las enmiendas realizadas por el rgano legislativo no pueden ser de aquellas que afecten sustancialmente los principios que el proyecto involucra, la identidad del mismo no puede entenderse simplemente como la no inclusin de temas nuevos, sino que apunta a la conservacin de su ncleo sustancial, es decir, de aquellos aspectos sin los cuales no podra decirse que se trata del mismo proyecto presentado por los ciudadanos.

1. As mismo, el principio de consecutividad exige que la iniciativa ciudadana sufra cuatro debates durante su trmite en el Congreso, sin que pueda ser alterada sustancialmente a lo largo del procedimiento legislativo.
2. De los razonamientos anteriormente expuestos se deduce que en el procedimiento de elaboracin de la Ley 1354 de 2009 resultaron vulnerados tanto el principio de identidad como el de consecutividad como se detalla a continuacin.

En primer lugar, como se demostr en el acpite anterior, el cambio introducido al proyecto fue de tal envergadura, que su aprobacin no respet el principio de identidad exigido por el artculo 157 C.P. En efecto, la modificacin introducida por el Senado trastoc por completo el proyecto de ley que recibi el apoyo ciudadano, pues termin por someter a la votacin popular una segunda reeleccin en condiciones radicalmente diferentes a la propuesta inicialmente.

Por otra parte, la exigencia del artculo 157 de la Constitucin tiene sentido en cuanto intenta proteger a la discusin parlamentaria de la premura y la superficialidad, pues obliga a que todos los temas incluidos en un proyecto de ley que pretenda convertirse en ley deben haber sido discutidos y aprobados en los cuatro debates que debe superar el proyecto.

De esta forma se protege el principio democrtico, ya que su discusin en cuatro debates garantiza la posibilidad de participacin y expresin por parte de todos los grupos con asiento en el Congreso, especialmente los grupos minoritarios. Por esta razn la modificacin sustancial del proyecto no implica simplemente el exceso en las facultades del Congreso en contravencin del artculo 378 de la Constitucin-, sino que el haberlo hecho una vez transcurridos dos de los debates requeridos hace que el proyecto aprobado nicamente haya recibido dos debates los realizados en comisin primera y en la plenaria del Senado-.

Por este motivo, adems, no era posible someter el desacuerdo a la comisin de conciliacin, rgano interno que no tiene competencia para reemplazar a ninguna de las instancias previstas para la realizacin de los cuatro debates. Esta ltima razn, ntimamente ligada a los argumentos consignados al inicio, es la que completa el anlisis, pues deja ver, adems del cambio sustancial del proyecto principio de identidad-, un incumplimiento de la exigencia de que el proyecto supere los cuatro debates principio de consecutividad-, argumentos, ambos, sumamente cercanos.

Concluye entonces la Corte que en el presente caso fueron desconocidos los principios de identidad y consecutividad durante el trmite legislativo de la iniciativa normativa ciudadana, vicio insubsanable que acarrea la inconstitucionalidad de la ley.4.4.4.

La convocatoria a sesiones extraordinarias Uno de los vicios recurrentemente alegados por los intervinientes consiste en la forma en que el Gobierno convoc a sesiones extraordinarias. La convocatoria a stas, de acuerdo con el artculo 138 de la Constitucin, debe hacerse por el Gobierno y, exclusivamente, para discutir los temas que ste seale.

La Ley 5 de 1992 complementa la norma constitucional al establecer que las sesiones son convocadas estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas. Alegan algunos intervinientes que, debido a que las sesiones extraordinarias se citaron mientras estaba el Congreso en funcionamiento ordinario y no en receso, como, a su juicio, ordena el artculo 85 de la Ley 5 de 1992, se vulner el artculo 151 de la Constitucin, que dispone el sometimiento de la actividad de las cmaras legislativas a las disposiciones de la ley orgnica de reglamento del Congreso.

Estiman que el incumplimiento del mandato reglamentario, y por esta va del precepto constitucional, implica la falta de validez de la sesin as citada y, por tanto, su carencia absoluta de efectos, de acuerdo con el artculo 149 CP. El efecto inmediato sera la nulidad de la votacin llevada a cabo en dicha sesin, lo que a su vez tendra como consecuencia que lo realizado por el Senado careciera tambin de valor jurdico alguno, por cuanto esta Cmara slo podra actuar una vez hubiese sido aprobado el proyecto de ley por la plenaria de la Cmara de Representantes.

Adicionalmente, argumentaron que el Decreto mediante el cual se convoc a sesiones extraordinarias fue entregado a la Imprenta Nacional a las 19 horas con 45 minutos del 16 de diciembre de 2008, y que su proceso de impresin en el Diario Oficial n.47205 culmin a las 16 horas y 44 minutos del siguiente da, esto es el 17 de diciembre de 2008.

1. Circunstancia, que segn los intervinientes, demuestra que, adems de ignorar las normas respecto de las condiciones de convocatoria, tambin se desconocieron las exigencias de publicidad de las normas jurdicas en un Estado democrtico de derecho.
2. Igualmente plantearon que el requisito de publicidad no se cumpla con la entrega del Decreto en cuestin al Presidente de la Cmara de Representantes, puesto que la convocatoria a sesiones extraordinarias se hizo respecto de todo el Congreso y no slo de esta cmara.

Finalmente, consideran que se incumpli el requisito de publicidad respecto de los ciudadanos, quienes no tuvieron oportunidad de enterarse acerca de la reunin de la Cmara de Representantes en sesiones extraordinarias. Los intervinientes que defienden la constitucionalidad del trmite de referendo argumentan que el requisito de publicidad se cumpli, por cuanto se trata de un acto administrativo de carcter particular, ya que su destinatario, lejos de ser el pblico en general, fue el Congreso de la Repblica, el cual tuvo noticia del Decreto 4742 de 2008 el 16 de diciembre del mismo ao; adicionalmente, que el Decreto en mencin fue publicado en el Diario Oficial 47205 de fecha 16 de diciembre de 2008; y, finalmente, que no debe confundirse la publicacin del diario oficial con la hora y fecha en que subi dicha informacin a la pgina web de la Imprenta Nacional, lo cual s ocurri el 17 de diciembre a las 16 horas 44 minutos.

Por estas razones algunos de los intervinientes consideran que no se incumpli el requisito de publicidad, postura compartida por el Ministerio Pblico. Corresponde por lo tanto a la Corte determinar si en el proceso de elaboracin de la Ley 1354 de 2009, las sesiones extraordinarias fueron convocadas con observancia de las condiciones constitucionales y reglamentarias previstas para estos casos.

Con este objetivo debe la Corte analizar, en primer lugar, si el llamado a sesiones extraordinarias debe realizarse cuando el Congreso se encuentra en receso; y, en segundo lugar, determinar si en el caso particular se dio cumplimiento a las exigencias del ordenamiento jurdico.4.4.4.1.

1. La convocatoria a sesiones extraordinarias Respecto de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Repblica la Constitucin, en el artculo 138, prev: Tambin se reunir el Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que ste seale.
2. El Reglamento del Congreso sobre el particular establece en su artculo 85: Son sesiones extraordinarias las que son convocadas por el Presidente de la Repblica, estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas.

La lectura de las dos disposiciones permite extraer los contenidos normativos que de ellas se desprenden: i. El Congreso podr reunirse en sesiones realizadas en momentos que estn fuera del calendario legislativo ordinario. ii. Para la reunin vlida en sesiones extraordinarias debe mediar convocatoria del Gobierno.

iii. El Congreso podr sesionar de forma extraordinaria nicamente durante el tiempo que determine el Gobierno. iv. Las atribuciones que el Congreso ejerza en desarrollo de dichas sesiones son limitadas, pues se supeditan a la agenda determinada por el Gobierno, excepto en materia de control poltico, funcin que puede ejercer en cualquier tiempo.

El punto conflictivo en la regulacin del Reglamento del Congreso radica en determinar el momento en que las mismas pueden ser convocadas por el Gobierno. Algunos de los intervinientes sostienen que la convocatoria, al igual que la reunin, slo puede hacerse cuando el Congreso se encuentre en receso.

Una segunda interpretacin defiende que la exigencia del reglamento se hace respecto del momento de reunin del Congreso y no del momento en que se expide el decreto por medio del cual se convocan dichas sesiones. Una interpretacin literal del artculo 85 del Reglamento del Congreso no resuelve la cuestin porque la expresin estando en receso constitucional el Congreso es ambigua y puede ser objeto de distintas comprensiones.

Por un lado puede ser entendida en el sentido que la convocatoria debe hacerse una vez el Congreso entre en receso, pero tambin admite la comprensin que las sesiones extraordinarias tienen lugar a partir del momento en que el Congreso entre en receso.

Siendo este el escenario de anlisis, la Corte debe optar por la interpretacin que sea ms respetuosa del ordenamiento jurdico y de los principios constitucionales que guan el actuar parlamentario. En esa medida se preferir aquella que entiende que el llamado a sesiones extraordinarias puede hacerse en cualquier momento, es decir, incluso durante el perodo de sesiones ordinarias del Congreso; lgicamente, tambin podr hacerse su convocatoria cuando el Congreso se encuentre en receso.

Estos y no otros son los requisitos que ha entendido exigibles la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la cual se ha pronunciado al respecto. En este sentido la sentencia C-565 de 1997 seal: Las sesiones extraordinarias se efectan, en cambio, no por la iniciativa y el impulso de los congresistas ni por derecho propio, sino, por fuera del tiempo de las ordinarias, por la convocacin que haga el Ejecutivo mediante decreto, y, en tal evento, el Congreso nicamente puede ocuparse en el estudio y decisin de aquellos asuntos que el Presidente seale en el Decreto convocatorio, sin perjuicio del control poltico que, por expresa disposicin del artculo 138 de la Carta, “podr ejercer en todo tiempo”.

Es lgico que el llamado del Gobierno al Congreso en estas ocasiones tenga que ver, entre otros temas, con la necesidad de que inicie, prosiga o culmine un proceso legislativo -no as uno sobre reforma constitucional, por mandato perentorio del artculo 375 de la Carta, ni acerca de ley estatutaria, reservada al trmino de una sola legislatura segn el artculo 153 C.P.- y, por supuesto, los debates que se tramiten y las decisiones que se voten durante las sesiones extraordinarias, mientras observen las dems disposiciones constitucionales y reglamentarias, tienen plena validez y concurren eficientemente a la formacin de la ley.

Como puede verse la exigencia de realizarse por fuera del tiempo de sesiones extraordinarias no se predica del momento en que se convocan, sino del momento para el cual se convocan, dando mejores y mayores posibilidades de planeacin de la agenda legislativa por parte del Gobierno y de lograr acuerdos para su realizacin con los miembros del Congreso, pues stos se encontrarn en desarrollo de su labor legislativa.

1. Siendo sta la interpretacin que acoge la Corte Constitucional, se encuentra que no se incurri en vicio procedimental alguno por haber citado a sesiones extraordinarias cuando el Congreso aun estaba sesionando de manera ordinaria.4.4.4.2.
2. La publicacin del Decreto 4742 de 2008 Exclusivamente con efectos respecto del anlisis constitucional que ahora se realiza y sin la intencin de desplazar la competencia de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, corresponde a esta Corporacin determinar si con ocasin de la publicacin del Decreto 4742 de 2008 se incurri en un vicio que invalida el trmite legislativo, al margen de la discusin sobre si se trata de un acto administrativo de carcter general o particular y los efectos que para su validez tiene la forma en que fue publicado, asuntos que no son de incumbencia del juez constitucional.

Como un elemento preliminar debe aclarar la Corte que en el contexto del anlisis constitucional, que es el que ahora se realiza, no puede ser ignorado el principio democrtico, pues, como se dijo, es la manifestacin sistematizada y condensada del carcter sustancial de naturaleza constitucional que se concreta en el procedimiento de creacin normativa.

• Reiterar esta idea ahora tiene sentido para destacar las especiales caractersticas del examen que realiza la Corte el cual difiere sustancialmente del estudio a cargo de la jurisdiccin contencioso administrativa.
• En primer lugar, para la Corte no pasa desapercibido que el Decreto 4742 de 2008 fue expedido por el Gobierno nacional con el objeto de citar a sesiones extraordinarias al Congreso de la Repblica, dado que se consider urgente la reunin de las cmaras legislativas luego de finalizar el perodo de sesiones ordinarias.

Claramente se trata de un acto de trascendencia nacional, por cuanto involucra a los ms altos rganos de las respectivas ramas del poder pblico nacional y contempl una materia que afectaba a todos los ciudadanos por igual. En segundo lugar, el destinatario no es una persona natural o jurdica comn y corriente, sino que es el rgano de representacin popular nacional Art.133 CP-, citado para cumplir con una de las funciones asignadas por la Constitucin.

• En tercer lugar su expedicin motiv la reunin en sesiones extraordinarias del rgano de representacin popular, el cual funciona de manera pblica y cuyos actos son objeto de escrutinio por parte de la opinin pblica.
• Y, finalmente, el Decreto 4742 de 2008 citaba al Congreso para sesionar respecto de un proyecto de ley que, en cuanto tal, es general y abstracto, de manera que interesa a todos los ciudadanos por igual; pero, adicionalmente, el proyecto de ley a debatir en dichas sesiones extraordinarias era de iniciativa popular, elemento que resalta, aun ms, el inters general que tiene el Decreto 4742 de 2008, que convoc a sesiones extraordinarias al Congreso de la Repblica.

A juicio de la Corte estos elementos son suficientes para determinar que este Decreto deba publicarse de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998. En efecto, al examinar un decreto que tena caractersticas similares al que ahora es objeto de estudio sostuvo esta Corporacin: As, al margen de cualquier discusin sobre la naturaleza del acto – es decir si es de carcter general o particular – y de su legalidad, dado que tal anlisis compete primordialmente a la jurisdiccin contencioso administrativa, lo cierto es que el decreto de delegacin de funciones en el Ministro Delegatario, es un decreto expedido por el Presidente de la Repblica que tiene una trascendencia nacional en la medida en que las facultades objeto de delegacin son atribuciones del orden nacional del ms alto nivel, -funciones presidenciales-, que resultan ser del inters de todos los colombianos, a quienes concierne saber qu funcionario puede realizar transitoriamente funciones confiadas expresamente al Primer Mandatario, en qu calidad y en qu condiciones.

De tal forma que el decreto de delegacin de funciones se rige en cuanto a su publicidad por la Ley 489 de 1998. Se tiene entonces que la publicidad del Decreto 4742 de 2008 se rige por el artculo 119 de la Ley 489 de 1998 cuyo tenor es el siguiente: Articulo 119. Publicacin en el Diario Oficial. A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos debern publicarse en el Diario Oficial: a) Los actos legislativos y proyectos de reforma constitucional aprobados en primera vuelta; b) Las leyes y los proyectos de ley objetados por el Gobierno; c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los dems actos administrativos de carcter general, expedidos por todos los rganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas Ramas del Poder Pblico y de los dems rganos de carcter nacional que integran la estructura del Estado.

Adems de su contenido, ya de por s claro, resulta interesante mencionar que en la sentencia C-802 de 2006 se manifest que esta disposicin fue proferida con el doble propsito de (a) unificar los medios de publicidad aplicable a los actos expedidos por las diferentes entidades del Estado a fin de reconocer en el Diario Oficial un medio idneo para cumplir con el principio de publicidad, salvo excepciones de ley ; y (b) fijar una regla comn frente a la publicidad de tales actos administrativos de carcter nacional, habida cuenta de que regmenes legales anteriores haban utilizado diferentes criterios para determinar los alcances de dicha publicidad.

Precisamente, el literal b) del aparte trascrito enfatiza un aspecto esencial en la regulacin prevista por el artculo 119 de la Ley 489 de 1998: los efectos que tiene la publicidad en los actos administrativos mencionados por este precepto, aspecto que es tratado en su pargrafo, el cual establece: Pargrafo.

nicamente con la publicacin que de los actos administrativos de carcter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad, De conformidad con la anterior disposicin la vigencia y oponibilidad de los actos administrativos enunciados en el artculo 119 en comento est supeditada a la publicidad, mediante la publicacin en el Diario Oficial.

Mientras esta formalidad no sea satisfecha dichos actos no producen efectos jurdicos, pues no estn en vigor y no obligan a sus destinatarios. Al respecto cabe anotar que la Corte Constitucional, en la sentencia C-957 de 1999, se pronunci sobre el precepto objeto de anlisis. En dicha ocasin se estudiaron los cargos dirigidos contra el artculo 8 de la Ley 57 de 1985, por vulnerar aparentemente los artculos 209 y 228 superiores, al darle prevalencia a lo formal sobre lo sustancial, y por poner en entredicho la regla general que predicaba la vigencia de los actos administrativos desde su expedicin.

La disposicin art.8 de la Ley 57 de 1985- fue acusada por consagrar una excepcin contraria a la regla consistente en que los actos administrativos rigen desde su expedicin, pues estableca que la vigencia y oponibilidad de ciertos actos jurdicos se supeditaba a la formalidad de la publicacin oficial.

La Corte Constitucional, en la providencia que se cita, concluy que el artculo 119 de la ley 489 de 1998 haba subrogado parcialmente el precepto acusado, razn por la que decidi estudiar la proposicin normativa conformada por las dos disposiciones legales enunciadas, Al concluir sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas, la sentencia C-957 de 1999 determin : En el caso de los actos contenidos en el artculo 8 de la ley 57 de 1985, subrogado parcialmente por el artculo 119 de la ley 489 de 1998, es preciso sealar que por la naturaleza de los actos y normas all enunciadas, como lo son los actos legislativos, las leyes y los actos administrativos del orden nacional o territorial, por ser generales, impersonales y abstractos, e involucrar el inters general, el legislador es exigente en determinar el momento a partir del cual inicia su vigencia.

Y dada la trascendencia de los mismos, resulta pertinente condicionar la vigencia y oponibilidad del acto a la publicacin del mismo en el diario o boletn oficial para asegurar los principios y derechos enunciados, lo cual como ya se anot, no afecta la existencia y validez del acto legislativo, de la ley ni del acto administrativo,

Lo cual, en criterio de la Corte, permite concluir que los preceptos que se examinan se encuentran ajustados y conformes al ordenamiento constitucional. -subrayado ausente en texto original- Por lo expuesto la Corte considera que el Decreto 4742 de 2008, por tratarse de uno de los actos administrativos enunciados en el artculo 119 de la Ley 489 de 1998, no poda producir efectos sino a partir del momento en que fue publicado en el Diario Oficial, medio que el legislador determin como adecuado para satisfacer la exigencia de publicidad en nuestro sistema jurdico.

Siendo esta la regulacin establecida por el ordenamiento jurdico debe la Corte estudiar el desarrollo fctico de esta situacin. De las pruebas allegadas al proceso la Corte constata que durante la sesin del 16 de diciembre en la plenaria de la Cmara de Representantes entre las 23 horas y 33 minutos y las 23 y 50 minutos fue recibido el texto del Decreto 4742 expedido ese mismo da por el Gobierno nacional, conformado para estos efectos por el Presidente de la Repblica y el Ministro del Interior y de Justicia.

• Lo que se lee en la plenaria de la Cmara de Representantes es el texto del decreto, ms no se indica que, para ese momento, ste se encuentre publicado en algn Diario Oficial.
• Sobre la publicacin en el Diario Oficial, la Directora de la Imprenta Nacional, mediante certificacin de octubre 29 de 2009, inform que el proceso mecnico que comprende la diagramacin, digitacin y correccin del material que contendra el Diario Oficial n.47205 de 16 de diciembre de 2008 se inici a las 19 horas 45 minutos del da 16 de diciembre, finalizando al da siguiente, esto es el 17 de diciembre de 2008 a las 18 horas 20 minutos; en desarrollo de este proceso fue recibido el Decreto 4742 de 2008 a las 23 horas del da 16 de diciembre de 2008.

Adicionalmente, la Gerente confirm que el contenido del Diario Oficial fue incluido en la pgina web de la Imprenta Nacional el da 17 de diciembre a las 16 horas 44 minutos. El contexto fctico que debe analizar la Corte se completa con la informacin respecto del momento en que se realiz la sesin extraordinaria de la plenaria de la Cmara de Representantes, que de acuerdo con el acta inici a las 0 horas cinco minutos del 17 de diciembre de 2008,

• La comparacin de los hechos con la normatividad aplicable al caso arroja que en el momento en que la plenaria de la Cmara de Representantes se reuni, el Decreto 4742 de 2008 que la convocaba a sesiones extraordinarias no haba sido publicado en el Diario Oficial.
• Siendo este el escenario la Corte concluye que el Congreso, especficamente la Cmara de Representantes, a las 0 horas 5 minutos no haba sido convocada vlidamente a sesiones extraordinarias; en realidad, tal convocatoria slo se present a partir de las 18 horas 20 minutos del 17 de diciembre, cuando finaliz el proceso de elaboracin del Diario Oficial, momento a partir del cual se puede afirmar que el Decreto 4742 de 2008 fue publicado y, en consecuencia, entr en vigor y vincul a los representantes destinatarios de la citacin.

Para la Corte resulta irrelevante que el Diario Oficial publicado el da 17 de diciembre a las 18 horas y 20 minutos tuviese fecha 16 de diciembre, pues este formalismo no sanea la afectacin al principio de publicidad fundamental en el accionar del rgano legislativo.4.4.5.

Los efectos de las reuniones de las cmaras legislativas convocadas de forma contraria a la Constitucin y al Reglamento del Congreso La consecuencia para los casos en que el rgano legislativo o alguna de sus cmaras se renen sin que se hayan cumplido los requisitos constitucionales y reglamentarios aplicables la consagra la propia Constitucin en el artculo 149, que al respecto estableci: Toda reunin de miembros del Congreso que, con el propsito de ejercer funciones propias de la rama Legislativa del Poder Pblico, se efecta fuera de las condiciones constitucionales, carecer de validez; a los actos que realice no podr drseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, sern sancionados conforme a las leyes.

Como se manifest en el numeral anterior, al no haber sido publicado el Decreto 4742 de 2008 el da 16 de diciembre de 2008, debe entenderse que la convocatoria no se llev a cabo por los mecanismos fijados por el ordenamiento jurdico. La consecuencia prevista por la Constitucin en estos eventos arroja como resultado la nulidad de la sesin extraordinaria realizada el 17 de diciembre por la Cmara de Representantes y la carencia de efectos del acto que en ella tuvo lugar, es decir, la votacin en segundo debate del proyecto de ley n.138 de la Cmara de Representantes en el ao 2008, que posteriormente se convertira en la ley que en esta ocasin estudia la Corte Constitucional.

Un argumento en contra de esta posicin puede ser que la misma resulta eminentemente formalista, ya que le asigna mayor peso al hecho de la no publicacin en el Diario Oficial del Decreto 4742 de 2008 con antelacin a la realizacin de la sesin, y minusvalora el que la sesin se hubiere llevado a cabo con pleno conocimiento por parte de los miembros de la Corporacin.

En efecto, aparentemente la postura defendida por la Corte desconocera el principio de instrumentalidad de las formas al ignorar que la insercin en el Diario Oficial del decreto que convoca se hace con el fin de que los congresistas tengan claridad respecto del momento, las condiciones y los temas a tratar durante las sesiones extraordinarias que se lleven a cabo; sin embargo, al no haberse presentado quejas o cualquier tipo de manifestacin respecto de la falta de conocimiento o informacin acerca de la realizacin de las sesiones extraordinarias no tendra ningn asidero el argumentar que se vulner principio sustancial alguno del procedimiento legislativo y, en consecuencia, no podra hablarse de la ocurrencia de un vicio procedimental.

Por el contrario, el incumplimiento de los parmetros constitucionales y legales respecto de la forma en que se ha debido dar publicidad al Decreto 4742 de 2008 resulta ser una mera irregularidad, sin consecuencias sustanciales para el procedimiento legislativo; la que, en cuanto no impidi la actuacin del principio sustancial que protegan las normas infringidas, result convalidada por la actividad del cuerpo legislativo.

Sin embargo, no puede la Corte compartir esta postura. Tal como se ha sostenido a lo largo de esta decisin, lo que nutre de significado el procedimiento legislativo, es que se trata de la forma de creacin normativa ms democrtica que existe en el Estado Colombiano.

En efecto, en desarrollo del mismo se concretan, a su vez, principios como el mayoritario, el pluralismo poltico y el de publicidad en la actividad de las cmaras, los cuales aportan una legitimidad nica a la fuente jurdica creada siguiendo este procedimiento: la ley. Su realizacin siguiendo lineamientos democrticos es la razn para que la ley sea la principal fuente del ordenamiento jurdico luego de la Constitucin y en la que recae la clusula general de competencia.

Ninguna otra norma dentro del ordenamiento jurdico en el nivel nacional es elaborada por un cuerpo democrticamente elegido, de conformacin plural y cuyo funcionamiento sea transparente de cara a sus propios miembros y de cara a la sociedad que representa.

Por esta razn resulta esencial para la legitimidad constitucional de la ley que, adems de que su contenido no contrare disposiciones constitucionales, sta sea elaborada siguiendo el procedimiento por medio del cual se concreta el principio democrtico. La publicidad es una caracterstica que resulta esencial a las actividades del Congreso, ms aun cuando acta como rgano legislativo, pues asegura que el debate de los intereses de los grupos representados y en general de toda la sociedad, se haga de cara a sta,

Adicionalmente, la necesidad de transparencia en la elaboracin de la ley constituye el fundamento para la publicidad en la creacin normativa dentro del sistema democrtico y en ella radica la diferencia que existe con las normas elaboradas por la administracin, cuyo procedimiento de creacin es completamente alejado de los postulados de apertura e inclusin que el procedimiento legislativo incorpora.

• Esto hace que la legitimidad de una norma creada por medio de un procedimiento democrtico sea superior a aquellas que siguen un procedimiento que no agota estas exigencias; razn por la que la jerarqua de la ley es superior a la de los actos administrativos.
• Lo expuesto hasta el momento reafirma la conclusin que la publicidad es un elemento esencial dentro de la actividad de creacin legislativa y que su incumplimiento afecta de forma sustancial el producto del procedimiento legislativo.

Por esta razn, no es razonable sostener que la falta de publicacin del Decreto 4742 de 2008 en el Diario Oficial, con anterioridad a la realizacin de la sesin extraordinaria que ste convoc, sea una irregularidad menor o que la misma se haya subsanado con la lectura del texto del decreto en la plenaria de la Cmara.

Si bien el principio de publicidad apunta a que los miembros del Congreso tengan la posibilidad de enterarse de las distintas actividades que desarrolla la Cmara, tambin busca que la sociedad est informada de las actividades que realiza el Legislativo, lo cual en parte se asegura mediante el respeto de las reglas preestablecidas para la reunin de las cmaras legislativas.

En el presente caso no fue slo la sociedad la que no fue advertida en forma adecuada, sino que tampoco fue enterado el Senado de la Repblica, pues aunque convocado tambin a sesiones extraordinarias, no figura registro de que se haya informado a sus miembros al respecto.

El incumplimiento de dichos postulados no puede obviarse por parte del juez en sede de examen constitucional pues el mismo busca proteger un valor esencial del procedimiento legislativo que interesa no slo a los miembros del Congreso, sino, y sobre todo, a la sociedad en general. Avalar el incumplimiento de esta exigencia sera desconocer una de las caractersticas esenciales del procedimiento legislativo en un Estado democrtico.

Adicionalmente, una solucin que reconociera efectos a una sesin convocada con pleno desconocimiento de los requisitos legales supone no slo pretermitir la regulacin prevista en la Ley 489 de 1998 sino tambin hacer caso omiso del mandato consignado en el artculo 149 constitucional, precepto que tiene la estructura tpica de una regla y que por lo tanto slo podra ser inaplicado si es desplazado por otras reglas o por principios superiores del ordenamiento, conflicto normativo que no se presenta en el caso concreto.

En efecto, son pocas las ocasiones en que el propio constituyente consagra expresamente una consecuencia al incumplimiento de normas parmetro de control constitucional; para eventos como el examinado fue explcito en determinar que carecera de efectos cualquier reunin de las cmaras que se realice fuera de las condiciones constitucionales que son determinadas tambin por el reglamento del congreso en virtud del reenvo constitucional que realiz el Art.151 CP-, de manera que no podra existir una interpretacin del juez de la constitucionalidad que dejara de aplicar una norma expresa de la Constitucin, mxime cuando sta busca garantizar la concrecin de principios fundamentales como el democrtico- en el ordenamiento jurdico.

Por las razones expuestas, la Corte descarta la posibilidad de entender que la no publicacin del decreto que convoc a sesiones extraordinarias fue una simple irregularidad sin relevancia, o que tenindola, la misma fue convalidada con la lectura que se hizo del decreto en la plenaria de la Cmara de Representantes y concluye que la no publicacin del Decreto 4742 de 16 de diciembre de 2008, con anterioridad a la realizacin de la sesin extraordinaria llevada a cabo el da 17 de diciembre de 2008, constituye un vicio de inconstitucionalidad en el procedimiento legislativo que culmin con la expedicin de la Ley 1354 de 2009.4.4.6.

El cambio de partido de cinco miembros de la bancada de Cambio Radical Algunas intervenciones han sealado como vicio del trmite legislativo el hecho que cinco representantes de Cambio Radical que haban sido suspendidos en el ejercicio de su derecho al voto en Comisiones y Plenarias de la Cmara de Representantes votaron el texto definitivo de la Comisin de conciliacin.

La cronologa de los hechos inicia el 26 de agosto de 2009 cuando cinco representantes del Partido Cambio Radical rechazaron varios impedimentos presentados por representantes a la cmara para votar el informe de conciliacin, en abierta desatencin del acuerdo alcanzado en la bancada.

1. A raz de estos hechos el Consejo de Control tico del Partido Cambio Radical tom la decisin de suspender el derecho a voto de los representantes al interior del Congreso, la cual fue radicada el 1 de septiembre en la Mesa Directiva de la Cmara de Representantes.
2. Entre tanto los mismos cinco representantes fueron aceptados por el Partido de la U, segn Resolucin 247 de 30 de agosto presentada por el Secretario General de este partido.

En ella se inform que el representante ngel Custodio Cabrera Bez, la representante Mara Violeta Nio y el representante Jos Ignacio Bermdez Snchez solicitaron su ingreso al Partido de la U, el 29 de agosto de 2009, con fundamento en el Acto Legislativo 01 de 2009, y firmaron el acta de compromiso ; por su parte, el representante Felipe Fabin Orozco Vivas y el representante Luis Felipe Barrios solicitaron su ingreso al Partido de la U, el 30 de agosto de 2009, con fundamento en el mismo acto legislativo y firmaron el acta de compromiso,

De esta manera la sancin impuesta a los citados representantes fue notificada a la Mesa directiva una vez stos ya no hacan parte del Partido y, por tanto, cuando ya no eran miembros de la Bancada de Cambio Radical. Algunas de las intervenciones ciudadanas sealaron que los representantes sancionados por el Partido Cambio Radical no tenan la posibilidad de ejercer su derecho al voto, por cuanto ste haba sido suspendido por el Consejo de Control tico en virtud del procedimiento previsto en sus estatutos para sancionar los casos de desacato de la disciplina de bancada.

Se argumenta que si bien la sancin fue impuesta y notificada luego de que algunos de ellos haban renunciado a Cambio Radical e ingresado al Partido de Unidad Social Nacional Partido de la U, el motivo de la sancin fue una conducta realizada cuando eran miembros de la bancada, por tanto el cambio de partido no puede ser causa para que las consecuencias de dicha actuacin no deban ser soportadas por los representantes que en ellas incurrieron pues no elimina la vulneracin hecha a la disciplina de bancada y, por consiguiente, no puede convertirse en obstculo para que el partido sancione a sus miembros ni en un subterfugio para eludir y hacer inocua la sancin impuesta.

Aclara la Corte que el cargo planteado no apunta a cuestionar la posibilidad de cambio de partido por parte de los miembros del partido poltico Cambio Radical, pues esta es una alternativa prevista en el pargrafo transitorio del artculo 1 del Acto Legislativo 01 de 2009 cuyo tenor es el siguiente: PARGRAFO TRANSITORIO 1o.

Sin perjuicio de lo dispuesto por el artculo 134, dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, autorzase, por una sola vez, a los miembros de los Cuerpos Colegiados de eleccin popular, o a quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los aval, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia.

De acuerdo con la norma constitucional el cambio de partido por parte de, entre otros, los miembros del Congreso fue algo permitido dentro de los tiempos previstos en la norma. Con base en lo hasta ahora expuesto y aclarado, debe la Corte entrar a analizar el rgimen previsto por el ordenamiento constitucional para las bancadas polticas; sus efectos en la labor que cumplen los congresistas; y, finalmente, abordar el caso concreto para determinar las consecuencias de la actuacin llevada a cabo por los cinco representantes que pertenecan inicialmente al Partido Cambio Radical.4.4.6.1.

Rgimen de las Bancadas Polticas El principio rector del rgimen de bancadas al interior de los cuerpos colegiados de eleccin popular fue incentivar el funcionamiento disciplinado de los mismos, reduciendo las posibilidades de que miembros de un mismo partido o movimiento poltico con escao en ellos sostengan posiciones diversas o, incluso, contradictorias respecto de un mismo tema.

El hecho que su formacin resulte obligatoria y de que sea una estricta disciplina la que gua su funcionamiento vislumbra una fuerte apuesta por superar la organizacin del parlamento al estilo decimonnico, en la cual las figuras individuales opacaban cualquier intento de defensa grupal de intereses polticos y deja ver una clara intencin del constituyente por relevar al parlamentario individual del papel protagonista en las actividades de la cmara.

En este sentido la Corte Constitucional manifest: Tal situacin, de hecho comporta una reduccin cada vez mayor de las competencias individuales de los miembros de las corporaciones pblicas, y hace del interior de cada grupo o bancada el escenario propicio para que los miembros de las corporaciones pblicas hagan conocer sus propios puntos de vista e incidan en el sentido de las decisiones que habrn luego de adoptarse por stas, de conformidad y en nombre del partido o movimiento poltico o ciudadano al que pertenecen.

Por esta razn el artculo 108 de la Constitucin determin que la bancada estar conformada por los miembros de un partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos que hayan sido elegidos a partir de una misma lista. Destaca la Corte que la Constitucin opt por un concepto de bancada que resalta el elemento electoral en su definicin: bancada ser slo aquel grupo de miembros del Congreso elegidos a partir de una misma lista electoral; en esa medida no puede drsele este calificativo a cualquier agrupacin de congresistas que compartan un inters o, incluso, un objetivo comn, ya sea que ste se relacione con el desarrollo de las funciones de la Cmara o que se entienda como una actividad aparte, aunque en algn punto conectada con su papel al interior de la corporacin.

Y, valga anotar, que en cuanto el deber de actuar en bancada se deriva de la pertenencia a una misma lista, ste se mantiene no obstante las vicisitudes que puedan afectar a la formacin poltica principal. Eventos como prdida de personera jurdica e, incluso, la reduccin de sus miembros a slo uno no afectarn la existencia de la bancada, pues aunque polticamente la bancada es la manifestacin de stas instituciones al interior del Congreso, desde el punto de vista jurdico resulta esencial recordar que la bancada est integrada por Congresistas que, en cuanto tales, son servidores pblicos que se encuentran sujetos a obligaciones y titularidad de derechos,

La regla de funcionamiento de la bancada ser que la misma sostenga un nico parecer respecto de los temas que se debatan y que se voten al interior de los cuerpos colegiados de eleccin popular; la nica excepcin a esta regla general es la objecin de conciencia que, en ejercicio de derecho fundamental de libertad de conciencia, pueden sostener los miembros de la bancada que quieran separarse de las decisiones tomadas en su seno.

Para dar un sentido al rgimen de bancada que sea acorde con el principio democrtico que inspira el funcionamiento del Congreso, el propio artculo 108 de la Constitucin estableci que las decisiones de cada bancada poltica debern tomarse de forma democrtica y por parte de sus miembros.

Con la primera exigencia se protege el pluralismo participativo al interior de las formaciones polticas, pues se asegura que las bancadas respondan a todos los principios que nutren de sentido el accionar del rgano en el cual manifiestan sus pareceres; con el segundo se acta el principio de democracia representativa, pues se obliga a que las decisiones que tomen las bancadas, si bien deben responder a las directrices del partido o movimiento poltico Art.108 CP-, se tomen no por otros que por sus propios miembros, que fueron los que obtuvieron el apoyo popular.

En cuanto es la unidad de criterio lo que constituye la esencia de la decisin en bancada, los congresistas deben ser respetuosos de los acuerdos adoptados en su seno y, en consecuencia, respaldarlas tanto en el transcurso de los debates, como al momento de manifestar su apoyo en las votaciones.

Ahora bien, el funcionamiento en bancadas del Congreso no excluye los acuerdos o negociaciones entre los partidos y movimientos polticos con representacin al interior del rgano legislativo, propios de un mandato representativo, lo que est prohibido es que tales acuerdos se alcancen de manera individual por cada uno de los congresistas.

Para que la actuacin en bancadas tenga verdaderas posibilidades de ser aplicada y logre implantarse como un elemento natural dentro de la cultura de actuacin al interior de los cuerpos colegiados de eleccin popular, sta tuvo que ser instituida por el constituyente y posteriormente desarrollada por normas infra constitucionales, como la ley actualmente la Ley 974 de 2005- y los estatutos de los partidos.

• De este modo, lejos de ser producto de una transformacin evolutiva de la cultura poltica, la actuacin en bancada devino principio de actuacin al interior del Congreso debido a normas jurdicas que establecieron como obligatoria su implementacin.
• Con el objetivo de dar fortaleza a las bancadas en el camino por que sus miembros acaten la disciplina propia de su funcionamiento, la disposicin constitucional estableci un rgimen disciplinario que permite a los partidos y movimientos polticos sancionar a los miembros de su bancada en los casos en que no se acte de conformidad con lo acordado por sta, permitiendo que se impongan aquellas medidas previstas en los estatuto del partido, las que, no obstante ser impuestas por el partido, pueden afectar el ejercicio de las funciones que como congresista ejerza el miembro de la bancada,

El artculo 108 de la Constitucin es la disposicin que sienta las bases del rgimen disciplinario en comento: Los estatutos internos de los partidos y movimientos polticos determinarn los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicar este rgimen y podrn establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarn gradualmente hasta la expulsin, y podrn incluir la prdida del derecho al voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del perodo para el cual fue elegido subrayado ausente en texto original-.

Inciso que es desarrollado por el Art.4 de la Ley 974 de 2005, que fija las condiciones en que debe exigirse y, en cierta medida, la forma de hacer efectivas las sanciones disciplinarias que puedan imponerse a los miembros de la bancada. El citado precepto establece que: As mismo, determinarn lo atinente a su rgimen disciplinario interno.

Podrn establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices, las cuales se fijarn gradualmente hasta la expulsin, y podrn incluir la prdida del derecho al voto del miembro de la respectiva corporacin pblica, observando el debido proceso. El rgimen disciplinario en el ordenamiento colombiano presenta una particularidad en comparacin con las sanciones que suelen prever las regulaciones de otros Estados respecto de los grupos polticos, bancadas polticas o grupos parlamentarios.

• Dicha especialidad consiste en que las consecuencias de las sanciones impuestas pueden extrapolar la rbita de miembro del partido y afectar su condicin de servidor pblico, es decir, en cuanto miembro de la corporacin pblica.
• En efecto, la posibilidad de suspensin del voto afecta el ejercicio de funciones pblicas que, valga la redundancia, le corresponde desarrollar en cuanto miembro de una corporacin pblica.

Estos son los elementos ms resaltables del rgimen de bancadas polticas creado por el Acto Legislativo 01 de 2003 que reform, entre otros, el artculo 108 de la Constitucin y por la Ley 974 de 2005, que desarrolla dicho rgimen y adecua el reglamento del Congreso a sus previsiones.

Una vez descrito los elementos esenciales que caracterizan el rgimen de bancadas constitucionalmente establecido se analizar la conducta desplegada por los cinco congresistas que inicialmente pertenecan a la bancada del Partido Cambio Radical y que posteriormente se trasladaron al Partido de la U durante el trmite de la Ley 1354 de 2009.4.4.6.2.

Examen de la conducta desplegada por los cinco representantes pertenecientes a la bancada del Partido Cambio Radical Como previamente se consign, el veintisis (26) de agosto de 2009 cinco congresistas integrantes de la bancada del Partido Cambio Radical participaron en la votacin que se llev a cabo en la plenaria de la Cmara de Representantes y rechazaron los impedimentos presentados por distintos miembros de esa Corporacin para votar el informe de conciliacin, haciendo caso omiso del acuerdo alcanzado en la bancada.

A raz de estos hechos el Consejo de Control tico de Cambio Radical tom la decisin de suspender el derecho a voto de los representantes al interior del Congreso, decisin que fue radicada el primero (01) de septiembre de 2009 ante la Mesa Directiva de la Cmara de Representantes. Entre tanto, los mismos cinco representantes de Cambio Radical fueron aceptados por el Partido de la U, segn Resolucin 247 de treinta (30) de agosto de 2009, suscrita por el Secretario General de esta agrupacin poltica, por medio de la cual se inform a la Mesa Directiva de la Cmara de Representantes que ngel Custodio Cabrera Bez, Mara Violeta Nio y Jos Ignacio Bermdez Snchez haba solicitado ingresar al Partido de la U el 29 de agosto de 2009, con fundamento en el Acto Legislativo 01 de 2009 y haban firmado el acta de compromiso,

Por su parte, Felipe Fabin Orozco Vivas y Luis Felipe Barrios solicitaron su ingreso al Partido de la U el 30 de agosto de 2009, con fundamento en el mismo Acto Legislativo y firmaron el acta de compromiso en esta ltima fecha, No entrar esta Corporacin a pronunciarse sobre la vigencia y la validez de la sancin impuesta por la Comisin de tica del Partido Cambio Radical, asunto que es del resorte de la autonoma de esta agrupacin poltica.

• Concentrar su examen en la conducta desplegada por los cinco representantes en cuestin a la luz del artculo 108 constitucional.
• Desde esta perspectiva salta a la vista que stos, en la votacin de los impedimentos, llevada a cabo el veintisis (26) de agosto de 2009, desconocieron las directrices establecidas por la bancada y votaron rechazando los impedimentos presentados durante esa sesin, luego utilizaron la posibilidad establecida de manera transitoria por el Acto Legislativo 01 de 2009 de cambiar de partido, para eludir la potestad sancionadora del Partido Cambio Radical.

Valorada en su conjunto esta actuacin supuso una clara trasgresin del artculo 108 constitucional, precepto que obliga a los congresistas a actuar de conformidad a los lineamientos trazados por la bancada y que seala como consecuencia de la trasgresin el ejercicio del poder disciplinario por parte del partido.

La conducta desplegada por los congresistas con posterioridad a la votacin que tuvo lugar el veintisis (26) de agosto de 2009 permite llegar a esta conclusin. En efecto, el veintiocho (28) de agosto de 2009 el Consejo de Control tico del Partido Cambio Radical cit, para esa misma fecha, a los mencionados representantes con el fin de escuchar sus versiones sobre lo sucedido, pero stos no comparecieron,

As mismo, fueron convocados a una audiencia el treinta y uno (31) de agosto de 2009 a la que tampoco asistieron, Ese mismo da, la vocera del partido en la Cmara de Representantes remiti al Consejo de Control tico (i) el acta de la reunin de bancada en la que se establecieron las directrices que deban seguir los integrantes del Partido en la votacin de los impedimentos que se iba a efectuar en la plenaria el veintisis (26) de agosto de 2009 y (ii) la certificacin sobre el sentido del voto de los mencionados representantes en la sesin del veintisis (26) de agosto de 2009,

1. Con base en los anteriores documentos les fue impuesta la sancin antedicha.
2. Para eludir el ejercicio del poder disciplinario del Partido Cambio Radical ngel Custodio Cabrera y Jos Ignacio Bermdez presentaron su renuncia al partido el 28 de agosto de 2009.
3. Lo mismo hicieron Felipe Fabin Orozco y Luis Felipe Barrios el 30 de agosto de 2009 y finalmente Mara Violeta Nio Morales el 31 de agosto de 2009,

De los hechos anteriormente consignados se desprende que los representantes en cuestin: (i) desconocieron la disciplina de bancada y votaron los impedimentos en contra de las directrices sealadas por sta; (ii) en lugar de ejercer el derecho de defensa ante el Comit de tica del Partido Cambio Radical prefirieron acudir al expediente de cambiarse al Partido de la U, con el propsito de eludir la potestad sancionadora de la primera agrupacin poltica; (iii) la razn para apartarse de las directrices fijadas por la bancada en la votacin que tuvo el lugar el 26 de agosto de 2009 no fueron asuntos de conciencia, nico motivo autorizado por el artculo 108 constitucional.

1. Analizada en su conjunto la anterior actuacin queda evidenciada claramente la trasgresin del artculo 108 constitucional, supuestamente amparada por la permisin temporalmente establecida en el Acto legislativo 01 de 2009 de cambiar de partido.
2. No obstante, en este caso, el transfuguismo fue un cambio consciente y deliberado de partido con fines claramente coyunturales, especficamente para conformar las mayoras en una votacin particular durante el trmite de la Ley 1354 de 2009, el cual supuso el quebrantamiento de la disciplina de bancada, la vulneracin el artculo 108 constitucional y una maniobra deliberada para escapar del poder disciplinario de su bancada original.

Adicionalmente, el cambio de partido tambin fue contrario a la finalidad perseguida por el pargrafo transitorio del artculo primero del Acto Legislativo 01 de 2009, el cual estableci esta posibilidad con miras a las elecciones que tendran lugar en el ao 2010 y no para propiciar la formacin de mayoras coyunturales durante el debate y aprobacin de una ley convocatoria a un referendo para modificar la Constitucin y establecer una segunda reeleccin presidencial inmediata.

• Una vez establecido que la actuacin de los congresistas supuso una clara trasgresin del artculo 108 constitucional y del pargrafo transitorio del artculo primero del Acto legislativo 01 de 2009, queda por establecer sus efectos sobre la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009.
• Como antes se dijo, esta Corporacin no se pronunciar sobre la vigencia y la validez de la sancin impuesta por el Comit de tica del Partido Cambio Radical, en virtud de la cual los cinco representantes perdieron el derecho al voto durante el resto del perodo constitucional para el cual haban sido elegidos.

Empero, al margen de esta cuestin, no pueden considerarse legtimas conductas que implican un evidente desconocimiento de preceptos constitucionales durante el trmite legislativo, mxime si se tiene en cuenta la gravedad de las circunstancias presentes en este caso concreto, en el cual algunos congresistas deliberadamente desafiaron la disciplina de bancada y votaron en contra las directrices impartidas con el propsito de conformar una mayora coyuntural, pues si no se derivan consecuencias de los hechos protagonizados por los congresistas se vaciara de contenido el conjunto de disposiciones constitucionales y legales que regulan el rgimen de bancadas, las cuales persiguen precisamente fortalecer la disciplina partidista.

Considera por lo tanto esta Corporacin que la Mesa Directiva de la Cmara de Representantes, al haber sido advertida oportunamente de la sancin impuesta por el Consejo de Control tico del Partido Cambio Radical no poda permitir que los congresistas afectados por la misma participaran en la votacin que tuvo lugar el primero (01) de septiembre de 2009, pues stos haban recurrido al cambio de partido para escapar del poder sancionador de dicha agrupacin poltica y, adicionalmente, porque la Mesa Directiva y la Plenaria de la Cmara carecen de competencia para examinar las sanciones impuestas por un partido poltico.

Por esta razn, se concluye, que no es posible tener como votos vlidos los depositados por los representantes ngel Custodio Cabrera Bez, Mara Violeta Nio, Jos Ignacio Bermdez Snchez, Felipe Fabin Orozco Vivas y Luis Felipe Barrios en la sesin plenaria de la Cmara de Representantes llevada a cabo en esta ltima fecha.

Este hecho no genera automticamente un vicio procedimental, pues la anulacin de los votos de determinados congresistas no necesariamente afecta la voluntad de toda la cmara legislativa a la que pertenecen. En estos casos la doctrina ha sostenido que debe aplicarse la llamada prueba de la resistencia, que, para la Corte, resulta de una coherencia lgica incontestable; este ejercicio postula que, ante la anulacin del voto de algn o algunos congresistas, se ver afectada la voluntad de la cmara o comisin nicamente en aquellos casos en que la sustraccin de estos votos afecte el nmero de apoyos mnimo exigido para alcanzar la mayora prevista por las disposiciones constitucionales para la aprobacin de un determinado acto.

Por lo tanto, los votos emitidos el da primero (01) de septiembre de 2009, durante el trmite de la Ley 1354 de 2009, por los congresistas que no podan sufragar como resultado de la aplicacin del rgimen disciplinario de la bancada a la que pertenecan, deben restarse del total de apoyos que obtuvo el informe votado en esa fecha, para, a continuacin, determinar exactamente cules son las consecuencias que de esta operacin se derivan.

Comprueba la Corte que el apoyo exigido por el reglamento del Congreso para la aprobacin de este informe es la mayora de los miembros de la corporacin. Estando conformada por 166 miembros, el informe ha debido obtener por lo menos 84 votos a favor para considerarse vlidamente aprobado. Como consta en el Acta 201, publicada en la Gaceta No.991 del 5 de octubre de 2009, en la sesin plenaria del primero (01) de septiembre de 2009 de la Cmara se incluy el informe de conciliacin del proyecto ahora estudiado en el orden del da, siendo aprobado en dicha sesin con la siguiente votacin: por el S: 85; por el No: 5,

Sin embargo, dentro del total de los votos a favor estn los de los representantes cuyo derecho al voto se encontraba suspendido, razn por la cual deben ser restados del total obtenido. Esta operacin arroja como resultado que el informe de conciliacin fue respaldado por un total de 80 representantes y, por consiguiente, no se alcanz la mayora mnima que la Constitucin y el Reglamento del Congreso exigen para su aprobacin en la Cmara de Representantes.

Por esta razn, y como se expres en la sentencia C-816 de 2004, la Corte considera que se presenta un vicio de carcter insubsanable, pues no se alcanz uno de los presupuestos de aprobacin del informe de conciliacin, cual es el respaldo de la mayora absoluta de la Cmara de Representantes.4,4.7. Examen del trmite de los impedimentos en la comisin de conciliacin De acuerdo por lo expresado por algunos intervinientes, previo al trmite del proyecto que dio origen a la Ley 1354 de 2009, no se contaba con el certificado emitido por el Registrador del Estado Civil sobre la financiacin de la campaa de recoleccin de firmas.

No obstante esta situacin, algunos parlamentarios decidieron votar el mencionado proyecto en la sesin extraordinaria del 17 de diciembre de 2008, contrariando las exigencias legales y constitucionales. Como consecuencia de lo anterior, la Corte Suprema de Justicia, el da 29 mayo de 2009, inici a peticin de parte investigacin preliminar contra 86 Representantes a la Cmara, por, presuntamente, haber incurrido en prevaricato por accin.

Alegan los intervinientes que algunos de estos Representantes, respecto de los cuales se adelantaba la investigacin preliminar, actuaron como miembros de la Comisin Accidental encargada de conciliar los textos aprobados en las plenarias de la Cmara y Senado, la cual rindi el informe de conciliacin el dieciocho (18) de agosto de 2009, sin declararse impedidos por este motivo para participar en dicha Comisin.

Sin embargo, el veinticinco (25) y el veintisis (26) de agosto de 2009, al momento de discutir el Informe de Conciliacin en la Plenaria en la Cmara de Representantes decidieron declararse impedidos y en esas sesiones acudieron al sistema de levantamiento reciproco de los impedimentos.

Esta actuacin, a criterio de los intervinientes, constituye una infraccin al artculo 286 de la Ley 5 de 1992, por lo que se configura una nulidad del acta aprobada en la Comisin de Conciliacin el dieciocho (18) de agosto de 2009 e igualmente la manera irregular mediante la cual fueron tramitados los impedimentos presentados ante la plenaria de la Cmara de Representantes viciara el procedimiento legislativo.

De lo estudiado se concluye que las intervenciones ciudadanas plantean dos cargos: i. El primero relacionado con la ocurrencia de un vicio en razn a que algunos miembros de la comisin de conciliacin no declararon la existencia de un impedimento en el momento en que la comisin vot el informe.

Ii. El segundo, consiste en que la forma en que se votaron los impedimentos desconoce la Constitucin pues constituye, simplemente, un sistema de levantamiento recproco de impedimentos, Pasar la Corte a resolver dichos cargos, para lo cual recordar (i) el trmite de los impedimentos y los efectos que su no declaratoria tiene para el congresista; (ii) as como las consecuencias que su declaratoria plantea para el procedimiento legislativo con base en los principios democrtico y de separacin de poderes.4.4.7.1.

Efectos de la no declaratoria de impedimento por parte de los miembros del Congreso Para resolver los cargos antes formulados se debe indagar en las consecuencias que se presentan cuando un impedimento no es declarado por quien est incurso en l y, con posterioridad, se concluye sobre la existencia del mismo.

Este interrogante admite dos respuestas distintas. La primera, se presenta cuando el congresista es recusado ante la comisin de tica de la respectiva cmara legislativa. De acuerdo con el artculo 294 RC la recusacin la podr hacer cualquier persona que tenga conocimiento de una causal de impedimento por parte de un congresista; una vez se presenta la recusacin se dar traslado a la comisin de tica y estatuto del congresista de la respectiva corporacin, la cual dispondr de tres das hbiles para presentar sus conclusiones, que debern estar contenidas en una resolucin motivada.

Es el artculo 295 el que determina que los efectos de la decisin de la Comisin de tica sern similares a los derivados de los impedimentos. En este sentido, aceptado la recusacin el recusado no podr participar ni en el debate, ni en la votacin del asunto sobre el cual recaiga un inters.

La segunda, tiene lugar cuando el congresista no se declara impedido y tampoco se formul una recusacin en su contra, pero, en todo caso, incurri en una actuacin constitutiva de conflicto de intereses. En este evento el miembro de Congreso puede ser sometido a un proceso de prdida de investidura, a iniciativa de la Cmara en la cual se encuentra vinculado, previo informe elaborado por la Comisin de tica y Estatuto del Congresista (Constitucin Poltica, artculo 184; artculos 59, 296 y 298 del RC).

En este sentido manifest la C-1040 de 2005 En los casos de violacin a los regmenes de conflictos de intereses y de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas, la Comisin de tica deber informar acerca de sus conclusiones a la Plenaria, para que sta decida si ejercita o no a travs de su mesa directiva la accin de prdida de investidura en su contra (C.P.

1. Art.184 y Ley 5 de 1992, artculos 59 y 298).
2. No son otras las consecuencias que se pueden derivar del ordenamiento jurdico en el evento en que un miembro del Congreso no declara un impedimento.
3. En estos casos ser la autoridad competente para conocer del conflicto de intereses, ya sea a nivel del Congreso de la Repblica o a nivel jurisdiccional, la llamada, por el ordenamiento, a imponer las sanciones derivadas de esta situacin, que, de acuerdo con el artculo 182 de la Constitucin, ser la prdida de la investidura de congresista.

Contrario sensu, y en respeto del principio democrtico, la Corte no puede invalidar la participacin y manifestacin de voluntad de un miembro del Congreso por considerar que ha debido declararse impedido en la discusin y votacin de un determinado tema, pues no slo estara yendo en contra de la presuncin de validez que acompaa las actuaciones del Congreso, que son la expresin del soberano en cuanto proferidas por sus representantes; sino que, adems, estara contraviniendo el principio de separacin de poderes, pues estara invadiendo la rbita de actuacin competencial perteneciente al rgano legislativo, la comisin de tica, y del judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de Consejo de Estado, cuanto resuelve los casos de prdida de investidura.

En concordancia con lo antes expresado, la jurisprudencia constitucional ha manifestado al respecto No puede la Corte, so pretexto de que algn impedimento haya sido mal tramitado -lo cual no ocurri como ya se dijo- invalidar el voto del congresista correspondiente, restarle eficacia o, sencillamente, borrar la presencia de dicho congresista de las votaciones.

Primero, porque no le compete a esta Corte invalidar la presencia o el voto de los Congresistas. Ello atentara contra la autonoma del Congreso de la Repblica, representara un exceso en sus competencias judiciales, y equivaldra a invadir los fueros de otros rganos judiciales.

1. Segundo, porque hacer desaparecer ficticiamente a un congresista que efectivamente s particip en el trmite correspondiente, es violentar los derechos de representacin poltica que se materializan en la presencia y actividad de cada congresista.
2. Tercero, porque si incluso en los casos en los cuales el Consejo de Estado ha decretado la prdida de investidura de algn congresista, nunca se ha extendido el efecto de dicha sancin individual a invalidar o restarle eficacia a la participacin en el proyecto cuyo trmite suscit la causal de prdida de investidura.

Por violacin del rgimen de conflicto de intereses, la onstitucin establece una sancin especfica: la prdida de investidura, no la invalidacin o ineficacia de la participacin y votacin del congresista. Tambin advierte la Corte que la existencia de un rgimen de conflicto de intereses no autoriza a los jueces a juzgar las opiniones ni los votos de los congresistas.

Estos estn amparados por la inviolabilidad parlamentaria, al tenor de la Carta Poltica. Escapa a la competencia de esta Corte emitir un juicio sobre si los motivos que tuvo un congresista para apoyar u oponerse a una iniciativa realmente consultan la justicia y el bien comn. La sancin para la violacin del rgimen de conflictos de intereses es la prdida de investidura, no la abolicin de la inviolabilidad parlamentaria.

Este parecer es plenamente acorde al ordenamiento jurdico constitucional que entiende el conflicto de intereses como un asunto personal del congresista que, en cuanto tal, lo afecta en dicha rbita, pero que no repercute en la validez del voto emitido.

Distinto es el caso que se presenta en aquellas ocasiones en que el conflicto se manifiesta como impedimento y para su resolucin se llevan a cabo actuaciones dentro del procedimiento legislativo, situacin en la cual la Corte debe entrar a estudiar la forma de resolucin de los impedimentos en cuanto parte del procedimiento de elaboracin legislativa de la norma cuya constitucionalidad se juzga.

De esta forma, para la Corte el hecho que uno o varios miembros del Congreso no se hayan declarado impedidos cuando supuestamente deban hacerlo, resulta indiferente en el anlisis de exequibilidad de la ley en cuyo procedimiento de elaboracin tuvo lugar dicha conducta.4.4.7.2.

Examen sobre la forma de votacin de los impedimentos en la plenaria de la Cmara de Representantes al votar el informe de conciliacin Respecto del cargo relacionado con la forma como votaron los impedimentos, es necesario citar la decisin C-1040 de 2005, la cual se refiri, de forma detallada, al tema y condens su ratio en el siguiente aparte: As las cosas, los argumentos expuestos en la demanda parten entonces de un supuesto equivocado, pues bajo ninguna circunstancia la manifestacin personal de un impedimento equivale directamente a estar impedido para decidir de fondo respecto de otras materias, as las mismas guarden una relacin de conexidad material con el asunto que fundament dicha declaracin, como lo es, en este caso, participar en la decisin de otros impedimentos.

La razn para que ello ocurra se encuentra en que mientras la situacin de la persona que manifiesta un impedimento no se resuelva por la autoridad competente, ella puede proferir todos los actos que correspondan al mbito ordinario de su competencia, ya que no existe una decisin que formalmente la inhabilite para el efecto, como manifestaciones de los principios constitucionales de buena fe y celeridad de los procedimientos.

Si la buena fe gobierna los impedimentos legislativos, debe presumirse que tanto la declaracin del congresista como su actuacin previa a la aceptacin, se realiza con honestidad, pulcritud y lealtad, lo que permite concluir que no slo la comunicacin dirigida al Presidente es transparente, sino tambin su participacin en la decisin de los impedimentos de sus colegas.

Mxime, cuando cada impedimento corresponde a una situacin personalsima del congresista referente a situaciones morales o econmicas que lo inhiben para participar en su decisin; lo que implica que la intensidad de la afectacin en la voluntad del legislador es diferente.

A manera de ejemplo, es totalmente distinto un impedimento por tener familiares con acciones en sociedades portuarias que manifestar un conflicto de intereses porque un hermano fue nombrado desde el gobierno anterior como representante del Presidente ante una Cmara de Comercio. De igual manera, el principio de celeridad de la funcin pblica es lo que justifica que en algunas materias, los funcionarios en quienes se presentan unos impedimentos comunes, puedan participar en la decisin de los impedimentos de sus colegas.

Esta razn se observa en el procedimiento legislativo, aplicando lo previsto en el artculo 2.1 de la Ley 5 de 1992, conforme al cual la interpretacin y aplicacin de las normas del Reglamento debe servir para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del Congreso,

Como argumento complementario debe resaltarse los inconvenientes prcticos que se derivaran de una interpretacin diferente acerca de las posibilidades que tienen los congresistas que se han declarado impedidos para votar en la decisin de los impedimentos de sus colegas. Al respecto expres la mencionada decisin C-1040 de 2005: La tesis de la prdida de la capacidad o competencia de los congresistas para resolver los otros impedimentos, conduce al absurdo que cuando la mayora de los miembros de una Comisin o Cmara declaran su impedimento, se afectara no slo el qurum sino que se paralizara la actividad legislativa por la falta de congresistas para resolver los impedimentos comunes.

Ya el Consejo de Estado ha reseado que las causales que conducen a la disolucin del qurum son taxativas, y dentro de las mismas, no se encuentra referenciada la proposicin de impedimentos. Por otra parte, esa misma Corporacin fue clara en establecer que los miembros que siguen en la lista electoral solamente pueden ser convocados cuando strictu sensu existe una falta temporal o absoluta (C.P.

art.261), la cual en materia de impedimento solamente puede ocurrir (sobre la hiptesis de la fuerza mayor) cuando el impedimento es aceptado, antes solo existe una manifestacin que no produce otro efecto que suspender el trmite del proyecto de ley o de acto legislativo mientras se define su procedencia.

De lo expuesto se concluye que la validez de la Ley 1354 de 2009 no resulta afectada por la forma en que se votaron los impedimentos porque el hecho de que uno o varios miembros del Congreso no se hayan declarado impedidos cuando supuestamente deban hacerlo, no resulta relevante en el anlisis de exequibilidad de la ley en cuyo procedimiento de elaboracin tuvo lugar dicha conducta.4.4.8.

1. Examen de la eventual desviacin de poder en que incurrieron algunos congresistas durante el trmite aprobatorio de la Ley 1354 de 2009 De acuerdo con algunas intervenciones el Gobierno Nacional ofreci beneficios de diversa ndole a cambio del apoyo al proyecto de convocatoria al referendo.
2. Al respecto afirman que son de pblico conocimiento los casos de congresistas que modificaron el sentido de su voto a cambio de inversiones pblicas o cupos laborales en entidades gubernamentales.

Para justificar este aserto mencionan como elementos probatorios la denuncia que present el ciudadano Rafael Pardo ante la Procuradura General de la Nacin; tambin hacen alusin a diversos artculos publicados en peridicos y revistas en los cuales se describe la implementacin por parte del Gobierno Nacional de proyectos pblicos y la celebracin de contratos estatales tendentes a beneficiar a senadores y representantes fundamentales para alcanzar las mayoras requeridas en el trmite de aprobacin de la ley que convoca al referendo, al igual que el nombramiento como directores de distintos centros penitenciarios de personas cercanas a algunos de los congresistas que conformaron la Comisin de Conciliacin, verbigracia, Pedrito Pereira, Juan Manuel Corzo y Gustavo Puentes.

1. Finalmente citan la denuncia de distintos representantes a la Cmara que dan cuenta de supuestos ofrecimientos irregulares hechos por el Director del SENA a cambio de su voto favorable al proyecto.
2. Manifiestan que consideradas individualmente, es posible que estas situaciones no constituyan evidencia suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1354 por vicios en su procedimiento de creacin; sin embargo, estiman que, apreciadas en conjunto, dan clara muestra de una desviacin de poder orquestada sistemticamente para influir de forma irregular en la voluntad de las cmaras legislativas.

Para la Corte los hechos denunciados, no obstante su trascendencia para el adecuado funcionamiento de las instituciones en un Estado de Derecho, no pueden ser calificados en este caso concreto como vicios del procedimiento legislativo. En primer lugar, debe resaltarse que los hechos denunciados no constituyen en s mismos parte del procedimiento legislativo, es decir, no se cuentan dentro del conjunto de actuaciones que deben surtirse para aprobar un proyecto de ley, de manera que la competencia directa para conocer las posibles consecuencias jurdicas que se deriven de su ocurrencia corresponde a otro rgano judicial, como puede ser la Sala de Casacin Penal de la Corte Suprema de Justicia.

En efecto, slo cuando se trate de actuaciones que hagan parte del procedimiento legislativo la Corte Constitucional podr examinarlas con el propsito de establecer las consecuencias constitucionales que de su ocurrencia se deriven para el acto jurdico cuya exequibilidad se evala, independientemente de las responsabilidades administrativas, disciplinarias o penales que surjan para sus autores por los mismos hechos.

No significa lo anterior que se descarte desde todo punto de vista la existencia de consecuencias constitucionales para hechos como los ahora denunciados, que pueden afectar la formacin de la voluntad de miembros del rgano legislativo, sin embargo, en estos casos, debe haber plena prueba de los mismos.

• Se precisa que slo cundo se pruebe como un hecho completamente cierto y definitivo la voluntad viciada de uno o varios congresistas podr la Corte tomar en cuenta esta situacin para atribuirle consecuencias en la validez del acto analizada en sede de constitucionalidad.
• En otras palabras, cuando la ocurrencia de un hecho que vicia la voluntad de uno o ms congresistas involucrados haya sido plenamente probado, sin que haga falta la determinacin de algn elemento por parte de la Corte Constitucional, podr atribuirse consecuencias dentro del juicio de constitucionalidad que desarrolla esta Corporacin; de no ser as, podra desnaturalizarse el carcter propio del proceso de control de constitucionalidad el cual se convertira en una va para determinar posibles responsabilidades disciplinarias y penales de los congresistas, debates que, a su vez, tendran efectos negativos en la celeridad prevista para adelantar el control de constitucionalidad en casos como el que en esta oportunidad ocupa a la Corte.

En este sentido, es posible que el ejemplo de prueba menos problemtico sea el de la sentencia penal condenatoria de uno o varios congresistas por un acto de cohecho relacionado con su participacin en el procedimiento legislativo. En este caso la valoracin que realiza la Corte parte de la existencia de una conducta cierta, siendo su labor determinar las consecuencias que esa conducta ya plenamente establecida en trminos jurdicos tiene dentro del juicio de validez del acto que se estudia.

Ahora bien, este ejemplo tiene una finalidad meramente ilustrativa, sin perjuicio de que los hechos imputados a los congresistas puedan ser probados por otra vas. Los riesgos de sostener una posicin diferente son evidentes, pues obligara a la Corte a realizar una valoracin de los motivos que han tenido los miembros del Congreso para participar en uno u otro sentido en desarrollo de una votacin, lo cual sera claramente contrario al mandato del artculo 185 de la Constitucin que prev la inviolabilidad de los congresistas por las opiniones que manifiesten en ejercicio de sus funciones; e, inclusive, si no existiera norma expresa en el texto constitucional, los obstculos para que la Corte realizara un examen en este sentido se deduciran de principios como la separacin de poderes, el funcionamiento democrtico de las Cmaras legislativas y el ejercicio del mandato representativo por los congresistas.

Un estudio de las motivaciones de los congresistas para votar un determinado proyecto de ley podra introducir dentro del mbito del control abstracto de constitucionalidad asuntos como la influencia que grupos de presin, intereses econmicos o la sensibilidad personal del congresista, entre otros, tienen en el sentido del voto; lo cual, claramente, excede de la rbita del examen que debe realizar esta Corporacin.

Los anteriores argumentos no deben conducir a la errnea conclusin que en el juicio de constitucionalidad se presenta el fenmeno de la prejudicialidad respecto de eventuales actuaciones judiciales, administrativas, disciplinarias, fiscales o de cualquier ndole que de manera concomitante se estn adelantando contra miembros del Congreso, por hechos acaecidos en desarrollo del procedimiento legislativo, cuando la Corte estudie el acto jurdico fruto de dicho procedimiento.

En este punto la Corte resalta la necesidad de valorar dicha situacin bajo la ptica del principio de oportunidad, en el entendido que el examen constitucional debe realizarse teniendo en cuenta todos y cada uno de los elementos con que se cuente al momento de desarrollar el control abstracto, pero no exigiendo la suspensin del proceso de constitucionalidad mientras finalizan los procedimientos que pueden arrojar plena certeza sobre los hechos acaecidos.

Esta ltima exigencia convertira al examen de constitucionalidad a cargo de la Corte en un proceso completamente ineficiente a la vez que afectara su significado y utilidad dentro del Estado de derecho colombiano. En el caso concreto los intervinientes pretenden que se declare la ocurrencia de un vicio en el procedimiento legislativo por la presunta desviacin de poder en que habran incurrido algunos congresistas al momento de votar el proyecto de ley.

Presentan como elementos probatorios: (i) la denuncia que present el ciudadano Rafael Pardo ante la Procuradura General de la Nacin; (ii) los artculos publicados en peridicos y revistas que describen la implementacin por parte del Gobierno Nacional de proyectos pblicos y la celebracin de contratos estatales tendentes a beneficiar a senadores y representantes fundamentales para alcanzar las mayoras requeridas en el trmite de aprobacin de la ley que convoca al referendo, al igual que el nombramiento como directores de distintos centros penitenciarios de personas cercanas a algunos de los congresistas que conformaron la Comisin de Conciliaci; y (iii) la denuncia de distintos representantes a la Cmara de supuestos ofrecimientos irregulares hechos por el Director del SENA a cambio de su voto favorable al proyecto.

A juicio de esta Corporacin los medios probatorios antes enunciados no permiten determinar con plena certeza la ocurrencia de la presunta desviacin del poder y, de conformidad con lo expuesto a lo largo de este acpite, son insuficientes para establecer la ocurrencia del eventual vicio y las consecuencias que de ste se derivaran en cuanto a la validez del trmite legislativo adelantado, razn por la cual la Corte Constitucional no se pronunciar a respecto.4.4.9.

Examen sobre el posible vicio derivado del rompimiento de la cadena de anuncios Observa la Corte que durante el debate en la plenaria del Senado de la Repblica se present una interrupcin en la cadena de anuncios para la votacin del proyecto 242 de 2008 del Senado y 138 de 2008 de la Cmara de Representantes que luego se convertira en la ley 1354 de 2009.

Esta interrupcin tuvo lugar entre las sesiones plenarias del 7 y 12 de mayo de 2008, y durante la descripcin del procedimiento legislativo antes realizada se registr de la siguiente forma: En la sesin de la Plenaria del Senado del siete (7) de mayo de 2009, como consta en el acta 49 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 443 del ocho (8) de junio de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado.

Se presentaron los impedimentos de los senadores Roberto Gerlin, Jos David Name y Martha Luca Ramrez pero su votacin fue aplazada hasta tanto se constituya qurum decisorio, Enseguida se expusieron las ponencias de los senadores Hctor Hel Rojas Jimnez, Gustavo Petro y Eduardo Enrquez Maya,

Luego se hicieron los anuncios de los proyectos que se discutiran en la prxima sesin, pero no se hizo mencin de este proyecto,33.- Segn consta en el acta 50 de 2009, correspondiente a la sesin plenaria del Senado del doce (12) de mayo de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 535 del treinta (30) de junio de 2009, el proyecto fue anunciado de la siguiente forma: por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretara se anuncian los proyectos que se discutirn y aprobarn en la prxima sesin.

Si seor Presidente para debatir y votar los proyectos. Proyectos en Segundo Debate Proyecto de ley nmero 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cmara () Siendo las 12:00 a.m., la Presidencia levanta la sesin y convoca para el 13 de mayo de 2009, a las 2:00 p.m.

• Debe la Corte entrar a analizar si en el presente caso este rompimiento implica una irregularidad en el procedimiento legislativo de magnitud suficiente para afectar el principio democrtico y, por consiguiente, constituirse en un vicio procedimental en el trmite de la ley 1354 de 2009.
• Con este fin se recordar la jurisprudencia existente sobre el anuncio previo a las votaciones y la llamada cadena de anuncios y, finalmente, resolver el caso concreto.

El anuncio previo fue introducido por el Acto Legislativo 01 de 2003, con el fin de reforzar el principio de publicidad y, por consiguiente, brindar mayores garantas a todos los actores que participan dentro del procedimiento legislativo, se estableci con carcter preceptivo el requisito de anunciar en sesin anterior los proyectos que fueran a votarse tanto en comisiones, como en plenaria de las cmaras legislativas.

Al respecto, el artculo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 que adicion el artculo 160 de la Constitucin consagr: Ningn proyecto de ley ser sometido a votacin en sesin diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto ser sometido a votacin lo dar la presidencia de cada Cmara o comisin en sesin distinta a aquella en la cual se realiza la votacin.

La clara intencin de la disposicin constitucional fue evitar la realizacin de votaciones inesperadas que, fruto de la facultad de modificacin del orden del da, tomaran por sorpresa a las fuerzas polticas con representacin en las cmaras, a los miembros del Gobierno con inters en los proyectos tramitados por el Congreso y a la sociedad.

Con el anuncio se tendra claridad respecto de cules proyectos podran ser votados en una futura sesin, careciendo de validez la votacin de cualquiera que no hubiese sido incluido en el anuncio previamente realizado. Distintas sentencias de la Corte Constitucional han entendido que en desarrollo del trmite legislativo debe existir la llamada cadena de anuncios, que consiste en la obligacin de anunciar la votacin de un determinado proyecto de ley en cada una de las sesiones que tengan lugar entre el fin de su discusin y la votacin.

Al respecto se trae a colacin la sentencia C-1040 de 2005, que en este aspecto resulta perfectamente aplicable al trmite ahora estudiado, Ahora bien, lo que s resulta constitucionalmente prohibido e implica la existencia de un vicio en el trmite de formacin de la ley o de un acto legislativo, es incurrir en la ruptura de la secuencia temporal del aviso, cuando por razones de prctica legislativa, el debate se aplaza indefinidamente.

En estos casos, la Corte ha sostenido que debe asegurarse la reiteracin del anuncio de votacin en todas y cada una de las sesiones que antecedan a aquella en que efectivamente se surta la aprobacin del proyecto, pues no existe otro instrumento constitucional que permita garantizar la efectiva realizacin del fin que se pretende satisfacer mediante la formalidad del aviso, el cual -segn se ha visto- consiste en evitar que los congresistas y la comunidad en general sean sorprendidos con votaciones intempestivas o subrepticias.

Sin embargo, en una lectura ms sustancial que surge de una acertada aplicacin del principio de subsidariedad de las formas, se ha aceptado que la obligacin del anuncio se cumpla con su realizacin, de forma suficientemente determinada, en la sesin anterior a aquella en la que la votacin tenga lugar.

En este sentido, como se mencion al describir los principales pasos del procedimiento legislativo, se determin en la sentencia C-864 de 2006 que Conviene en todo caso sealar que la citada doctrina constituye la regla general, pues como excepcin se ha admitido que a pesar de la ruptura de la cadena de anuncios no se incurre en un vicio de inconstitucionalidad por desconocimiento del artculo 160 Constitucional, cuando en la sesin inmediatamente anterior a aquella en que se surte la aprobacin del proyecto, el mismo fue especficamente anunciado para ser sometido a votacin en dicha sesin.

Al respecto, en sentencia C-576 de 2006, se declar: La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que sern objeto de decisin, por lo que, si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votacin de un proyecto no tiene lugar el da inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneracin a la Carta Fundamental, si se hace clara y nuevamente el anuncio o si del contexto existen elementos que permitan determinar con claridad cuando se realizar la votacin En este sentido, la regla que surge de la lectura de la Constitucin, consignada en la anterior trascripcin, es que la validez de la votacin de un proyecto de ley depende de que dicha actuacin haya sido anunciada en la sesin anterior a aquella en la cual tenga lugar.

• Cumpliendo con esta obligacin se acata el artculo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, se asegura la transparencia necesaria en la actividad legislativa a los interesados en ella y, por consiguiente, se honra el principio democrtico en la elaboracin de la ley.
• Como se indic al inicio de este aparte, en el trmite de la Ley 1354 de 2009 se dej de anunciar la votacin del Proyecto 242 del Senado y 138 de la Cmara de Representantes para la sesin plenaria del Senado que tuvo lugar el 12 de mayo de 2009.

Posteriormente, en dicha sesin se anunci la votacin del proyecto para la siguiente sesin, continuando con los anuncios de votacin del proyecto hasta la sesin plenaria del Senado del 13 de mayo de 2009, como consta en el acta 51 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 536 del treinta (30) de junio de 2009, en que se anunci la votacin del proyecto en la siguiente sesin, que tendra lugar el 19 de mayo de 2009.

En la sesin celebrada el diecinueve (19) de mayo de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 537 del treinta (30) de junio de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado, El mismo fue aprobado en segundo debate por parte de la Plenaria del Senado en la sesin del 19 de mayo de 2009, siendo publicado en la Gaceta del Congreso nmero 372 del 26 de mayo de 2009,

Como puede observarse la votacin del proyecto 242 de 2008 de Senado y 138 de 2008 de la Cmara de Representantes fue anunciada en la sesin anterior a aquella en la que se realiz su votacin por parte de la plenaria del Senado, cumplindose la exigencia del anuncio previo consagrada en el artculo 8 del acto legislativo 01 de 2003, razn por la cual la Corte no encuentra la ocurrencia de vicio procedimental alguno por el supuesto rompimiento de la cadena de anuncios.4.5.

1. Conclusiones sobre el trmite legislativo que sigui la Ley 1354 de 2009 Del anterior anlisis de las irregularidades que se presentaron durante el trmite de la Ley 1354 de 2009 concluye esta Corporacin que se configuraron vicios que afectan la constitucionalidad de la Ley por cuanto: 1.
2. Se dio inicio al trmite de la iniciativa legislativa ciudadana sin que fuera adjuntada la certificacin del Registrador Nacional del Estado Civil prevista en el artculo 27 de la LEMP sobre cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, entre otros, los topes, globales e individuales, de financiacin.

Esta ltima certificacin resulta un elemento fundamental en la legitimacin del proyecto de iniciativa porque cumple una finalidad de salvaguarda de la democracia, evitando que mecanismos de participacin como la iniciativa legislativa se conviertan en instrumento de grupos que, con el suficiente dinero y sin un lmite en los recursos que les es posible utilizar, terminen por apropiarse de la voluntad popular ciudadana en lo que a los mecanismos de participacin se refiere, desdibujando completamente su esencia como expresin espontnea de los distintos pareceres de la sociedad.

1. La ausencia de esta certificacin impide la iniciacin del trmite legislativo y vicia la constitucionalidad de todo el procedimiento adelantado ante el Congreso de la Repblica.2.
2. Durante el tercer debate en Comisin Primera Constitucional Permanente del Senado se modific de manera sustancial la iniciativa legislativa ciudadana que haba recibi el apoyo de ms del 5% de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente.

La propuesta que haba recibido el respaldo ciudadano estaba redactada en los siguientes trminos: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido para otro perodo, por lo tanto estaba formulada en el sentido de permitir la segunda reeleccin del Presidente de forma mediata, mientras que el texto modificado en el tercer debate y finalmente aprobado por el Congreso de la Repblica pregunta a los ciudadanos Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido nicamente para otro perodo, es decir, va dirigido a permitir la segunda reeleccin del Presidente de forma inmediata,

Esta modificacin tiene un carcter sustancial, pues pregunta sobre un supuesto completamente distinto al que recibi el apoyo popular. Al realizar una modificacin sustancial el Congreso excedi las limitaciones que el principio de democracia participativa le impone a su labor respecto de los proyectos de ley de iniciativa ciudadana, lo que constituye un segundo vicio de inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009.3.

La modificacin introducida supuso un cambio sustancial al proyecto que vulner el principio de identidad y de consecutividad, porque tuvo lugar una vez transcurridos los debates ante la Cmara de Representantes de manera tal que el proyecto aprobado nicamente fue objeto de dos debates los realizados en comisin primera y en la plenaria del Senado-.

Por esta razn, adems, no era posible someter el desacuerdo a la comisin de conciliacin, rgano interno que no tiene competencia para reemplazar a ninguna de las instancias previstas para la realizacin de los cuatro debates.4. Del anlisis de las circunstancias fcticas relacionadas con la publicacin del Decreto 4742 de 2008, mediante el cual se convocaba a sesiones extraordinarias al Congreso de la Repblica se desprende que la plenaria de la Cmara de Representantes se reuni, cuando este Decreto no haba sido publicado en el Diario Oficial.

Siendo este el escenario la Corte concluye que el Congreso, especficamente la Cmara de Representantes, a las 0 horas 5 minutos careca de sustento jurdico que autorizara su reunin en sesiones extraordinarias; de hecho, slo se present este soporte a las 18 horas 20 minutos del 17 de diciembre cuando finaliz el proceso de elaboracin del Diario Oficial.

La consecuencia prevista por la Constitucin es precisamente la nulidad de la sesin extraordinaria realizada el 17 de diciembre por la Cmara de Representantes y la carencia de efectos del acto que en ella tuvo lugar, es decir, la votacin en segundo debate del proyecto de ley n.138 de la Cmara de Representantes en el ao 2008, que posteriormente se convertira en la ley que en esta ocasin estudia la Corte Constitucional.5.

Cinco representantes del Partido Cambio Radical desconocieron las directrices de la bancada durante la votacin que tuvo lugar el 26 de agosto de 2009. Con el fin de eludir el ejercicio del ius puniendi de dicha agrupacin poltica los representantes cambiaron de partido y se inscribieron al Partido de la U.

A juicio de esta Corporacin esta conducta supuso una trasgresin del artculo 108 constitucional. Por esta razn no es posible tener como votos vlidos los depositados por los representantes ngel Custodio Cabrera Bez, Mara Violeta Nio, Jos Ignacio Bermdez Snchez, Felipe Fabin Orozco Vivas y Luis Felipe Barrios en la sesin plenaria de la Cmara de Representantes que tuvo lugar el primero de septiembre de 2009, durante la cual se vot el informe de conciliacin.

En consecuencia estos votos deben restarse del total de apoyos que obtuvo el informe votado, para a continuacin determinar exactamente cules son las consecuencias que de esta operacin se derivan. Comprueba la Corte que el apoyo exigido por el reglamento del Congreso para la aprobacin de este informe es la mayora de los miembros de la corporacin.

Estando conformada por 166 miembros, el informe ha debido obtener por lo menos 84 votos a favor para considerarse vlidamente aprobado. Como consta en el acta 201, publicada en la Gaceta No.991 del 5 de octubre de 2009, en la sesin plenaria del 1 de septiembre de 2009 de la Cmara se incluy el informe de conciliacin del proyecto ahora estudiado en el orden del da, siendo aprobado en dicha sesin con la siguiente votacin: por el S: 85; por el No: 5,

Sin embargo, dentro del total de los votos a favor estn los de los representantes cuyo derecho al voto se encontraba suspendido, razn por la cual deben ser restados del total obtenido. Esta operacin arroja como resultado que el informe de conciliacin fue respaldado por un total de 80 representantes y, por consiguiente, no se alcanz la mayora mnima que la Constitucin y el Reglamento del Congreso exigen para su aprobacin en la Cmara de Representantes.

Por esta razn, la Corte considera que se presenta un vicio de carcter insubsanable, pues no se alcanz uno de los presupuestos de aprobacin del informe de conciliacin, cual es el respaldo de la mayora absoluta de la Cmara de Representantes.5. El examen del texto de la Ley 1354 de 2009 5.1. La inconstitucionalidad del enunciado del voto en blanco Como se consign en el acpite de esta decisin en el cual se delimit el alcance de la competencia de esta Corporacin para examinar una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa ciudadana, la Corte Constitucional es competente para examinar el texto de la ley convocatoria a un referendo constitucional con la finalidad de preservar la libertad de los votantes.

En la sentencia C-551 de 2003 la Corte Constitucional sostuvo que una manifestacin de la especial proteccin al elector prevista en el artculo 378 constitucional era la doble exigencia de lealtad y claridad en la redaccin del texto sometido a consideracin del pueblo.

• Esta exigencia impone lmites ciertos a la libertad de configuracin legislativa cuando se trata de una ley convocatoria a un referendo, especialmente en lo que se refiere a la redaccin de las preguntas que deben ser sometidas a votacin popular.
• As, por ejemplo, son contrarias a la lealtad y claridad debida a los electores la incorporacin en el texto de la ley de notas o preguntas introductorias ; las preguntas ambiguas, confusas o que inducen a equvocos; cierto tipo de preguntas compuestas ; el voto en bloque de un referendo multitemtico y la introduccin de casillas para el voto en blanco.

Especficamente sobre introduccin de la casilla de voto en blanco se pronunci in extenso esta Corporacin y concluy que una previsin de esta naturaleza era inconstitucional por las siguientes razones: (i) Porque esta posibilidad no est prevista en la LEMP pues el artculo 42, al regular los requisitos especficos del referendo constitucional, no prev expresamente la posibilidad del voto en blanco, y por el contrario excluye dicha casilla, pues habla exclusivamente de casillas para emitir el voto a favor o en contra de cada uno de los artculos, (ii) Porque el artculo 378 de la Carta ordena que el temario o articulado de un referendo constitucional sea presentado de tal manera que los electores puedan escoger libremente qu votan positivamente y qu votan negativamente, de manera tal que las posibilidades previstas constitucionalmente en un referendo constitucional son el s y el no, pero en ningn caso el voto en blanco, (iii) Porque la admisin del voto en blanco atraera a los ciudadanos para que participen en el referendo, con el fin de que el umbral de participacin mnima exigido por el artculo 378 superior sea sobrepasado, en tales condiciones, si se admitiera la casilla de voto en blanco, los estmulos a los votantes, previstos por la Ley 403 de 1997, se tornaran en un mecanismo para estimular que se sobrepase el umbral mnimo de participacin requerido para la aprobacin de las reformas constitucionales propuestas por el referendo, lo cual introducira una discriminacin frente a aquellos ciudadanos que han optado por la abstencin, como un mecanismo para combatir la aprobacin de esas reformas, precisamente buscando que ese umbral de participacin no sea satisfecho,

Ahora bien, el texto de la Ley 1354 de 2009 introduce la casilla de voto en blanco, previsin que debera ser declarada inconstitucional por las razones antes anotadas, no obstante debido a que todo el estatuto ser declarado inexequible la parte resolutiva de esta decisin no contendr declaratoria especfica de inexequibilidad de este enunciado.5.2.

La Ley 1354 de 2009 no contiene un enunciado normativo que convoque de manera expresa al pueblo a decidir sobre la reforma a la Constitucin por medio de un referendo. Algunos intervinientes solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 porque sta no prev, expresamente dentro de su articulado, el llamamiento al pueblo colombiano a participar en un referendo de reforma a la Constitucin.

Corresponde por lo tanto a esta Corporacin estudiar si la ausencia de esta previsin es constitutiva de un vicio formal o material, o si, por el contrario, no tiene efecto alguno sobre la constitucionalidad de la ley. Para dilucidar la cuestin planteada, el primer paso, es acudir al texto finalmente aprobado por el Congreso y sancionado por el Presidente de la repblica, cuyo tenor es el siguiente: LEY 1354 DE 2009 (septiembre 8) CONGRESO DE LA REPBLICA Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTCULO 1o. El inciso 1o del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido nicamente para otro perodo. Aprueba usted el anterior inciso.

S: ( ) No: ( ) Voto en Blanco: ( ) ARTCULO 2o. La presente ley regir a partir de la fecha de su promulgacin. De la anterior trascripcin resulta que la Ley 1354 de 2009 no prev expresamente la convocatoria a la ciudadana para que decida si apoya o no la reforma constitucional propuesta, a diferencia de lo ocurrido con la Ley 796 de 2003, cuyo artculo primero estaba redactado en estos trminos: ARTCULO 1o.

CONVOCATORIA. Convcase al pueblo colombiano para que, en desarrollo de lo previsto en los artculos 374 y 378 de la Constitucin Poltica, mediante referendo, decida si aprueba el siguiente proyecto de acto legislativo. Un enunciado normativo de contenido similar es el que echan de menos los intervinientes en la ley objeto de estudio, pues entienden que este llamado debe quedar plasmado en el texto de la ley, para efectos de que pueda realizarse la votacin prevista durante el trmite de la reforma.

Frente a esta postura podra objetarse que, en todo caso, el ttulo de la Ley 1354 de 2009 arroja claridad sobre la finalidad que sta persigue pues expresamente seala: Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional, en esa medida se podra argumentar que el llamado a la participacin popular est contenido en el ttulo antes trascrito, el cual suplira la ausencia de una convocatoria expresa en el texto de la ley.

No obstante, cabe recordar que la jurisprudencia constitucional ha sealado que el ttulo de las leyes no tiene eficacia normativa directa. Sobre este tpico se sostuvo en la sentencia C-821 de 2006: Esta Corte ha considerado, asimismo, que antes que eficacia jurdica directa, el ttulo de una ley constituye un criterio de interpretacin de las disposiciones en ella contenidas que puede ayudar a determinar cul es el alcance del articulado, su finalidad y su mbito de aplicacin.

De este modo, ha sealado que a diferencia de los enunciados normativos de una ley, que contienen proposiciones jurdicas o reglas de conducta en sentido positivo, el ttulo de una ley no configura una norma jurdica con eficacia jurdica directa, sin que lo anterior signifique que el ttulo de una ley no pueda ser objeto de control constitucional, pues a pesar de carecer de fuerza normativa, ste sirve como criterio de interpretacin de los preceptos contenidos en el cuerpo normativo, de manera que un ttulo contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurdico, podra conducir a una interpretacin de parte o de toda una ley no conforme con el estatuto superior,

De la anterior cita se desprende que el ttulo de una ley tiene utilidad interpretativa, es decir, es relevante para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en el cuerpo normativo mediante el uso del tradicional criterio a rbrica, como bien ha sealado esta Corporacin, empero no puede ser entendido como una norma de carcter vinculante de la cual se deriven mandatos, prohibiciones o permisiones, para mencionar slo algunas de las tipologas normativas ms comunes.

Este anlisis inicial lleva a concluir que el ttulo de la Ley 1354 de 2009 no tiene un contenido normativo autnomo del cual pueda desprenderse un mandato de convocatoria a la votacin de un referendo constitucional, en consecuencia el encabezado en cuestin no puede colmar la ausencia, en el cuerpo de la ley, de una previsin en tal sentido.

Tambin se podra defender que el decreto presidencial, contemplado en el artculo 34 de la Ley 134 de 1994, cumple con el propsito de convocar al pueblo a participar en el referendo. Desde esta perspectiva la ausencia de la previsin legal sera colmada mediante la regulacin reglamentaria.

No obstante, esta postura enfrenta serias objeciones pues, en primer lugar, el decreto expedido por el Gobierno nacional es un acto de trmite o de ejecucin de la ley, dirigido precisamente a impulsar el procedimiento de convocatoria y cuya finalidad no es llenar las eventuales lagunas normativas existentes en el cuerpo de aquella.

En segundo lugar, esta posibilidad resulta extraa a la estricta sujecin al principio de legalidad en sentido positivo que tienen los reglamentos a la ley en el ordenamiento jurdico colombiano, lo que supone que a los decretos reglamentarios les est vedado complementar o completar la ley, como adems ha manifestado de manera reiterada la jurisprudencia de esta Corporacin,

1. Menos an cuando lo que se pretende introducir mediante la regulacin reglamentaria es un contenido que deba estar incluido inicialmente en el texto de sta.
2. Incluso desde una perspectiva lgica sera cuestionable que el Presidente est autorizado para expedir el decreto de convocatoria si la ley no contiene un enunciado normativo en este sentido.

Una vez establecido que la ley objeto de examen carece de un enunciado normativo que convoque a un referendo constitucional y que esta falencia no puede ser suplida dndole eficacia normativa a su encabezado, ni mediante el decreto presidencial de convocatoria, resta por establecer las consecuencias que se desprenden de esta falencia.

Podra sostenerse que se trata de una irregularidad, sin repercusiones en la constitucionalidad de la ley, pues la convocatoria popular es una mera formalidad que no tiene efectos jurdicos. Esta postura resulta fcilmente rebatible porque el llamado al pueblo a que participe en un referendo constitucional es un elemento esencial de la ley, pues, por un lado, es la justificacin misma del mecanismo de participacin popular, es decir, no hay referendo constitucional sin la intervencin del pueblo y ste no puede participar si no es convocado por la ley.

Por otra parte, la convocatoria encierra, a su vez, un mandato dirigido al Gobierno Nacional y a la organizacin electoral para que adelanten el conjunto de actuaciones materiales posteriores al examen de constitucionalidad de la ley, que conducirn precisamente a la votacin del texto normativo sometido a consideracin de los ciudadanos.

De lo anterior se deduce que la Ley 1354 de 2009 carece de un enunciado normativo que convoque al pueblo colombiano a participar en un referendo constitucional, mandato que constituye un elemento esencial de la ley, y cuya ausencia no puede ser suplida ni mediante la interpretacin del ttulo de la misma, ni mediante el decreto previsto en el artculo 34 de la Ley 134 de 1994.

Ahora bien, cuando en el examen de constitucionalidad de una ley la Corte percibe la ausencia de un contenido normativo ordenado por la Constitucin, por regla general se acude a una modalidad especfica de sentencias, las as denominadas sentencias integradoras, mediante las cuales se reparan las omisiones legislativas relativas,

Empero en este caso la laguna normativa afecta un elemento esencial de la ley, sin el cual sta no puede producir efectos jurdicos, en la medida que ni el Presidente ni la organizacin electoral estaran autorizados a adelantar los actos materiales que culminan con la votacin popular, ni finalmente el pueblo est llamado a participar, por lo tanto la Corte Constitucional no puede incorporar la prescripcin ausente al cuerpo de la ley y la nica solucin posible es la declaratoria de inexequibilidad de la misma.

Tampoco se trata de un vicio subsanable en el procedimiento de formacin de la ley, porque stos hacen referencia al trmite legislativo y no al contenido de la misma, como sucede en este caso, razn por la cual resulta improcedente el reenvo al rgano legislativo para que subsane la laguna normativa.

¿Qué propuso la primera Constitución de nuestro país de carácter liberal que lo diferenció de la que regía en la Nueva España?

“Una constitución incapaz de transformarse es una constitución sin posibilidades de existencia.” Edmund Burke Escritor, filósofo y político El 4 de octubre de 1824 entró en vigor la primera Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, siendo este un documento de carácter jurídico y político que estableció el sistema político federal y tuvo como fin principal el de declarar el carácter independiente de México como país,

• La creación de esta Constitución Federal se dio tiempo después de concluido el Primer Imperio Mexicano, de Agustín de Iturbide, y que México se declarara una nación independiente.
• Entonces se estableció un gobierno provisional que convocó a un Congreso Constituyente: se reunió el 5 de noviembre de 1823, y dos días después, el 7 de noviembre, celebró su instalación solemne.

Lo que pretendía este Congreso era tratar de conciliar las tendencias políticas existentes, y después de varios debates se aprobó el 24 de enero de 1824 el documento llamado Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, en el cual se establecieron las bases fundamentales para la Constitución Federal.

El Congreso Constituyente siguió con sus sesiones hasta el 5 de octubre de 1824, cuando clausuró sus actividades. El día anterior, el primer presidente de la República, el general Guadalupe Victoria, había jurado solemnemente la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos promulgada en esa fecha, que terminó de manera definitiva la vigencia de la Carta Española de Cádiz de 1812,

Debido a lo anterior, el 1 de abril de 1824 se inició el proyecto de Constitución Federativa de los Estados Unidos Mexicanos, la cual fue aprobada el 3 de octubre, promulgada el 4 y publicada el 25 del mismo mes, teniendo como título Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos,

La Constitución de 1824 se conformó por 7 títulos y 171 artículos, y esbozó una mezcla de antecedentes hispánicos y estadounidenses, es decir, una combinación de lineamientos provenientes tanto de la Constitución liberal española promulgada el 19 de marzo de 1812 por las Cortes reunidas en Cádiz, durante el periodo de lucha contra el gobierno de José Bonaparte impuesto por el ejército francés, como de la carta federal de los Estados Unidos, aprobada en Filadelfia en 1787.

Por otro lado, se considera a este documento el resultado de la Guerra de Independencia, cuyos conceptos trascendieron hasta la Constitución de 1917 que nos rige hoy en día. Ejemplo de éstos son: soberanía nacional, derechos humanos, federalismo, división de poderes y democracia representativa,

Así, la combinación de los tres modelos ―español, colonial y estadounidense― dio como resultado un sistema judicial muy peculiar en el texto aprobado por el Congreso Constituyente y promulgado el 4 de octubre de 1824, Algunos de los artículos más significativos son los primeros seis, declaran a los Estados Unidos Mexicanos como país libre e independiente, establecen los alcances del territorio, proclaman una sola religión, definen los estados de la República y anuncian la división del Supremo Poder de la federación, para su ejercicio, en legislativo, ejecutivo y judicial,

https://www.gob.mx/inafed/articulos/hace-193-anos-se-promulgo-la-primera-constitucion-federal-de-los-estados-unidos-mexicanos#:~:text=As%C3%AD%20el%201%20de%20abril,de%20los%20Estados%20Unidos%20Mexicanos. https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/4/1671/17.pdf https://www.gob.mx/inafed/articulos/hace-193-anos-se-promulgo-la-primera-constitucion-federal-de-los-estados-unidos-mexicanos#:~:text=As%C3%AD%20el%201%20de%20abril,de%20los%20Estados%20Unidos%20Mexicanos.

¿Cuál es la importancia de la Constitución de 1917?

#Constitución1917 Un siglo de constitucionalismo social En ese sentido nuestra norma fundamental —que cumple su primer siglo de vida—, se colocó a la vanguardia a nivel mundial, pues elevó a rango constitucional los derechos sociales, con los artículos 3°, 27 y 123. En su centenario, nuestra Carta Magna nos invita a conocer algunos antecedentes que tuvieron relevancia en su proceso de creación, iniciado en 1906 y concluido en 1917, con la signatura del pacto fundacional del moderno Estado mexicano, surgido de la lucha por la igualdad y libertad que el Porfiriato le negó al pueblo durante 30 años. El gobierno de Porfirio Díaz, quien ocupó la presidencia del país de 1876 a 1911, fue un periodo caracterizado por el auge económico, que se tradujo en una aparente estabilidad. Sin embargo, esto no se reflejó en la vida de la población. Al contrario, durante esos años se cancelaron en todo el país las libertades políticas y las garantías individuales.

• Una situación que llegó al límite con las huelgas de Cananea y Río Blanco, así como diversos levantamientos armados —en las postrimerías del régimen porfiriano—, auspiciados por el Partido Liberal Mexicano (PLM), encabezado por los hermanos Flores Magón.
• Este periodo convulso prefiguró el estallido social, que inició con la convocatoria realizada por Francisco I.

Madero en 1910. El programa del PLM de 1906 se convirtió en la base de la Constitución de 1917, no sólo en lo que se estipuló en el artículo 123 constitucional, referente al derecho colectivo de trabajo, sino también en el derecho a la educación laica y obligatoria, en el fortalecimiento de los municipios y en la nacionalización de la tierra. La lucha política a la que convocó Madero pronto devino en una irrupción popular, donde campesinos y obreros tomaron las armas para hacer valer sus derechos y deponer al usurpador Victoriano Huerta. En este sentido, el programa del PLM constituyó la piedra angular e ideológica de la Revolución mexicana; junto al Plan de Ayala promulgado por los zapatistas. En 1914 se le hicieron adiciones al Plan de Guadalupe en las que se citó a los jefes revolucionarios para que “acordaran un programa de Gobierno, que indicara en síntesis general las reformas indispensables al logro de la redención social y política de la Nación, y fijaran la forma y época para restablecer el orden constitucional”. Sumado a esto, en el artículo segundo del mencionado Plan se estableció que durante el tiempo que aún durara la lucha se emitirían “todas las leyes, disposiciones y medidas encaminadas a dar satisfacción a las necesidades económicas, sociales y políticas del país”. El 5 de febrero de 1917, las diferentes facciones revolucionarias que en 1910 se alzaron para dar fin a la férrea dictadura del general Porfirio Díaz dejaron por escrito en la Carta Magna los derechos de los mexicanos. Los constituyentes de Querétaro definieron a la Nación como propietaria originaria de tierras y aguas dentro del territorio nacional; y el derecho de regular el aprovechamiento de todos los elementos susceptibles de apropiación. La Constitución de 1917 tiene sustento en una serie de principios políticos que el pueblo mexicano ha ido adoptando desde el Congreso de Chilpancingo. Esos principios son:

Soberanía popular. Garantía de los derechos individuales y sociales del hombre. El sistema representativo de gobierno. La división de poderes. El sistema federal. La rectoría del Estado sobre el desarrollo nacional y la economía mixta La separación entre el Estado y las iglesias.

Algunos datos sobre la Constitución de 1917, son:

La Constitución de 1917 consta de 9 títulos, 136 artículos y 16 transitorios. Primera constitución de la historia que incluye derechos sociales. La Constitución fue firmada por 209 diputados con la misma pluma con la que fue firmado el Plan de Guadalupe. El único estado que no firmó la Constitución fue Campeche, aunque se desconocen los motivos por los que ninguno de los dos disputados propietarios y los dos suplentes no lo hicieron. El libro fue escrito a mano por Perfecto Arvizu Arcaute con tinta china y una pluma de oro. Arvizu era el calígrafo del Congreso, uno de los más reconocidos de la época. Las cantinas o centros de reunión, como Cosmos, que estaban cercanas al teatro Iturbide, se convirtieron en sitos en donde se pactaban y acordaban algunos puntos de la Carta Magna. Desde su entrada en vigor, el primero de mayo de 1917, se le han realizado 605 reformas.22 Artículos han permanecido iguales desde su promulgación. Está disponible en 23 lenguas indígenas.

: #Constitución1917 Un siglo de constitucionalismo social

¿Cuál es la finalidad del poder constituyente?

El poder es un concepto que se emplea para nombrar a la potestad o la facultad para ejercer el mando, ya sea a partir de un acuerdo previo con el mandado o a través de la fuerza. Es posible distinguir entre diferentes tipos de poder según su alcance: así se puede hablar de poder judicial, poder legislativo, poder ejecutivo, poder electoral, poder moral, poder municipal, poder público y otros.

La noción de poder constituyente refiere específicamente a la capacidad de crear o de modificar una Constitución, que es el documento que se constituye como la base de la organización social. En la Constitución quedan estipuladas las normas esenciales que permiten regular el funcionamiento del Estado y el desarrollo del sistema político que rige un territorio.

Lo que “constituye” el poder constituyente, en definitiva, es el propio Estado, Los ciudadanos, a través de sus representantes, acuerdan la política que posibilitará establecer el orden social, garantizar los derechos de las personas, castigar las faltas, etc.

De la Constitución que se aprueba emanarán todas las leyes y normativas que serán aplicadas cotidianamente en el territorio en cuestión. A nivel teórico o filosófico, puede decirse que el pueblo es quien ostenta el poder constituyente. Para aplicar y ejercer dicho poder, convoca a diversos tipos de instituciones (como una convención constituyente o una asamblea constituyente ) que están formadas por sus representantes.

Las personas que finalmente ejercen el poder constituyente en nombre del pueblo reciben el nombre de constituyentes y suelen ser elegidas a través de elecciones libres y abiertas. Es posible clasificar el poder constituyente en: * originario : se trata del poder constituyente que aparece en primer lugar y que permite la existencia del ordenamiento político; en otras palabras, es el que hace la primera Constitución. Por lo general, una Asamblea constituyente se desempeña como poder constituyente originario cuando aprueba la Constitución original de un país, ya que de esta manera establece el nacimiento del mismo desde un punto de vista jurídico.

Cuando el poder constituyente originario completa su objetivo, deja de existir; sin embargo, dado que sus acciones deben mantenerse en el tiempo, se crea un órgano que tiene a su cargo el desarrollo y la modificación de las mismas, y así nace el poder constituyente denominado permanente, instituido o derivado, según las necesidades; * derivado : se encuentra establecido en la Constitución y se encarga de las tareas relacionadas con su reforma.

Muy a menudo lo ejerce un congreso, un parlamento o una asamblea y coexiste con los poderes Judicial, Ejecutivo y Legislativo, con la función de elaborar las normas de la Constitución, las cuales suelen requerir un procedimiento de aprobación distinto al de las leyes; * abierto : es el tipo de poder constituyente que resulta de un largo proceso, que puede tomar varios años, tal como se aprecia en la creación de la Constitución Argentina, la cual fue concebida luego de siete años de trabajo; * cerrado : de manera opuesta al caso anterior, se habla de poder constituyente cerrado cuando basta con un solo acto para que se abra y se cierre, algo que suele tener lugar para las enmiendas y las reformas a la Constitución; * formal : según las circunstancias que afecten el ejercicio del poder constituyente, se denomina formal si para su actuación se apoya en la ley fundamental o en procedimientos que estén previstos por la Constitución; * material : cuando los poderes de los cuales proviene el ejercicio del poder se constituyeron para la emisión de disposiciones reglamentarias constitucionales; * de primer grado : si lo ejerce la nación como una sola entidad; * de segundo grado : si su ejercicio está a cargo de las provincias (o entidades subestatales); * de tercer grado : si son los municipios quienes lo ejercen.

¿Qué es el poder constituyente y cómo se clasifica?

El poder constituyente es la facultad que posee un determinado pueblo para constituirse como Estado. De esta forma, pudiendo adoptar, libremente, las leyes y la organización política que más le convenga. Cuando los ciudadanos de un determinado territorio se organizan, y se les dota de las herramientas necesarias para constituir un nuevo Estado o una nueva reformulación del mismo, como ocurre en las transiciones democráticas, denominamos poder constituyente a la capacidad que tienen estos pueblos para llevar a cabo todo esto.

Dado que la titularidad de este poder es de los ciudadanos, solo hablaremos de poder constituyente en caso de hablar de democracias, Aunque, posteriormente, la calidad de las mismas sea deficiente. En los casos en los que el cambio de régimen ha sido propiciado de forma violenta, sobre todo a través de golpes de Estado, cuya voluntad es la del militar o líder del golpe, no podemos hablar de poder constituyente.

Pues no cumple los requisitos necesarios para ser considerado como tal.

¿Cuáles son las teorías sobre el poder?

Teoría de Foucault – Michel Foucault por PIFAL Artículo principal: Biopoder Para Michel Foucault, el poder real siempre dependerá de la ignorancia de sus agentes. Ningún ser humano, grupo ni actor único maneja el dispositivo, pero el poder se dispersa a través del aparato de la manera más eficiente y silenciosa posible, asegurando que sus agentes hagan lo que sea necesario.

• Es debido a esta acción que es poco probable que se detecte el poder que sigue siendo esquivo para la investigación ‘racional’.
• Foucault cita un texto supuestamente escrito por el economista político Jean Baptiste Antoine Auget de Montyon, titulado Recherches et considérations sur la Population de la France (1778), pero que fue escrito por su secretario Jean-Baptise Moheau (1745-1794) e inspirado en el biólogo Jean-Baptiste Lamarck, quien constantemente se refiere a los milieus como un adjetivo plural y ve en el medio como una expresión que confirma el género dentro del medio, en este caso la especie humana, se relaciona con una función de la población y su interacción social y política en la que ambos forman un medio artificial y natural.

Este medio (tanto artificial como natural) aparece como un objetivo de intervención para el poder según Foucault, que es radicalmente diferente de las nociones anteriores sobre soberanía, territorio y espacio disciplinario entrelazados a partir de relaciones sociales y políticas ya que funcionan como una especie (biológica).

¿Qué función cumple el poder constituyente?

El Poder Constituyente Se entiende por Poder Constituyente a aquel que tiene la atribución de establecer la norma fundamental de un ordenamiento jurídico. El titular de este poder es el pueblo, pues es en él donde se radica la soberanía popular.